西部落后地區(qū)的鄉(xiāng)村法治化建設(shè)路徑分析

摘 要 黨的十九大報(bào)告提出，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。當(dāng)前中國(guó)已進(jìn)入了全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。2017年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為58.52%，在西部大開發(fā)背景下，加快西部建設(shè)不僅僅意味著推進(jìn)西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且推進(jìn)西部落后地區(qū)的鄉(xiāng)村法治化建設(shè)，提高落后地區(qū)鄉(xiāng)村的治理水平，對(duì)補(bǔ)齊我國(guó)法治建設(shè)的短板，同樣具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 西部 落后地區(qū) 法治化 建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：蒙羅雯，中共合山市委黨校。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.060

一、西部落后地區(qū)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)重要意義

（一）推進(jìn)西部地區(qū)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村的文明建設(shè)

文明在區(qū)域上來(lái)看應(yīng)有城市文明和鄉(xiāng)村文明兩個(gè)部分，而鄉(xiāng)村文明又是整個(gè)社會(huì)文明的重要的基礎(chǔ)。人類文明起源于村落和農(nóng)業(yè)文明，鄉(xiāng)村文明的斷腿，則會(huì)造成整個(gè)社會(huì)文明的缺陷。隨著城市化的進(jìn)程加速，越來(lái)越多的人隨著城鎮(zhèn)化潮流以各種方式融入城市，農(nóng)村留守兒童、留守老人是全國(guó)性問(wèn)題。落后地區(qū)鄉(xiāng)村的法治文化建設(shè)如果不及時(shí)跟進(jìn)，不及時(shí)讓法治占領(lǐng)農(nóng)村的陣地，那么愚昧、落后、暴力的現(xiàn)象在落后農(nóng)村就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。必須讓文化和法治占領(lǐng)西部落后地區(qū)鄉(xiāng)村。

（二）推進(jìn)西部地區(qū)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)有利于規(guī)范利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在農(nóng)村，民間糾紛往往常常發(fā)生，小到雞毛蒜皮的用水口舌之爭(zhēng)，大到土地糾紛、林權(quán)糾紛。由于受到傳統(tǒng)民間習(xí)俗的影響，再加上法律在基層普及的欠缺，西部落后的鄉(xiāng)村往往存在厭訟的情結(jié)。法律很難成為村民解決糾紛的首選方式，在較小的利益糾紛發(fā)生之后，人們往往喜歡依靠家族的人多勢(shì)眾來(lái)炫耀武力，或者尋求“私了”，或者依靠基層村委來(lái)協(xié)調(diào)解決。只有當(dāng)糾紛極大的時(shí)候，人們才不得不訴諸法律來(lái)尋求解決之道。特別是涉及到民眾與基層政府有了一定的糾紛之后，民眾往往選擇非制度化的利益表達(dá)方式，如靜坐、上訪、暴力沖擊政府、暴力抗法等，他們潛意識(shí)里存在著“大鬧大解決，不鬧不解決”的觀念，而基層法治的低效也常常成了這一表達(dá)方式的促進(jìn)者。這成為基層社會(huì)良治和善治的瓶頸。

（三）推進(jìn)西部地區(qū)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)有利于破解基層司法功能弱化

基層法院無(wú)疑是法治大廈的根基，它不但承接最為繁重的司法實(shí)務(wù)，而且它維護(hù)法律的公平正義的水準(zhǔn)直接影響司法的權(quán)威，因此基層法院被稱為法治體系的“神經(jīng)末梢”。但是基層法院在鄉(xiāng)村法治建設(shè)過(guò)程中成為了法治體系的短板，法官的審判受到方方面面的制約和不合理的干預(yù)。司法權(quán)的獨(dú)立性的缺失制約著司法功能的充分發(fā)揮，構(gòu)建合理的基層法治系統(tǒng)，才能樹立司法真正的權(quán)威，發(fā)揮它的正面功能。

（四）推進(jìn)西部地區(qū)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)有利于推進(jìn)社會(huì)的和諧

在當(dāng)前，農(nóng)民往往存在著諸多法治觀念的誤區(qū)，往往習(xí)慣于按照鄉(xiāng)間傳統(tǒng)習(xí)俗來(lái)辦事，加上長(zhǎng)期的行政管理的滲透，農(nóng)民往往對(duì)政府產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴心理。鄉(xiāng)村精英的宗族性和壟斷性特征也往往制約農(nóng)村平等政治生態(tài)的構(gòu)建。為此，加強(qiáng)法治對(duì)農(nóng)村的滲透，并在鄉(xiāng)村事務(wù)的管理中努力踐行法治，使得村民感受法律的親和力和權(quán)威性，進(jìn)而構(gòu)建法治的信仰，提高社會(huì)的和諧度。

二、西部落后地區(qū)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的困境與問(wèn)題

（一）西部落后地區(qū)的鄉(xiāng)村本身治理的復(fù)雜性制約法治的踐行

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)存在著城鄉(xiāng)二元化的管理體制，城市和鄉(xiāng)村分屬于兩個(gè)不同的治理范本，但是西部落后地區(qū)的治理遠(yuǎn)比城市社會(huì)的治理要復(fù)雜。在鄉(xiāng)村，往往受到落后的文化觀念、傳統(tǒng)的家族勢(shì)力、民眾落后的思想意識(shí)的制約，有時(shí)候法治的踐行成為了空中樓閣。鄉(xiāng)村治理中法治踐行的種種曲折和困難，很大程度上是國(guó)家法與鄉(xiāng)村習(xí)俗的矛盾沖突造成的。國(guó)家法以當(dāng)然的正義居高臨下，而鄉(xiāng)村的本土習(xí)慣法資源被毫無(wú)保留的碾碎。民眾往往在習(xí)慣和國(guó)家法之間旋轉(zhuǎn)，茫然的尋找出路。我國(guó)著名法學(xué)家梁治平先生對(duì)此也有深刻的論述，在他看來(lái)，鄉(xiāng)土民間法是鄉(xiāng)土社會(huì)中民眾經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的積淀形成的“傳統(tǒng)性知識(shí)”，這種知識(shí)包含著宗教禮儀、風(fēng)俗習(xí)慣、道德倫理等民間智慧，它具有生成的自發(fā)性和自覺性，保障的輿論強(qiáng)制性和道德性等屬性。正確地對(duì)國(guó)家法與民間法，進(jìn)行互動(dòng)與事例顯得尤為重要。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中西部鄉(xiāng)村精英的流失制約法治的推廣

人是法治最重要和最終的承載者。隨著城市化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村精英隨著時(shí)代大潮以各種方式進(jìn)入到城市中去。而以往的鄉(xiāng)村治理是依靠鄉(xiāng)村的知識(shí)分子、宗族長(zhǎng)者、基層官員組成的精英系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)承擔(dān)著維護(hù)政治安寧、法治鄉(xiāng)村事務(wù)、調(diào)節(jié)鄰里糾紛等職能。隨著現(xiàn)代化大潮的推進(jìn)，這個(gè)體系被擊碎，隨之而來(lái)的是精英的空心化，知識(shí)的缺失、傳播途徑的短板、觀念的淡薄，使得西部農(nóng)村的法治化推進(jìn)面臨需求的迫切和內(nèi)在能力不足的矛盾。

（三）西部農(nóng)村基層政府功能的弱化和農(nóng)民自治體制的異化制約法治的推廣

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家權(quán)力的最末端，代表著國(guó)家行使行政權(quán)力，按照《組織法》，它和農(nóng)村的村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是實(shí)際上在當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所制定的種種考核制度的壓力下，面臨諸多的“一票否決”的壓力，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷、部門的榮辱直接和工作的業(yè)績(jī)掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不擴(kuò)張自己的機(jī)構(gòu)，來(lái)應(yīng)付諸多的考核任務(wù)，而這些任務(wù)又會(huì)最終通過(guò)對(duì)村委會(huì)的“指導(dǎo)”來(lái)轉(zhuǎn)嫁。所以村委會(huì)名義上是自治組織，但是實(shí)際上很難自治。2006年中央開始取消農(nóng)業(yè)稅，積極推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)向，但是在鄉(xiāng)村公共服務(wù)和規(guī)范化管理的重重壓力之下，一方面面臨利益的喪失，另一方面面臨著法律管理的不斷嚴(yán)格，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政和人力捉襟見肘的壓力之下，只有通過(guò)收縮和減少公共服務(wù)、消極的怠工來(lái)維護(hù)自身的利益。從而使得本來(lái)應(yīng)該從事公共服務(wù)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能在壓力之下產(chǎn)生了的異化。同樣村委會(huì)本來(lái)按照《組織法》應(yīng)該是由村民選舉，接受村民的委托從事自我管理、自我約束、自我發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，但是在當(dāng)前的權(quán)力架構(gòu)中，村委會(huì)不得不受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的強(qiáng)力支配。本來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)和村委會(huì)的自我管理應(yīng)該在目標(biāo)上是根本一致的，但是當(dāng)面臨著重重考核壓力之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委往往是從完成考核目標(biāo)出發(fā)，而村委會(huì)則更多的關(guān)注村民自身的利益，這樣，一個(gè)來(lái)源于執(zhí)政黨自上而下的權(quán)力授予，一個(gè)來(lái)自于基層民眾的選舉，二者在對(duì)鄉(xiāng)村管理資源的爭(zhēng)奪上發(fā)生了沖突。其結(jié)果往往是法律授予村民的自我管理權(quán)限難以實(shí)現(xiàn)，最終村民對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)務(wù)的漠不關(guān)心、對(duì)行政權(quán)力的自發(fā)回避，對(duì)法律授予的選舉權(quán)則表現(xiàn)得認(rèn)為可有可無(wú)。

三、西部落后地區(qū)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的路徑分析

要實(shí)現(xiàn)西部落后鄉(xiāng)村的法治，無(wú)論是對(duì)法治文化體系的拷問(wèn)，還是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間微妙關(guān)系的探究，以及最終對(duì)良法和善治的追求，其最終的出路在于全面架構(gòu)鄉(xiāng)村的法治文化和探索法治路徑。

（一）要堅(jiān)持國(guó)家法的正面輸入和鄉(xiāng)規(guī)民約的合理汲取

當(dāng)前中國(guó)當(dāng)下的鄉(xiāng)村法治是在國(guó)家主導(dǎo)進(jìn)行的，注定國(guó)家法必然在鄉(xiāng)村法治中承當(dāng)建構(gòu)的主力。但是也并非要必然形成村民對(duì)行政權(quán)力的嚴(yán)重依賴的慣性心理，最終養(yǎng)成凡事找政府。鄉(xiāng)村法治語(yǔ)境下的國(guó)家法的輸入必然是要求堅(jiān)持國(guó)家法的價(jià)值導(dǎo)向，用國(guó)家法建構(gòu)起適合鄉(xiāng)村法治發(fā)展的普遍的語(yǔ)境系統(tǒng)，同時(shí)輔以司法機(jī)構(gòu)的存在，為農(nóng)村的善治和法治提供良好的司法平臺(tái)。另一方面也不能忽視鄉(xiāng)村民間傳統(tǒng)的規(guī)定的合理性的存在，必然要對(duì)其采取寬容和汲取的態(tài)度。要對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約取其精華、去其糟粕，發(fā)揮二者的功能互補(bǔ)。具體而言，就是要引導(dǎo)村民移風(fēng)易俗，建立起適合時(shí)代發(fā)展的鄉(xiāng)規(guī)民約，同時(shí)要發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的作用，不論是以鄉(xiāng)村干部為代表的行政管理的精英，還是以鄉(xiāng)村教師和知識(shí)青年為代表的知識(shí)精英，還是以鄉(xiāng)村企業(yè)家和致富能手為代表的非治理型的財(cái)富精英，要加強(qiáng)對(duì)他們的引導(dǎo)和教育。發(fā)揮他們的作用，讓他們一方面發(fā)揮對(duì)民間鄉(xiāng)規(guī)民約的建構(gòu)運(yùn)用的核心作用，另一方面帶領(lǐng)村民自覺接受國(guó)家法熏陶，在本土法和國(guó)家法之間保持合理的張力。

（二）要架構(gòu)合適西部落后鄉(xiāng)村的法治化利益協(xié)調(diào)機(jī)制

西部落后鄉(xiāng)村的法治化的關(guān)鍵在于如何通過(guò)法治的手段來(lái)平衡和化解利益糾紛。在當(dāng)前政府、民眾、權(quán)力者、精英等參與主體的格局下，鄉(xiāng)村的利益博弈顯得尤為重要。建立一種適合西部落后地區(qū)的鄉(xiāng)村的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，用法治來(lái)保證利益博弈的公平、利益分配的相對(duì)合理。首先是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革始終要摒棄官本位的思想，堅(jiān)持民本位的價(jià)值取向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)鄉(xiāng)村的公共文化服務(wù)、治安保障、糾紛的處理等社會(huì)型公共服務(wù)，減少對(duì)村委的經(jīng)濟(jì)干預(yù)、人事干預(yù)。要確立鄉(xiāng)村村民代表大會(huì)的權(quán)力至上的理念。無(wú)論是涉及到村規(guī)民約、村委干部的選舉、村財(cái)政的支出、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，都必須通過(guò)村民代表大會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是在政策、方針、思想等全局性領(lǐng)域?qū)Υ逦瘯?huì)進(jìn)行指導(dǎo)。其次是要構(gòu)建以司法為主導(dǎo)的糾紛解決渠道。目前以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的糾紛解決機(jī)制難以保證糾紛解決的公平性和權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)讓司法程序代位行政程序，成為鄉(xiāng)村利益糾紛解決的主導(dǎo)機(jī)制。當(dāng)前主要的是要加快基層司法體制改革，要徹底保證基層司法權(quán)的獨(dú)立性，使其不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)、村委會(huì)、黨委的非法干預(yù)。從而真正發(fā)展它在糾紛解決方面的正向功能。

（三）要著力加強(qiáng)西部落后地區(qū)的法治理念

只有真正依靠樹立起法治理念，西部鄉(xiāng)村法治大廈才能具備堅(jiān)實(shí)的文化基礎(chǔ)，法治的機(jī)制才能有源源不絕的強(qiáng)大動(dòng)力。首先是要培育鄉(xiāng)村民眾的法治理念。鄉(xiāng)村社會(huì)的多元共同治理已經(jīng)是既存的事實(shí)，它事實(shí)上要求各個(gè)參與者積極參與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的構(gòu)建。然而鄉(xiāng)村居民在法治理念上欠缺直接影響了他們參與鄉(xiāng)村法治建設(shè)的熱情。在鄉(xiāng)村，廣大居民對(duì)學(xué)習(xí)國(guó)家的正式法律法規(guī)并沒(méi)有太多的熱情，認(rèn)為這些離自己的生活太遙遠(yuǎn)。對(duì)于國(guó)家法律賦予的村民自治權(quán)力也往往不太關(guān)注，認(rèn)為選舉選誰(shuí)和不選誰(shuí)一個(gè)樣，于是乎“賄選”就極為容易發(fā)生。必須通過(guò)培養(yǎng)村民的法治觀念，激發(fā)他們參政議政的積極性和主動(dòng)性，使得他們明確自己的政治上的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)對(duì)法律的信賴感，從而鄉(xiāng)村法治中發(fā)揮主人翁的作用。其次是要培養(yǎng)基層政府的官員的法治意識(shí)和法治思維能力。特別是在落后的西部鄉(xiāng)村，往往山高皇帝遠(yuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和村委干部一旦素質(zhì)低，法治觀念差，就會(huì)用權(quán)任性，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴。更有一些基層官員將法院、公安等司法機(jī)關(guān)當(dāng)成手中的刀把子，甚至隨意扣留村民，這少部分官員自身對(duì)法律知之甚少，但是給法治造成的影響是極壞的。給村民的感覺就會(huì)認(rèn)為法律就像是一張布，需要的時(shí)候拿來(lái)遮擋一陣子。要擺脫這種魔咒，就必須狠下力氣來(lái)提高基層官員的法治思維能力，規(guī)范行政權(quán)力，造成一種崇尚法治、學(xué)習(xí)法律、依靠法律的風(fēng)氣。

（四）要健全西部鄉(xiāng)村的法律服務(wù)體系建設(shè)

法治觀念的養(yǎng)成和法治素養(yǎng)的培育，需要以職業(yè)的法律隊(duì)伍為載體，通過(guò)法律隊(duì)伍的言傳和身教將法治理念植入到鄉(xiāng)村居民的頭腦中去。這只隊(duì)伍既要發(fā)揮基層法官、公安、檢察官等司法人員的作用，更要發(fā)揮鄉(xiāng)村基層法律工作者、律師、中小學(xué)教師的作用。讓他們?cè)诜尚麄髦邪l(fā)揮中流砥柱的作用，讓鄉(xiāng)村居民感受的撲面而來(lái)的法治新風(fēng)，共同塑造鄉(xiāng)村社會(huì)的法治文化。我們要明白，鄉(xiāng)村法治觀念的養(yǎng)成不是一蹴而就的，它是一個(gè)厚積而薄發(fā)的過(guò)程。