十二?五期間民辦教育的問(wèn)題分析

汪施

一、“十二五”民辦教育政策的現(xiàn)狀

“十二五”期間，涉及民辦教育的政策約有10部，包括：《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于組織申報(bào)國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《教育部高等教育司2012年工作要點(diǎn)》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、修訂的《教育法》《高等教育法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法修訂案》《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等。

上述政策基本上確定了我國(guó)民辦教育工作的指導(dǎo)思想和發(fā)展方向，體現(xiàn)在：指導(dǎo)思想上堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的方針，以立德樹(shù)人為根本任務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，為培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人發(fā)揮重要作用，實(shí)現(xiàn)民辦教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展方向上加強(qiáng)政策引導(dǎo)和規(guī)范管理，促進(jìn)民辦教育內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展，辦好一批高水平民辦學(xué)校，努力擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源；鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦民辦幼兒園，支持義務(wù)教育階段民辦學(xué)校辦出特色、辦出水平，探索民辦普通高中多樣化發(fā)展的體制和培養(yǎng)模式，積極發(fā)展民辦中、高等職業(yè)教育，提高辦學(xué)層次和水平，保持民辦高校（獨(dú)立學(xué)院）規(guī)模穩(wěn)定，規(guī)范學(xué)校管理，提高辦學(xué)質(zhì)量。引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展緊缺類、實(shí)用型民辦非學(xué)歷教育，建立健全民辦教育發(fā)展服務(wù)平臺(tái)，逐步完善終身教育體系。

上述政策的頒布對(duì)我國(guó)創(chuàng)新人才培養(yǎng)工作具有十分重要的指導(dǎo)意義，但是仍具有繼續(xù)深化與提升的空間，表現(xiàn)為民辦教育法律和條例的具體化和程序化相對(duì)滯后、民辦學(xué)校的合法地位沒(méi)有得到落實(shí)。

二、“十二五”我國(guó)民辦教育實(shí)踐現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民辦教育的發(fā)展緩解了公辦教育供給不足的狀況，滿足了人民群眾日益增長(zhǎng)的差異化教育需求。民辦教育推動(dòng)了教育管理體制改革，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。但也存在很多不足：

首先，民辦教育發(fā)展不夠。民辦教育整體規(guī)模占教育總量比重偏小，高水平、多樣化、選擇性教育服務(wù)少，區(qū)域發(fā)展不平衡，不能滿足群眾優(yōu)質(zhì)教育需求。

其次，政策法律落實(shí)不到位。一些地方政府部門(mén)重視但不平等對(duì)待，管理但不服務(wù)，鼓勵(lì)但不扶持，民辦學(xué)校及師生未享受與公辦學(xué)校同等法律地位政策待遇。

再次，辦學(xué)自主權(quán)缺乏保障。學(xué)歷教育招生多采取政府計(jì)劃、調(diào)劑，招生指標(biāo)優(yōu)先確保公辦校，造成民校生源不足，校舍設(shè)備閑置甚至倒閉。民辦學(xué)校常常遭遇政府限價(jià)令，不同層次的學(xué)校執(zhí)行同樣收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，背離了成本質(zhì)量差異和“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”原則，影響民辦學(xué)校內(nèi)生動(dòng)力和優(yōu)勢(shì)發(fā)展。

最后，相關(guān)民辦教育法律條文沖突且不完善：一、在民辦高校產(chǎn)權(quán)主體所追求的幾項(xiàng)主要權(quán)利之中，投資者的所有權(quán)、控制權(quán)則受到了《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的承認(rèn)，而收益權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)并沒(méi)有法律規(guī)定的認(rèn)可和保護(hù)。二、《促進(jìn)法》沒(méi)有明確規(guī)定返還或者折價(jià)返還出資者的投入比例，完全回避了對(duì)舉辦者的投入和辦學(xué)積累增值部分的校產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)及清償債務(wù)和剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬分配問(wèn)題。

三、小結(jié)

總的來(lái)看，宏觀上我國(guó)的民辦教育的政策制定執(zhí)行上存在兩個(gè)顯著問(wèn)題：

首先，辦學(xué)自主權(quán)缺乏保障，民間教育投資積極性不足的問(wèn)題。目前民辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自學(xué)生的學(xué)費(fèi)，維持基礎(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)力進(jìn)行校舍、教學(xué)設(shè)備、教師培訓(xùn)等條件的改善。其次，民辦教育活力不足的問(wèn)題。民辦教育活力不足究其原因很大部分是因?yàn)槊褶k學(xué)校是否營(yíng)利的問(wèn)題。為了鼓勵(lì)民間資本投入民辦教育事業(yè)，合理回報(bào)是政府對(duì)出資人的一種有條件的獎(jiǎng)勵(lì)。從《民辦教育促進(jìn)法》的立法目的上看，合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)視為獎(jiǎng)勵(lì)。但是，從法律法規(guī)的內(nèi)容及現(xiàn)實(shí)情況上看，又很難說(shuō)合理回報(bào)沒(méi)有利潤(rùn)的性質(zhì)，這與探討民辦教育的性質(zhì)是一致的。民辦教育本身不能說(shuō)就是公益性的，或者就是營(yíng)利性的。這一問(wèn)題的本質(zhì)還是在于對(duì)于教育“公益性”的根深蒂固的觀念及缺乏對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行類型化、體系化的思考。

要解決上述問(wèn)題要從以下三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行政策的制定、修訂、完善。①建議制定《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》②建議修訂《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間教育資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》

四、民辦教育政策建議

1. 政策名稱：政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)

政策依據(jù)：2013年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)），其明確指出，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度?！憋@然，教育作為一項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)，其應(yīng)當(dāng)，也必然會(huì)被納入到政府購(gòu)買(mǎi)的這一新型財(cái)政體制之下的，與此同時(shí)，這對(duì)于傳統(tǒng)的政府辦學(xué)模式，也是一項(xiàng)重大的改革，并進(jìn)而推動(dòng)教育管理體制的全新變革。但《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)中購(gòu)買(mǎi)主體、承接客體、具體的購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、監(jiān)督管理方面的規(guī)定還是存在一系列問(wèn)題，尚未形成一套完善的制度、隨意性較大。建議制定《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也是針對(duì)國(guó)家的財(cái)政支持對(duì)民辦教育支持不足的政策問(wèn)題。

政策目標(biāo)：首先，進(jìn)一步理順政府與教育關(guān)系。擯棄傳統(tǒng)的舉辦模式，梳理更具有廣闊的發(fā)展空間的購(gòu)買(mǎi)模式。其次，進(jìn)一步增進(jìn)辦學(xué)活力。消除政府辦學(xué)帶來(lái)的官僚思想濃厚，學(xué)?；盍Σ蛔愕痊F(xiàn)象。促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)，推進(jìn)教育競(jìng)爭(zhēng)與激發(fā)學(xué)?；盍?，促進(jìn)我國(guó)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展。再次，進(jìn)一步助推當(dāng)前教育體制的改革。

政策結(jié)構(gòu)：一是指導(dǎo)思想；二是工作內(nèi)容；三是機(jī)制規(guī)范

政策內(nèi)容：一是指導(dǎo)思想：明確政府購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)也是政府教育責(zé)任的一種方式，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)的市場(chǎng)化、規(guī)范化、制度化，從而適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展。二是工作內(nèi)容：規(guī)范有序地開(kāi)展政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)，明確相關(guān)的購(gòu)買(mǎi)主體、承接客體、具體的購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容，以及購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買(mǎi)規(guī)范、購(gòu)買(mǎi)模式等一系列的管理工作，特別是在購(gòu)買(mǎi)價(jià)格的招標(biāo)管理與監(jiān)督機(jī)制的建立，更應(yīng)當(dāng)內(nèi)容明確、規(guī)定細(xì)致，促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的市場(chǎng)化、制度化和程序化管理，同時(shí)以便于各地執(zhí)行法度規(guī)范有力。機(jī)制規(guī)范：推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)的發(fā)展，明確工作機(jī)制與管理規(guī)范，以競(jìng)爭(zhēng)性的合同購(gòu)買(mǎi)形式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；有著明確的規(guī)范引導(dǎo)工作宣傳、各級(jí)政府的推進(jìn)工作，以及有關(guān)的監(jiān)督管理措施。

政策頒布：建議由教育部頒布此政策。

2. 政策名稱：修訂《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間教育資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》

政策依據(jù)：首先，習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署要求牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念，全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持立德樹(shù)人，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。以實(shí)行分類管理為突破口，創(chuàng)新體制機(jī)制，完善扶持政策，加強(qiáng)規(guī)范管理，提高辦學(xué)質(zhì)量，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)力量興辦教育的積極性，促進(jìn)民辦教育持續(xù)健康發(fā)展。其次，2012年教育部專門(mén)下放了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（教發(fā)〔2012〕10號(hào)）。然而遺憾的是，該《實(shí)施意見(jiàn)》由于缺乏相應(yīng)的配套或監(jiān)督機(jī)制，在教育實(shí)踐中的影響卻是非常有限的。最后，十八屆三中全會(huì)《決定》提出，積極探索運(yùn)用政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育，推動(dòng)民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域。

政策目標(biāo)：確立政府與市場(chǎng)的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，優(yōu)化教育資源配置，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力的動(dòng)能，特別是對(duì)于非義務(wù)教育階段，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)尤為重要。

政策結(jié)構(gòu)：本政策修訂共包含兩個(gè)部分的內(nèi)容。

政策內(nèi)容：《實(shí)施意見(jiàn)》第一部分：“拓寬民間資金參與教育事業(yè)發(fā)展的渠道”。該部分內(nèi)容不僅應(yīng)當(dāng)明確拓寬的“渠道”問(wèn)題，更應(yīng)該制定拓寬的鼓勵(lì)措施。建議能夠從物質(zhì)與精神兩方面進(jìn)行大力弘揚(yáng)與鼓勵(lì)。物質(zhì)方面：政府應(yīng)當(dāng)明確進(jìn)行必要的資金配套，比如義務(wù)教育的生均撥款、委派公辦教師進(jìn)行幫扶，以及必要的場(chǎng)地與教學(xué)設(shè)備的資助等具體政策措施。精神方面：可以優(yōu)先考慮道德模范人物的評(píng)選，或者進(jìn)行專門(mén)的表彰鼓勵(lì)等。

《實(shí)施意見(jiàn)》第二部分：“制定完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的政策”。在政策完善方面，應(yīng)進(jìn)一步突出民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題，特別是招生自主權(quán)。落實(shí)招生自主權(quán)，就要實(shí)現(xiàn)完全的、不再與高考成績(jī)掛鉤的自主招生。充分的自主招生，才有助于各類特色人才的涌現(xiàn)，才有助于從根本上打破中學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。

“支持高水平有特色民辦學(xué)校建設(shè)”，也需要更為明確的“支持”措施，正如國(guó)家對(duì)于中西部或者民族地區(qū)的教育政策傾斜一樣，既然作為一種“支持”觀點(diǎn)，就應(yīng)該有具體的內(nèi)容支撐，如資金的支持，大師級(jí)人才隊(duì)伍的扶持輸送等。建議政策設(shè)置面向高水平民辦學(xué)校發(fā)展的專項(xiàng)資金與特定項(xiàng)目，出臺(tái)更為具體的高水平民辦學(xué)校發(fā)展措施。

政策頒布：由國(guó)務(wù)院出臺(tái)修訂。