我國城市流浪乞討人員社會救助制度研究

朱麗梅

【摘 要】流浪乞討問題是一個時代難題，我國自古就有所謂的“丐幫”，如今，走在城市的道路上，流浪乞討人員依舊隨處可見。本文在詳細(xì)分析我國目前的城市流浪乞討現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討現(xiàn)有的救助管理制度所存在的問題，并針對相關(guān)問題提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】流浪乞討人員；救助制度；職業(yè)化乞丐

21世紀(jì)，我國經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢良好，人民生活水平日益提高，然而城市流浪乞討現(xiàn)象依舊存在。2003年，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）出臺，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》）不再施行。大部分學(xué)者肯定了救助管理相較于收容遣送的優(yōu)越性，在其實施的十余年間，共救助生活無著的流浪乞討人員約1564.5萬人次[1]。然而，現(xiàn)有的救助管理制度面臨著受助對象甄別困難、缺少司法監(jiān)督以及救助經(jīng)費難到位等問題，在救助管理上難以達(dá)到預(yù)期的效果。

一、我國城市流浪乞討人員現(xiàn)狀分析

（一）我國城市流浪乞討人員的類型

貧困乞討型：這類流浪乞討人員是由于家庭貧困潦倒不得不上街乞討，尤其是生活在農(nóng)村地區(qū)的人們，往往因為沒有經(jīng)濟來源導(dǎo)致基本的生存都維持不了，這類人群被迫選擇去城市中乞討以求生存。

殘疾乞討型：城市流浪乞討人員中有很大一部分是由于身體殘疾導(dǎo)致無法像正常人一樣生存，缺少工作機會。這類人群往往選擇在城市街道、路口乞討，從而維持生活。

詐騙乞討型：有些城市流浪乞討人員本身并不缺少生活資源，有能力、有機會可以正常工作，但是出于某些自利動機，利用外在貧困欺騙大眾，獲取同情，從而不勞而獲。

（二）城市流浪乞討群體的特征

1. 職業(yè)化乞丐

職業(yè)乞丐是指在某一城市或地區(qū)形成一定的人數(shù)規(guī)模，自身并無臨時困難、能夠自行解決食宿等基本生活問題，但長期選擇乞討這一行為，以討要錢財為主要目的，拒絕政府臨時救助的這一類人群[2]。

2. 經(jīng)營乞丐現(xiàn)象的出現(xiàn)

當(dāng)前社會，出現(xiàn)了一批以操縱流浪乞討者為掙錢方式的群體，他們通過某種方式組織未成年兒童、老弱病殘等在城市的各個角落乞討，并將乞討得到的財物上交給他們。

3. 乞討目的單一化，從“求生”到“求富”

以前的乞討者多以填飽肚子為主要目的，乞討的可以是錢財，也可以是食物衣物等等。如今，城市中的流浪乞討者以討要錢幣為唯一目的，這也反映出，在市場經(jīng)濟的大潮下，追求財富成為個人主要目標(biāo)。

二、城市流浪乞討人員社會救助制度存在的問題

據(jù)統(tǒng)計，自2016年10月下旬至2017年4月上旬，全國共救助生活無著流浪乞討人員77萬人次（含救助露宿街頭各類困難群眾15萬人次），其中未成年人5.2萬人次，危重病人和疑似精神障礙患者7.1萬人次[3]。但是，由于現(xiàn)有的社會救助制度還存在著一些不容忽視的缺陷，我國的城市流浪乞討現(xiàn)象依舊相當(dāng)嚴(yán)峻。

（一）社會救助制度本身存在的問題

其一，規(guī)定的救助對象條件死板且過于狹窄

“《救助管理辦法》規(guī)定的‘城市生活無著的流浪乞討人員是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員”。這表明，只有符合這四項條件，才能稱之為流浪乞討人員，才能夠得到政府的救助。

其二，臨時救助治標(biāo)不治本，無法滿足求助對象的需求

依據(jù)《實施細(xì)則》第十二條規(guī)定了求助人員在救助站受助天數(shù)正常情況下不多于10天。第十七條規(guī)定指出，一旦求助人員已經(jīng)獲得了救助站的救助，并且已滿規(guī)定的天數(shù)，就應(yīng)該主動提出不在救助站停留。對乞討者來說，這種救助根本就是杯水車薪，無法解決他們的生存問題，即使返鄉(xiāng)后還是會再次進(jìn)城乞討。

其三，缺乏對救助部門的責(zé)任規(guī)定，產(chǎn)生責(zé)任不清現(xiàn)象

目前，《救助管理辦法》對城市流浪乞討人員的管理主體只是大致列出了而已，但是并沒有明確各個管理主體的具體責(zé)任，更沒有劃分每個部門的負(fù)責(zé)范圍。

（二）社會救助制度在實施過程中存在的問題

其一，甄別方式簡單，無法有效判斷其身份

在實際操作中，救助站甄別流浪乞討人員身份的方法主要是詢問，即由工作人員詢問流浪乞討的人員的基本信息，以此判斷是否應(yīng)給予救助。這種方式過于簡單，無法有效的鑒別求助者的真實身份。

其二，救助主體的單一化

城市的救助站畢竟是政府設(shè)立，并且由專門的人員負(fù)責(zé)管理。救助主體以民政部門為主，其他部門相對來說只起著輔助性的作用。這些部門并沒有權(quán)利將不愿意進(jìn)入救助站的乞討人員強行帶入，僅僅可以提供一些信息，鼓勵乞討人員自愿尋求政府幫助。

三、針對城市流浪乞討問題治理的建議

（一）社會救助需要善意強制

救助管理中的自愿原則不能解讀為完全的自愿，保障公民的生命健康權(quán)是第一位的。立法的主要目的是為了維護(hù)人民權(quán)利，在某些比較特殊的情況下應(yīng)該采取主動積極的舉措，而不是選擇不作為。在特殊情況下的“善意強制”，就是主動積極的舉措應(yīng)該包含的內(nèi)容之一。尤其是針對智障患者和流浪兒童等沒有行為能力和完全行為能力的人而言，有時需要“善意強制”[4]。

（二）明確規(guī)定臨時救助的次數(shù)和間隔時間，針對不同類別提供不同的救助

應(yīng)該合理規(guī)定流浪乞討人員每次請求救助的時間間隔長度，防止長期重復(fù)返回的現(xiàn)象。此外，還應(yīng)該努力開辟滿足各類流浪乞討人員需求的新道路，針對各種不同類型的求助對象，根據(jù)實際情況，進(jìn)行區(qū)別化劃分，從而提供有針對性的需求。

（三）建立救助管理信息數(shù)據(jù)庫，甄選救助對象

在現(xiàn)代信息技術(shù)如此發(fā)達(dá)的今天，可以建立一個流浪乞討者信息數(shù)據(jù)庫。在這個數(shù)據(jù)庫中，將每個城市的所有救助站都納入進(jìn)來，每次接入一名乞討者就登記指紋，并且將其在救助站所獲得的物資、救助日期、救助天數(shù)等等都一一登記在系統(tǒng)里。

（四）建立多元化救助體系，倡導(dǎo)政府、非政府組織、公眾等加強合作

乞討問題單靠政府單方面處出力是難以解決的，要打破政府對社會治理的壟斷，讓多元化的社會力量作為平等主體與政府一起進(jìn)行治理，實現(xiàn)真正意義上的合作治理。

四、結(jié)語

我國的城市流浪乞討問題有其自身的特殊性和復(fù)雜性，有著廣泛的、深層的社會經(jīng)濟、政治、文化等原因，要想將城市流浪乞討人員的社會救助管理工作做到位，徹底解決好此問題，必須立足于我國的基本國情，政府應(yīng)大力倡導(dǎo)民間參與，積極擴大救助資金的來源渠道，鼓勵企業(yè)關(guān)心社會福利事業(yè)[5]。此外對設(shè)立的救助站要加強管理，定期考核救助站的工作情況，不斷提高救助水平和救助能力，最終達(dá)到徹底解決流浪乞討問題，打造美好城市形象。

【參考文獻(xiàn)】

[1]李運華，葉璐.我國社會救助立法評析[J].理論月刊，2016，02.

[2]隋智勇，董亮，方中秀.“真假”乞丐問題的社會福利分析——基于信息不對稱視角[J]. 上海經(jīng)濟研究，2014，03.

[3]民政部通報2017年以來七項重點工作[J].中國民政，2017，（09）：13-14.

[4]劉偉偉.政策終結(jié)的多源流分析——基于收容遣送制度的經(jīng)驗研究[J]. 公共管理學(xué)報，2015，04.

[5]隋智勇，董亮，方中秀.“真假”乞丐問題的社會福利分析——基于信息不對稱視角[J]. 上海經(jīng)濟研究，2014，03.