社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的問題與對策研究
——以銅陵市為例

章 芳

（銅陵學(xué)院法學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及醫(yī)療技術(shù)的提高，我國進(jìn)入了老齡化社會。數(shù)量龐大的老年群體的存在給政府和社會帶來了沉重的養(yǎng)老壓力，也給社會養(yǎng)老保障體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。截止到2017年4月，銅陵市老年人口30.8萬人，占全市總?cè)丝诘?8.03%，人口老齡化程度較高。為了解決越來越嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題提高老年人的生活質(zhì)量，2007年，銅陵市制定出臺了《政府為困難老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》，在安徽省內(nèi)率先啟動(dòng)政府為困難老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)工作，并納入民生工程組織實(shí)施。并在2016年底被列為第一批中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革的試點(diǎn)城市。在推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，也取得了一定的成效。第一，切實(shí)為一些低保老人、高齡老人、空巢獨(dú)居老人及失能半失能老人提供了所需的服務(wù)，提高了他們的生活質(zhì)量。第二，新建了一批服務(wù)設(shè)施。分別建設(shè)市、區(qū)兩級居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心、3所社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、5所社區(qū)日間照料服務(wù)中心、20所城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，推進(jìn)8所農(nóng)村敬老院改造升級和轉(zhuǎn)型，完成200戶困難老年人家庭適老化改造，提升居家老年人照顧和服務(wù)能力。第三，為下崗失業(yè)人員提供了就業(yè)崗位。雖取得了一定的成效，但也存在著很多的不足。最大的不足就是社會力量參與較少且服務(wù)質(zhì)量難以保證，政府承擔(dān)了過多的事務(wù)。這樣不僅給政府增加了行政負(fù)擔(dān)，也不利于居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。經(jīng)驗(yàn)證明，社會力量的有效參與以及各種社會資源的積極利用對于提高養(yǎng)老服務(wù)的效果會起到舉足輕重的作用。因此，讓社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)并提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)則是必然的選擇。所謂的社會力量是指參與并對社會發(fā)展起作用的基本單元，包括自然人和法人[1]，主要是指社會組織、非政府組織、企業(yè)、社會工作者、志愿者等。從目前的現(xiàn)狀來看，銅陵市社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)還不夠深入，其角色定位也較模糊。因此，需要進(jìn)一步探討在居家養(yǎng)老服務(wù)深度發(fā)展過程中，如何使社會力量更加有效地參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中并保證養(yǎng)老服務(wù)效果。

1 社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的必要性與可行性分析

1.1 政府無力承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的全部責(zé)任，需社會力量的參與

一直以來，政府部門都是參與居家養(yǎng)老服務(wù)的絕對主體。首先，政府出臺了關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)文件并制定相關(guān)政策。為了順利推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，銅陵市先后出臺 《關(guān)于試行基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度的實(shí)施意見》、《銅陵市扶持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展若干政策》、《關(guān)于建立農(nóng)村空巢老年人定期巡訪制度的指導(dǎo)意見》等系列政策。通過制定居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策，進(jìn)一步指導(dǎo)并監(jiān)督居家養(yǎng)老服務(wù)的開展，讓政府意識到自身責(zé)任的重大，才能為居家養(yǎng)老服務(wù)提供制度性保障。其次，政府提供開展居家養(yǎng)老服務(wù)的資金。日間照料中心和老年活動(dòng)室等的建設(shè)和具體的服務(wù)實(shí)施都需要政府從財(cái)政中劃出?？?。銅陵市自2007年起，僅支付購買居家養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用就從16萬元逐年增加到400余萬元。第三，政府也是居家養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者。因此，關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)任務(wù)都落在政府肩上，政府根本分身乏術(shù)。再加上，隨著人口老齡化速度的加快，老年人口數(shù)量日益龐大，且服務(wù)需求多樣且復(fù)雜，導(dǎo)致政府無法滿足他們的需求，未能提高優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。因此，必須要協(xié)同社會力量來推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)的開展。

1.2 各類社會力量迅速發(fā)展為參與居家養(yǎng)老服務(wù)提供可能

隨著政府鼓勵(lì)發(fā)展社會組織以及社會觀念的變化，銅陵市近年來注冊成立了大量的社會組織和社會團(tuán)體，這些社會組織服務(wù)的范圍很廣，覆蓋了養(yǎng)老、教育、婚姻咨詢、殘疾人服務(wù)、傳統(tǒng)文化等多個(gè)領(lǐng)域。且每個(gè)社會組織內(nèi)部都有相關(guān)的專業(yè)人員，突出體現(xiàn)了社會力量解決社會問題，推動(dòng)社會發(fā)展的能力。這也為社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)提供可能。這些社會組織可以根據(jù)自己專長為老人提供針對性強(qiáng)的養(yǎng)老服務(wù)，以彌補(bǔ)政府的不足。

1.3 政府鼓勵(lì)支持社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)

銅陵市政府辦出臺的《銅陵市“十三五”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》當(dāng)中明確提出了積極鼓勵(lì)社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。近年來，銅陵市政府實(shí)行政府購買服務(wù)，向社會組織提供資金，委托社會組織為老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。2017年共投入資金100萬元，開展了首屆居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)微公益項(xiàng)目創(chuàng)投活動(dòng)，為每個(gè)項(xiàng)目提供2-8萬元不等的資助。通過這些做法為社會組織的養(yǎng)老服務(wù)提供了部分財(cái)力保證，同時(shí)也滿足了老年人多樣化的服務(wù)需求。

2 當(dāng)前社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境

2.1 相關(guān)制度的欠缺與不完善

《銅陵市 “十三五”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《銅陵市居家養(yǎng)老服務(wù)條例（草案）》中明確指出要鼓勵(lì)和支持社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)，但并沒有明確規(guī)定社會力量參與居家養(yǎng)老的細(xì)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn)。如非營利組織、企業(yè)、志愿者等社會力量參與居家養(yǎng)老的職責(zé)定位、參與方式、參與途徑等方面并未明確規(guī)定。另外，政府對于參與居家養(yǎng)老服務(wù)的社會力量也并未制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，缺乏激勵(lì)的措施。因此也導(dǎo)致了社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性消退。

2.2 社會力量自我管理落后，社會認(rèn)同度低

從調(diào)查的結(jié)果來看，銅陵市大部分的社會組織都存在自我管理能力差，自我管理體制不健全的問題。幾乎所有的社會組織的領(lǐng)導(dǎo)干部崗位都是其他企事業(yè)單位人員兼職，其他崗位的專職人員也較少。組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)松散，各項(xiàng)規(guī)章制度不健全，工作較為隨意。更由于社會組織缺乏統(tǒng)一的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和規(guī)范的外部監(jiān)督制約機(jī)制，部分社會力量出于自身利益考慮，對有關(guān)管理政策落實(shí)不到位，例如款物募集管理使用不規(guī)范，信息披露不透明、不充分、不及時(shí)。[2]這些問題造成了社會組織的公信力不高，阻礙了社會組織的發(fā)展，給社會組織開展服務(wù)帶來了不良的影響。

2.3 缺乏資金支持

由于大部分的社會力量是非營利機(jī)構(gòu)，它們?yōu)榉?wù)對象提供服務(wù)時(shí)，不會向他們收取任何費(fèi)用或收取低額的費(fèi)用，所以幾乎沒有經(jīng)營收入。目前大部分的社會力量的資金主要來源于會員會費(fèi)、慈善捐助以及參與政府購買服務(wù)獲得的項(xiàng)目資金。但因?yàn)樯鐣α康墓帕Σ桓?，難以募款。另外獲得參與政府購買服務(wù)的社會力量很少，且項(xiàng)目資金一般是2萬—5萬，且服務(wù)周期是6個(gè)月至12個(gè)月，所以項(xiàng)目資金基本全用于服務(wù)的開展，甚至還要自籌一部分資金。導(dǎo)致社會力量幾乎沒有資金的積累。因此也阻礙了社會力量參與居家養(yǎng)老后續(xù)服務(wù)無法進(jìn)行。

2.4 社會力量之間缺乏整體調(diào)度

一般而言，各社會組織都是為了滿足部分群眾的某些特殊需求而成立的，它們有各自的特點(diǎn)和資源優(yōu)勢，不能夠滿足居民的所有需求。為了更好地滿足老人的需求，提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，實(shí)際上需要各社會力量之間進(jìn)行充分的合作。但從目前來看，各組織之間缺少有力的聯(lián)合協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和制度規(guī)范，導(dǎo)致各組織之間缺乏了解溝通不暢，造成各社會組織資源利用率低、資源嚴(yán)重浪費(fèi)等問題。

2.5 提供的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)性不強(qiáng)

從事居家養(yǎng)老服務(wù)的人員主要是小區(qū)內(nèi)一些失業(yè)人員和“4050”人員，他們普遍缺乏專業(yè)知識和技能，所提供的服務(wù)基本上都是家政服務(wù)以及日常照料，無法提供有特殊需求的服務(wù)。然而即使有些社會組織內(nèi)部有持證的專業(yè)社工人才，但是此類人員多為原有體制內(nèi)轉(zhuǎn)軌的各類民政部門、街道與社區(qū)工作者等。他們往往沒有經(jīng)過系統(tǒng)的社工專業(yè)技能培訓(xùn)便從業(yè)上崗，[3]缺乏應(yīng)對具體專業(yè)問題如需求評古、訪談技巧問題的能力。可能造成養(yǎng)老需求和和因此很難提供專業(yè)化和針對性強(qiáng)的服務(wù)。

2.6 缺乏統(tǒng)一明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)效果難以鑒定

以往很多的社會力量是基于愛心來參與到居家養(yǎng)老的服務(wù)中來，因此其所提供的服務(wù)無任何單位給予評估。直到目前為止，除了跟政府簽訂居家養(yǎng)老服務(wù)合約的社會力量之外，政府并沒有對社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)工作評估標(biāo)準(zhǔn)或者是制定了不嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。然而即使是跟政府簽訂合約的社會力量，政府指派了第三方機(jī)構(gòu)對服務(wù)進(jìn)行評估，但因?yàn)闆]有一套嚴(yán)格的評估標(biāo)準(zhǔn)，對于居家養(yǎng)老服務(wù)開展的過程和結(jié)果缺乏監(jiān)督和評估，這些服務(wù)的效果難以鑒定。

3 促進(jìn)社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的對策及建議

3.1 完善社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的政策

社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)需要政策的保障。首先，必須明確非政府組織、社區(qū)組織、社會工作者、志愿者等社會力量在開展居家養(yǎng)老服務(wù)過程中的職責(zé)定位、參與方式、參與途徑，從而讓社會力量在法律的界限內(nèi)更加自主地開展居家養(yǎng)老服務(wù)。另外，完善相關(guān)的財(cái)政和稅收的優(yōu)惠政策。規(guī)定只要企業(yè)、非營利組織等社會力量在居家養(yǎng)老服務(wù)中做出什么樣的成果就可以享受優(yōu)惠政策，以便提高社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

3.2 政府應(yīng)協(xié)助社會組織加強(qiáng)對自我的管理

很多社會組織因是非營利組織，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，管理經(jīng)驗(yàn)相對來說比較欠缺。因此政府有必要去協(xié)助社會組織加強(qiáng)自我管理。政府可以舉辦社會組織管理人才培訓(xùn)班，教授他們?nèi)绾魏怂惴?wù)成本和收益、學(xué)會控制運(yùn)行成本、制定財(cái)務(wù)制度等。政府也要對項(xiàng)目資金進(jìn)行監(jiān)管，看是否有違規(guī)用款的問題。

3.3 建立多元的資金籌集機(jī)制

從上述的分析可以看出，社會力量所擁有的資本遠(yuǎn)不能滿足開展養(yǎng)老服務(wù)的需求，因此必須要建立多元的資金籌集機(jī)制。一是，政府加強(qiáng)對社會組織的管理，并大力宣傳社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的意義、作用、取得的成果，以提升社會組織的公信力和社會認(rèn)可度，從而提高社會募捐金額。二是鼓勵(lì)支持更多的企業(yè)捐資成立居家養(yǎng)老服務(wù)基金，可以更好地為老人服務(wù)。三是，政府多開展購買服務(wù)項(xiàng)目，讓更多的社會組織獲得專項(xiàng)資金并參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中來。

3.4 搭建社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的平臺

從目前情況來看，社會力量之間缺少有力的聯(lián)合協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和制度規(guī)范，在資源競爭和捐款人要求等壓力下，存在信息壁壘，項(xiàng)目雷同、活動(dòng)扎堆等問題，社會力量尚未形成特色鮮明、相互協(xié)作、互為補(bǔ)充的強(qiáng)大合力。[4]因此，有必要搭建社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的平臺。在平臺上各社會力量可以互通信息，包括自己擅長的領(lǐng)域、擁有的資源、以及開展服務(wù)的情況，這樣可以有效避免資源浪費(fèi)，最大程度提高服務(wù)的效率。

3.5 建立專業(yè)的人才隊(duì)伍

造成居家養(yǎng)老服務(wù)存在養(yǎng)老需求與提供服務(wù)不匹配以及專業(yè)化服務(wù)程度低的情況，主要是因?yàn)闆]有專業(yè)的人才，特別是護(hù)理人才和專業(yè)社工特別欠缺。雖然，銅陵市也組織過居家養(yǎng)老服務(wù)的培訓(xùn)，但遠(yuǎn)不能滿足需求。因此，必須對居家養(yǎng)老服務(wù)人員以及各社會組織的成員進(jìn)行護(hù)理、養(yǎng)生、溝通技巧等內(nèi)容的常規(guī)、系統(tǒng)的培訓(xùn)，以提高服務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平，為滿足老人個(gè)性化的需求。

3.6 建立健全第三方評估機(jī)制

目前銅陵市出臺了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目考核評分細(xì)則，但考核的指標(biāo)以及考核的內(nèi)容及方式仍有待完善，因?yàn)椴磺‘?dāng)?shù)目己酥笜?biāo)以及考核方式會造成開展居家養(yǎng)老服務(wù)沒有明確的方向，這樣不僅沒有給老人帶來有效的服務(wù)，反而白白浪費(fèi)很多資源。因此建立健全評估標(biāo)準(zhǔn)和評估機(jī)制是必然要求。首先，確定評估的內(nèi)容以及評估的標(biāo)準(zhǔn)，這樣各社會力量就明確知道開展居家養(yǎng)老服務(wù)的中心任務(wù)，最大程度提高服務(wù)效率。其次，建立第三方評估機(jī)制。所謂的第三方評估就是對非政府組織等社會力量的業(yè)務(wù)活動(dòng)情況、資金使用情況的監(jiān)督及評估交由完全沒有關(guān)系的第三方，保證評估過程的公正公平和評估效果的真實(shí)有效。[5]