PPP項目風險及審計重點研究

吳豐

【摘 要】PPP模式在我國還處于不斷發(fā)展和完善階段，需要不斷的實踐和總結(jié)經(jīng)驗去提高項目的運營管理水平。作為審計，更應(yīng)當未雨綢繆，深入分析研究，不斷探索。

【關(guān)鍵詞】審計；風險

2013年來，我國掀起了一輪PPP熱潮，這種新的合作開發(fā)建設(shè)模式有效緩解了中央及地方政府的財政壓力、降低了地方債務(wù)風險、增加了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給。但是，在PPP項目的實施過程中，普遍存在重簽約、輕落地，重建設(shè)、輕運營的情況，從而導(dǎo)致項目風險偏高不下；因此，很有必要對PPP項目的風險進行深入系統(tǒng)的研究，明確審計重點，制定與之相適應(yīng)的審計方案，實現(xiàn)全面分析、評價項目風險和有效降低審計風險的目的。

一、PPP模式簡介

PPP又稱PPP模式，在廣義上定義為政府和社會資本合作為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長期合作關(guān)系。狹義上，PPP強調(diào)的是政府通過商業(yè)行為而非行政行為對項目進行控制，通常表現(xiàn)為在項目公司中占有股份，并通過與社會資本方進行合作達到優(yōu)勢互補、風險共擔和利益共享。

二、PPP項目存在的主要風險

通常而言，PPP項目全生命周期范圍內(nèi)可能發(fā)生的重要風險種類和數(shù)量較多，由于交易結(jié)構(gòu)的不同，具有典型的行業(yè)特點，下面以正在建設(shè)的三亞有軌電車PPP項目為例進行項目風險分析。三亞有軌電車項目總投資約14.77億元，全長8.37km，共設(shè)置車站15座，項目建設(shè)期和運營期為25年；該項目采用BOT（建設(shè)-運營-移交）模式進行合作，由三亞市軌道交通有限公司負責三亞市有軌電車示范線項目的投資、建設(shè)、特許經(jīng)營和維護。根據(jù)有軌電車行業(yè)特點，存在主要風險包括：

1、市場風險

（1）新增競爭項目出現(xiàn)的風險

有軌電車建成后，如果在有軌電車運行的線路上出現(xiàn)新公共交通工具譬如地鐵或者公交通道，將對有軌電車交通量產(chǎn)生明顯的分流影響，嚴重影響到有軌電車的運營效益。

（2）客流量波動風險。

客流量的多少直接影響軌道交通運營收入。三亞屬于旅游城市，近年來旅客總量持續(xù)增長，為項目的運營奠定基礎(chǔ)，但淡旺季客流差距明顯，且市民對有軌電車這一新型交通工具的接受度還不確定，需承擔一定的市場經(jīng)營風險。

（3）票價及運營年限。

項目收入主要源于票價收入，有軌電車收費標準由三亞市政府批準，收費標準高低將較大程度影響項目公司的票價收入，同時由于有軌電車運營期較長，隨著經(jīng)濟發(fā)展，運營成本的增加，需要申請調(diào)整票價。

2、項目管理風險

（1）成本超支風險

有軌電車項目工程在建設(shè)和運營期間由于延遲完工、通貨膨脹、材料設(shè)備漲價、工程施工管理缺陷以及環(huán)境和技術(shù)方面產(chǎn)生的問題都會造成項目成本超支。

（2）管理不善風險。

由于項目管理人員是隨著項目公司的組建而逐步到位的，因此在公司日常經(jīng)營管理中會存在諸多問題，從而會對項目整體產(chǎn)生風險。規(guī)章制度不健全，企業(yè)文化的磨合等。

3、征地拆遷風險

征地拆遷是影響有軌電車建設(shè)的一個主要社會風險。對三亞有軌電車而言，因為存在大量拆遷房屋，需在雙方合作框架協(xié)議書中明確由政府負責具體實施本項目的征地拆遷及安置補償工作。

4、政策風險

政策風險指因各項政策的變化而可能導(dǎo)致投資損失的風險。

（1）行業(yè)管制風險。

有軌電車屬于國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，因此，在行業(yè)發(fā)展方面的風險較小。

（2）收費政策風險。

有軌電車項目與民生息息相關(guān)，項目運營期內(nèi)可能會存在收費政策調(diào)整的風險。

（3）政府承諾方面的風險

為保證有軌電車在運營期間的收入和利潤，政府一般會向社會資本方承諾有軌電車經(jīng)營權(quán)不能提前贖回、不能批準競爭項目建設(shè)，并會給予一定優(yōu)惠政策及補貼；因有軌電車運營期較長，政府政策的變動等因素會存在上述承諾無法兌現(xiàn)的風險，

5、金融風險

PPP項目金融風險主要為利率風險和項目融資風險，其中最主要的是項目融資風險。城市軌道交通建設(shè)規(guī)模大、投資大，項目公司要收回成本、償還銀行等金融機構(gòu)的貸款，需要較長的投資回收期，項目資金缺口較大。

三、PPP項目審計應(yīng)關(guān)注的重點

本文研究的PPP項目是以風險為導(dǎo)向，根據(jù)PPP項目全生命周期各個階段可能存在的主要風險進行重點審計，以下是審計需要關(guān)注的重點：

1、投資估算編制過程的審計

投資估算是工程項目建設(shè)前期從投資決策直至初步設(shè)計之前的重要工作環(huán)節(jié)，投資估算對將來PPP項目能否取得預(yù)期的經(jīng)濟效益起到關(guān)鍵作用。如三亞有軌電車PPP項目，在對其投資估算進行審計時應(yīng)重點關(guān)注投資估算相關(guān)資料、數(shù)據(jù)、指標等依據(jù)是否合理，投資估算方法是否得當，計算方法是否準確等，除此之外，需根據(jù)有軌電車運營的線路規(guī)劃制定車輛采購數(shù)量及初始運營期間人員的配備數(shù)量，并且要對運營期間設(shè)備維修及保養(yǎng)成本進行合理估算。

2、開展全過程跟蹤審計

PPP項目全過程跟蹤審計包括了項目建設(shè)期和項目運營期全過程，甚至可以將跟蹤審計時點前伸至立項階段。三亞有軌電車PPP項目除了要對建設(shè)期及立項階段進行跟蹤審計外，運營期間跟蹤審計也是重點內(nèi)容，通過對其全過程跟蹤審計能在過程中發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)、運營階段存在的問題，及時提出審計意見和建議，督促建設(shè)單位加強管理，最終達到規(guī)范建設(shè)程序、規(guī)范投資管理、保證工程進度、提高投資效益的目的，能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾正建設(shè)項目存在的問題，有效減少違法、違規(guī)事件發(fā)生，降低建設(shè)項目失控風險。

3、強化合同管理的審計

PPP模式是一種契約模式，合同管理是重中之重，政府方與社會資本的風險劃分原則與內(nèi)容應(yīng)在合同中載明，明確雙方權(quán)利和義務(wù)。在審計中應(yīng)重點關(guān)注合同管理以下幾方面：

（1）合同主要內(nèi)容和條款是否完整。根據(jù)項目行業(yè)、付費機制、運作方式等具體情況的不同，PPP項目合同可能會存在較大差異，以三亞有軌電車PPP特許經(jīng)營協(xié)議為例，包括以下核心條款：定義和解釋；雙方的一般權(quán)利和義務(wù)；項目設(shè)計、建設(shè)工期、項目的前期工作；項目的融資；項目用地；項目的建設(shè)；項目的運營；項目的維護；付費機制；履約保函；保險；不可抗力；違約、提前終止及終止后處理機制；項目的移交；適用法律及爭議解決；合同附件等。

（2）合同訂立程序是否規(guī)范，是否基于風險分配原則來確立雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。通常由政府方承擔的風險包括：土地獲取風險、項目審批風險、政治不可抗力、最低保底量風險等；由項目公司承擔的風險包括：如期完成項目融資的風險、項目設(shè)計、建設(shè)和運營維護相關(guān)風險等；由雙方共同承擔的風險是自然不可抗力。

4、關(guān)注PPP項目財稅審計

PPP項目會計核算及稅務(wù)處理已成為項目實施過程中重點考慮的環(huán)節(jié)。由于PPP模式具有特殊性，在進行財務(wù)審計時應(yīng)關(guān)注其會計核算及稅務(wù)處理與一般建設(shè)項目差異，在進行財務(wù)審計時應(yīng)該關(guān)注項目相關(guān)收入確認、項目資產(chǎn)的初始確認及項目收入的分配。此外，在進行審計時也應(yīng)該對PPP項目稅收處理進行關(guān)注，一方面在PPP項目前期階段盡早進行稅務(wù)籌劃，避免涉稅業(yè)務(wù)事項處理不規(guī)范，另一方面應(yīng)充分研究政府給予PPP項目稅收減免的優(yōu)惠政策如所得稅的三免三減政策，降低稅負和交易成本。

總的來說，PPP模式在我國還處于不斷發(fā)展和完善階段，需要不斷的實踐和總結(jié)經(jīng)驗去提高項目的運營管理水平。作為審計，更應(yīng)當未雨綢繆，深入分析研究，不斷探索，圍繞全面風險管理這一核心目標，實現(xiàn)全過程、全覆蓋的審計；從PPP項目本身著手，關(guān)注項目實施主體和項目實施情況，突出項目物有所值評價的落實情況，為推進PPP項目規(guī)范健康發(fā)展做出審計應(yīng)有的貢獻。