淺析我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

馬爽

【摘 要】在我國，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)，必須打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，所以，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革就顯得尤為重要。黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這就為我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革；產(chǎn)權(quán)主體；產(chǎn)權(quán)市場

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)

馬克思的產(chǎn)權(quán)理論是一個歷史范疇，是生產(chǎn)關(guān)系的一種表現(xiàn)，并且與社會生產(chǎn)方式相適應(yīng)，在不同的歷史時期表現(xiàn)出不同的形式，馬克思在《資本論》中提出了土地所有權(quán)的三個核心要素，即土地所有、占有、和利用。土地產(chǎn)權(quán)包含所有權(quán)及其派生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等一組權(quán)利束。

新制度經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論形成了三個具有代表性的觀點：第一，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生源于節(jié)約交易費用，西蒙和迪蒙塞爾通過實證分析說明，私有產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的經(jīng)濟原因就在于避免過高的交易費用，而且在西蒙和迪蒙塞爾的研究中，雖然也使用了“公有”這個詞，但是他們始終不承認(rèn)公有產(chǎn)權(quán)的存在。第二，認(rèn)為人口增長促進了產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生。諾斯和托馬斯認(rèn)為，私有產(chǎn)權(quán)或個人產(chǎn)權(quán)是在封建公約基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，在此之前并不存在嚴(yán)格意義上的產(chǎn)權(quán)。而且私有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生并不是相互掠奪的結(jié)果，而是經(jīng)濟力量作用的結(jié)果，私有產(chǎn)權(quán)并不意味著社會中存在某一特權(quán)階層，在掠奪社會財富后再由其賞賜給其他人。諾斯和托馬斯認(rèn)為，私有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生源于人口的不斷增長。因為人口的增長加劇了資源的稀缺性，導(dǎo)致資源占有和使用上的競爭，進而促使人們通過建立產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護經(jīng)濟秩序。因此，人口的不斷增長是私有產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的原動力，并推動產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不斷變遷，促進經(jīng)濟的持續(xù)增長。第三，認(rèn)為商業(yè)活動的發(fā)展促進了私有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生。德姆塞茨認(rèn)為，私有產(chǎn)權(quán)的建立是為了改善資源稀缺的問題，而資源的日益稀缺是由于商業(yè)活動的不斷擴張導(dǎo)致的，因此，從根本上說，私有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生源于商業(yè)活動的不斷擴張。此外，德姆塞茨還提出了一種全新的產(chǎn)權(quán)起源觀點，他認(rèn)為，只要是在舊產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，那么無論這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變的時點在何處，都可以看成是產(chǎn)權(quán)起源的起點。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰

農(nóng)村土地實行集體所有制，雖然在《憲法》、《土地管理法》與《農(nóng)業(yè)法》等重要法律文件中有明文規(guī)定。但集體的概念界定得比較模糊，《憲法》中籠統(tǒng)地將其界定為集體所有；在《農(nóng)業(yè)法》與《土地管理法》中列為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。“誰”真正擁有土地是不明晰的。按照我國《土地管理法》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理?！比欢?，村屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下伸派出機構(gòu)，村民委員會又系村民自治組織，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格；農(nóng)民個人在鄉(xiāng)村集體組織中的土地所有者權(quán)益并未獲得量化體現(xiàn)，很難對此類經(jīng)濟組織實施所有者的權(quán)力?？梢?，現(xiàn)有制度并未從根本上解決好集體土地所有權(quán)的最終歸屬和處置問題。事實上，不少地方的集體土地正在異化為鄉(xiāng)官、村官所有，對農(nóng)地的實際處置權(quán)成為他們“尋租”的手段。

（二）農(nóng)村土地分散經(jīng)營難以形成規(guī)模

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，大部分農(nóng)村地區(qū)根據(jù)集體土地的質(zhì)量和數(shù)量，將土地按人口或按勞動力平均分配，這種生產(chǎn)組織形式使農(nóng)村土地經(jīng)營分散，難以形成規(guī)模效益。2010年，我國13 億人，其中有8 億是農(nóng)民，雖然耕地面積總量大，但人均耕地面積只有0.1公頃，為世界平均水平的42%。這種超小規(guī)模的土地經(jīng)營模式不僅阻礙了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，而且還會引發(fā)部分農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)層次低的現(xiàn)象。進一步導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和結(jié)構(gòu)方面的矛盾。隨著這種矛盾的不斷深入，需求約束農(nóng)業(yè)發(fā)展的特征突出，農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)結(jié)構(gòu)仍會沿襲傳統(tǒng)模式發(fā)展。單個農(nóng)戶進入市場面臨的“主體分散，無力抵御市場競爭，缺乏對信息進行分析、過濾、判斷、選擇的能力”等困難無法得到根本性的解決。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難

農(nóng)民是具有理性行為的“商人”，有著追求自身利益最大化的行為動機。葉劍平等學(xué)者通過調(diào)查分析認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)在一定程度上改善了農(nóng)戶就業(yè)結(jié)構(gòu)，能帶來收入效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)，提高了農(nóng)戶福利水平。基于“商人”的假設(shè)，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的做出不僅有利于謀求家庭未來經(jīng)濟利益最大化，而且也會考慮勞動力就業(yè)方式。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)始終是伴隨著城市化進程、農(nóng)村勞動力非農(nóng)化等過程進行的。但由于現(xiàn)行戶籍、社會保障等制度的不健全，阻礙了農(nóng)村勞動力的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)成了“無米之炊”，另一方面，流轉(zhuǎn)市場的不健全，中介組織的缺乏，流轉(zhuǎn)土地不能充分流轉(zhuǎn)起來，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)成了“空中樓閣”。要解決土地流轉(zhuǎn)的問題主要是保障進城農(nóng)民工的權(quán)益，促進農(nóng)村勞動力的徹底轉(zhuǎn)移。

三、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前景規(guī)劃

（一）完善承包地“三權(quán)分置”制度

在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，研究制定落實土地承包期再延長30年的政策。推動修訂農(nóng)村土地承包法，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法，健全工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度。繼續(xù)開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，加強工作指導(dǎo)，及時總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法。

（二）加強土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理服務(wù)

加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范建設(shè)，制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)示范合同文本，研究建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽備案制度。鼓勵有條件的地方建立集信息發(fā)布、土地整治、項目設(shè)計等功能于一體的綜合性土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。探索開展面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的精準(zhǔn)化土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)，促進新型經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)信息、生產(chǎn)經(jīng)營信息和政府服務(wù)信息有效對接。

（三）全面完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證

2018年是農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作的收官之年，必須保質(zhì)保量如期完成。已基本完成的省份，認(rèn)真開展回頭看，查漏補缺，解決未確權(quán)、緩確權(quán)等遺留問題，全面完成承包地確權(quán)登記頒證任務(wù)。尚未完成的省份，要采取堅強有力的措施，倒排時間表，加快工作進度，加強督促檢查，確保按期保質(zhì)完成，向黨中央、國務(wù)院提交書面報告。加快確權(quán)登記數(shù)據(jù)的收集、質(zhì)檢和匯交，確保數(shù)據(jù)完整準(zhǔn)確及時入庫，農(nóng)業(yè)部將組織開展確權(quán)登記數(shù)據(jù)的現(xiàn)場核實核查。

四、結(jié)語

我國農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革牽扯面廣，影響深遠(yuǎn)，所以土地產(chǎn)權(quán)制度的改革應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實際，統(tǒng)籌兼顧、漸次進行。土地產(chǎn)權(quán)制度改革不應(yīng)只注重制度本身的設(shè)計，還應(yīng)當(dāng)有一系列的配套措施，只有這樣才能推動我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革順利進行，在提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的同時保證社會秩序的穩(wěn)定。

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