我國地方政府開放數(shù)據(jù)的進(jìn)展、問題與對策*

周文泓，夏俊英，謝玉雪

0　引言

政府開放數(shù)據(jù)是提升國家治理能力的重要手段。我國發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》等政策，各地的開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)門戶都在有序建設(shè)當(dāng)中。在國際領(lǐng)域，英國、澳大利亞、加拿大、法國、日本等國開展了卓有成效的實(shí)踐，開放數(shù)據(jù)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會創(chuàng)新的有效路徑。由此，如何開放政府?dāng)?shù)據(jù)成為實(shí)踐與理論研究的熱點(diǎn)議題。開放數(shù)據(jù)的內(nèi)涵、特征與價值已得到相對一致的認(rèn)可，且在開放政府的框架下，它被視作政府?dāng)?shù)據(jù)共享與利用的結(jié)合[1]，要滿足完整、即時、可獲取、可機(jī)讀、一手、非歧視、非私有、免于授權(quán)等要求[2]。關(guān)于如何開放政府?dāng)?shù)據(jù)的研究則從不同方面展開，它的頂層設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)、法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)門戶、評估機(jī)制等均得到探討，并基于此來明確政府開放數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略定位、具體內(nèi)容與實(shí)施路徑。我國現(xiàn)有研究一方面立足歐美的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從頂層設(shè)計(jì)、政策法規(guī)、數(shù)據(jù)平臺、隱私保護(hù)、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等維度提出我國可參考的經(jīng)驗(yàn)[3-5]；另一方面對國內(nèi)政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀展開調(diào)查，探索適合于我國的開放數(shù)據(jù)評估體系。例如，從法律法規(guī)與政策評估開放政府?dāng)?shù)據(jù)準(zhǔn)備度、從數(shù)據(jù)平臺建設(shè)評估開放政府實(shí)施程度、從數(shù)據(jù)應(yīng)用評估開放成效；提出相應(yīng)策略，如制定開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)，建立數(shù)據(jù)主管部門，提高全社會開放數(shù)據(jù)意識，完善開放數(shù)據(jù)的分類、更新、格式等方面的規(guī)范等[6-7]。然而，當(dāng)前的研究存在兩大問題：一是對國外政府開放數(shù)據(jù)的研究偏重介紹性總結(jié)，未充分立足我國國情提出有針對性啟示；二是盡管已有部分研究對我國政府開放數(shù)據(jù)情況展開調(diào)查，但我國政府開放數(shù)據(jù)正處于快速發(fā)展時期，因而還需要更多的研究厘清我國政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)展，解析已有成效與不足，從而為我國政府開放數(shù)據(jù)的持續(xù)深化提出更系統(tǒng)的策略。為明晰我國政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展情況，明確其成效與不足，從而為政府開放數(shù)據(jù)的理論與實(shí)踐提出優(yōu)化策略。本文對地方政府的開放數(shù)據(jù)政策與平臺進(jìn)行分析，從整體視角呈現(xiàn)我國地方政府開放數(shù)據(jù)的具體進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存問題并提出相應(yīng)對策。

1　我國地方政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)展

當(dāng)前對政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查所采用的框架，較有影響力的有開放數(shù)據(jù)學(xué)院與萬維網(wǎng)基金的“開放數(shù)據(jù)晴雨表”、英國開放知識基金會的“開放數(shù)據(jù)指數(shù)”、世界銀行開放政府工作組的“開放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度評估”[8]，以及復(fù)旦大學(xué)鄭磊博士及其研究團(tuán)隊(duì)建立的由數(shù)據(jù)集價值、格式、數(shù)量等指標(biāo)組成的評估框架[9]。本文旨在相對全面地呈現(xiàn)我國地方政府開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀，因而參考評估較為系統(tǒng)的“開放數(shù)據(jù)晴雨表”，從開放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備、執(zhí)行和成效展開調(diào)查[10]。鑒于本文是基于在線可獲得的評估數(shù)據(jù)，并主要是以定性方式探討現(xiàn)狀，故本文的數(shù)據(jù)收集設(shè)計(jì)如下：準(zhǔn)備方面的指標(biāo)選取“政府準(zhǔn)備度”，以現(xiàn)有可查的政策作為評估對象；實(shí)施方面主要考察數(shù)據(jù)網(wǎng)站的上線情況，并從問責(zé)、創(chuàng)新以及社會政策的角度考察開放數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量，包括開放數(shù)據(jù)的總量、內(nèi)容多樣性、開放格式、可用性；成效方面主要從數(shù)據(jù)利用情況來判定。依據(jù)上述數(shù)據(jù)收集方案，筆者通過檢索搜索引擎、調(diào)研各地政府信息公開網(wǎng)站與已上線數(shù)據(jù)網(wǎng)站，于2017年10月對除港澳臺地區(qū)外的32個省級行政區(qū)、相應(yīng)的省會與地方城市展開調(diào)查。

1.1　開放數(shù)據(jù)政策制定

在我國，各地的開放數(shù)據(jù)運(yùn)動經(jīng)歷從戰(zhàn)略和意識層面到實(shí)踐層面的深化，尤其是隨著《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》等出臺，近兩年各地政府也陸續(xù)發(fā)布了一系列開放數(shù)據(jù)政策。截至2017年10月，有39個地方政府制定56項(xiàng)針對開放數(shù)據(jù)的政策，用以對政府的數(shù)據(jù)資源建設(shè)與開放作出有效指導(dǎo)。依據(jù)內(nèi)容可將其劃分為兩種政策。

(1)政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法。在這類政策中，一方面強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)資源的建設(shè)與管理，以利于為數(shù)據(jù)開放提供資源建設(shè)基礎(chǔ)。例如，各地的數(shù)據(jù)管理辦法對數(shù)據(jù)共享的原則、數(shù)據(jù)資源目錄的制訂、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)共享使用、數(shù)據(jù)共享的安全保障與監(jiān)督檢查等方面提出要求；另一方面，明確提出政府的數(shù)據(jù)需要開放。例如，貴州、浙江、福建等省級政府和貴陽、福州、南昌等市級政府在政策中將數(shù)據(jù)開放作為數(shù)據(jù)資源共享管理的重要環(huán)節(jié)，說明開放的必要性、合規(guī)性以及基本要求。

(2)為推動各地政府政務(wù)信息系統(tǒng)整合與共享所提供的具體方案，包括提出其主要的工作目標(biāo)、規(guī)劃需優(yōu)先完成的任務(wù)、深化與完善政府?dāng)?shù)據(jù)資源構(gòu)建等，為開放奠定重要的準(zhǔn)備基礎(chǔ)。各地發(fā)布的這一類政策主要是遵從國務(wù)院發(fā)布《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，內(nèi)容上較為一致，即圍繞2017至2018建設(shè)“大平臺”、融通“大數(shù)據(jù)”、構(gòu)建“大系統(tǒng)”的目標(biāo)，提出政務(wù)信息系統(tǒng)整合的原則、目標(biāo)與工作內(nèi)容。

1.2　開放數(shù)據(jù)門戶建設(shè)

我國已上線20個左右的地方政府開放數(shù)據(jù)門戶，多數(shù)為針對開放數(shù)據(jù)設(shè)立的獨(dú)立門戶，例如上海、北京；亦有部分是嵌在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)之中，例如梅州、肇慶。

1.2.1開放數(shù)據(jù)資源建設(shè)概覽

數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)接口以及數(shù)據(jù)應(yīng)用是政府開放數(shù)據(jù)的主要形式，數(shù)據(jù)資源情況表現(xiàn)為：

(1)在數(shù)量方面，各地情況不一。上海42個部門開放920個數(shù)據(jù)集、84個應(yīng)用、259個數(shù)據(jù)接口；浙江39個部門開放282個數(shù)據(jù)集、135個數(shù)據(jù)接口、8個應(yīng)用；廣州58個部門開放406個數(shù)據(jù)集和7個應(yīng)用。

(2)在主題方面，除民生服務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、道路交通、環(huán)境資源、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境能源、教育科技為通用類別外，地方政府開放的數(shù)據(jù)在主題數(shù)量與內(nèi)容上也各有特色。在數(shù)量上，各地開放的主題8到22個不等。例如，青島數(shù)據(jù)資源覆蓋22個主題，貴州與浙江為8個主題，北京為18個主題，上海與廣東有12個，哈爾濱為14個。在內(nèi)容上，不同地方也各有側(cè)重。例如，北京、廣州、哈爾濱較為關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)據(jù)，青島的審計(jì)監(jiān)督數(shù)據(jù)和法律服務(wù)數(shù)據(jù)凸顯，廣東的信用服務(wù)數(shù)據(jù)較為亮眼。

(3)在格式方面，各地提供的數(shù)據(jù)格式較為多元，既有CSV、XML等開放格式，也有XLS、XLSX、DOCX一類的非開放格式。同時，各個地方的開放數(shù)據(jù)在格式的開放度方面不盡相同。例如，北京與長沙的開放數(shù)據(jù)均為CSV等開放格式；浙江省與武漢則主要提供DOC、XLS、PDF等非開放格式的數(shù)據(jù)。

1.2.2開放數(shù)據(jù)資源可用情況

用戶對數(shù)據(jù)的下載與使用權(quán)利主要在網(wǎng)站的服務(wù)政策、免責(zé)聲明或網(wǎng)站協(xié)議中體現(xiàn)，主要分為三類。(1)合法合規(guī)的前提下用戶無條件免費(fèi)下載與利用已開放數(shù)據(jù)，以貴陽與東莞為代表。例如，貴陽的政策為“通過平臺成功注冊的用戶享有免費(fèi)訪問、獲取、使用、傳播分享和利用及再利用數(shù)據(jù)資源的權(quán)利”。(2)在一定條件下，用戶能免費(fèi)下載與利用已開放數(shù)據(jù)，可細(xì)分為三類：①較普遍的是在政策中聲明現(xiàn)階段免費(fèi)，但保留收費(fèi)的權(quán)利，包括北京、廣東、貴州、青島、武漢等地。②認(rèn)證用戶有免費(fèi)下載與利用的權(quán)利，代表地方為上海與佛山南海區(qū)。上海只有通過DataShanghai成功注冊并完成認(rèn)證的用戶，才對現(xiàn)有已開放數(shù)據(jù)(依申請類除外)享有免費(fèi)訪問、獲取、傳播和增值利用的權(quán)利。③用戶需發(fā)布機(jī)構(gòu)授權(quán)才能使用其開放數(shù)據(jù)，主要代表地是浙江省，其政策中明確指出“只有在獲得浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或其他相關(guān)權(quán)利人的授權(quán)之后才能使用上述內(nèi)容”。(3)未說明數(shù)據(jù)可否免費(fèi)下載與使用。例如，長沙和深圳未明確申明；梅州與肇慶只是將開放數(shù)據(jù)作為政務(wù)網(wǎng)中的嵌入模塊，網(wǎng)站聲明中未說明相關(guān)事項(xiàng)。

總的來說，我國當(dāng)前都通過其開放數(shù)據(jù)門戶發(fā)布了一定的數(shù)據(jù)資源，但數(shù)量與質(zhì)量還有待提升。較為突出的問題是數(shù)據(jù)資源的內(nèi)容沒有充分考慮社會需求，例如浙江省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的反映社會發(fā)展的簡明統(tǒng)計(jì)資料都是一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新聞，在數(shù)據(jù)層面對經(jīng)濟(jì)建設(shè)價值有限。此外，數(shù)據(jù)的開放程度與更新頻率也存在一定問題，使得數(shù)據(jù)的價值在開放度與及時度方面受損，這將在下一節(jié)具體論述。

1.3　開放數(shù)據(jù)基本成效

隨著各地數(shù)據(jù)門戶上線，政府開放數(shù)據(jù)得以發(fā)布，并得到多個領(lǐng)域用戶的關(guān)注、下載和利用。除了無錫由于網(wǎng)站故障無法獲取信息外，各地的開放數(shù)據(jù)下載或調(diào)用情況見表1。

從下載量可看出，在數(shù)據(jù)集的使用方面，各地均較為頻繁，上海屬第一梯隊(duì)，有840，789次的下載量，貴陽上線9個月即達(dá)到14萬次之多；在數(shù)據(jù)接口方面，深圳的調(diào)用次數(shù)較高，接近15萬次；在數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，北京市得到了最高的關(guān)注量，接近39萬次?？傮w上，其他地區(qū)的數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)接口以及數(shù)據(jù)應(yīng)用的使用相對偏少，部分原因在于一些網(wǎng)站開通時間較晚，例如，濟(jì)南就處于試運(yùn)行階段。另外，浙江省由于公布的數(shù)據(jù)集有2/3左右沒有直接的下載端口，所以也影響了數(shù)據(jù)集的下載。

此外，以北京和上海為代表的地方政府也積極開展各類數(shù)據(jù)的應(yīng)用競賽來推動社會對開放數(shù)據(jù)的關(guān)注與利用，激發(fā)數(shù)據(jù)利用創(chuàng)新，拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域，以利于解決民生、交通、經(jīng)濟(jì)等多方面的問題。例如，北京向“中國研究生智慧城市技術(shù)與創(chuàng)意設(shè)計(jì)大賽”定向開放數(shù)百項(xiàng)數(shù)據(jù)集。再如，上海市舉辦的“上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽”形成了2，035名參賽者的505份作品，包括導(dǎo)航、規(guī)劃時間或路線、打車或拼車、停車、人流或擁堵的預(yù)測與規(guī)避、交通事故規(guī)避或風(fēng)險預(yù)測、天氣或空氣質(zhì)量服務(wù)、應(yīng)急管理或方案制定等類型。值得說明的是，參賽者往往也使用了大量自帶數(shù)據(jù)，尤其是地理位置類的數(shù)據(jù)，極大地補(bǔ)充了我國的開放數(shù)據(jù)資源[11]。此外，北京還鼓勵用戶上傳基于開放數(shù)據(jù)開發(fā)的APP。當(dāng)前用戶共上傳了16個自主開發(fā)的應(yīng)用，涉及交通、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。例如，一款名為“E上學(xué)”的應(yīng)用就是根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)出的一款收錄了最近一年部分小學(xué)與中學(xué)入學(xué)關(guān)系的應(yīng)用，并且將該學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)區(qū)房的名稱與價格對應(yīng)展示。該應(yīng)用根據(jù)用戶的需求與自身?xiàng)l件，智能的篩選并匹配用戶的入學(xué)購房需求，極大地解決了家長的擇校困惑。

表1　各地數(shù)據(jù)資源下載或調(diào)用情況概覽

2　我國地方政府開放數(shù)據(jù)的主要問題

隨著開放數(shù)據(jù)進(jìn)程的深入，我國開放數(shù)據(jù)的地方政府?dāng)?shù)量持續(xù)增多，從制度構(gòu)建到門戶建設(shè)都不斷深化。總的來說，越來越多的地方政府意識到開放數(shù)據(jù)的必要性，積極遵循國家的開放數(shù)據(jù)框架，并形成了各有特色的行動，現(xiàn)已頗具規(guī)模。然而，我國政府的開放數(shù)據(jù)綜合實(shí)力與發(fā)達(dá)國家仍有較大差距。依據(jù)2017年發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表》，我國在115個國家中位列第71名，總體上表現(xiàn)為準(zhǔn)備不足、實(shí)施不充分、成效有限[12]。這樣的評估結(jié)果也能在我國學(xué)者的研究中得到印證。例如，根據(jù)徐慧、鄭磊等的政策分析，我國尚需進(jìn)一步明確政府?dāng)?shù)據(jù)的分級規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量、重視數(shù)據(jù)歸檔等[13]。據(jù)筆者調(diào)查，我國地方政府開放數(shù)據(jù)有三點(diǎn)需重點(diǎn)關(guān)注。

2.1　缺乏系統(tǒng)的制度支持

2016年至2017年，在《政務(wù)信息資源管理辦法》與《政務(wù)系統(tǒng)整合實(shí)施方案》等國家戰(zhàn)略的驅(qū)動與指導(dǎo)下，地方政府的開放數(shù)據(jù)政策從大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、電子政務(wù)等相關(guān)主題政策的組成模塊拓展為有針對性的專項(xiàng)政策，這在一定程度上充實(shí)了開放數(shù)據(jù)制度。然而，政策主要是圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享展開，缺乏對開放數(shù)據(jù)的全面指導(dǎo)。

(1)布局與規(guī)劃有限。沒有相應(yīng)政策明確開放數(shù)據(jù)的總體要求、工作任務(wù)、關(guān)鍵內(nèi)容、工作目標(biāo)，僅是圍繞數(shù)據(jù)資源整合與管理將開放數(shù)據(jù)列為其中的環(huán)節(jié)提出基本規(guī)定，更沒有政策來部署具體行動、階段性目標(biāo)與工作內(nèi)容、實(shí)施主體等。除上海、貴州與福建有一定的開放數(shù)據(jù)行動規(guī)劃，其他地方的開放數(shù)據(jù)政策并沒有具體的規(guī)劃來指導(dǎo)與協(xié)調(diào)政府不同部門的開放數(shù)據(jù)行動，導(dǎo)致開放數(shù)據(jù)的實(shí)施者即掌握各類數(shù)據(jù)的部門不能充分明確開放哪些數(shù)據(jù)以及何時開放，更不能解決各部門在開放數(shù)據(jù)過程中進(jìn)度不一致、不愿意共享數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)資源沖突等問題。

(2)指導(dǎo)性規(guī)范缺失。當(dāng)前的政策主要解決了政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)不應(yīng)該開放以及政府開放數(shù)據(jù)是什么的問題，但未充分解決政府?dāng)?shù)據(jù)如何開放的問題。政務(wù)數(shù)據(jù)資源的管理辦法與政務(wù)系統(tǒng)整合的實(shí)施方案一定程度上從資源儲備、深化開放意識以及提供基本工作方向方面對開放數(shù)據(jù)作指導(dǎo)，但還欠缺精細(xì)化的規(guī)范與流程說明。從當(dāng)前發(fā)布的政策來看，多數(shù)地方尚未有可公開獲取的用以指導(dǎo)開放數(shù)據(jù)的制度。盡管政策對數(shù)據(jù)采集與共享都有相關(guān)規(guī)定，也對數(shù)據(jù)安全等事項(xiàng)有一定提示，但并沒有更加具體的可操作性的規(guī)范幫助指導(dǎo)開放數(shù)據(jù)的一系列流程，例如數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站如何使用、開放數(shù)據(jù)有哪些準(zhǔn)備工作、數(shù)據(jù)有哪些質(zhì)量要求、元數(shù)據(jù)方面有哪些注意事項(xiàng)等。由于政府部門并不是專業(yè)的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，只有充分的規(guī)范性指南才能確保有效地開放數(shù)據(jù)，當(dāng)前的規(guī)范缺失意味著兩方面的問題：一是即使政府部門有意識地開放數(shù)據(jù)，也會因?yàn)槿狈χ笇?dǎo)而影響進(jìn)度；二是即使開放了數(shù)據(jù)，也可能無法在質(zhì)量上滿足專業(yè)要求。

(3)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不足。當(dāng)前各地的政策進(jìn)展不一，主要是針對自身的政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享與開放進(jìn)行宏觀層面的制度建設(shè)。然而開放數(shù)據(jù)的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)社會范圍內(nèi)數(shù)據(jù)的集成與整合性應(yīng)用，若無相對一致的標(biāo)準(zhǔn)體系，難以在同一管理與技術(shù)框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的聯(lián)動與利用，也難以建成政務(wù)數(shù)據(jù)大平臺。當(dāng)前并無統(tǒng)一的數(shù)據(jù)描述規(guī)范、元數(shù)據(jù)互操作及其標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、開放許可的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議等。例如，各地方開放數(shù)據(jù)門戶中的數(shù)據(jù)描述各不相同，以上海與北京對比為例，上海的數(shù)據(jù)描述項(xiàng)主要包括訪問或者下載次數(shù)、摘要、應(yīng)用場景、數(shù)據(jù)標(biāo)簽、關(guān)鍵字、數(shù)據(jù)領(lǐng)域、國家主題分類、部門主題分類、公開屬性、首次發(fā)布日期、更新日期、數(shù)據(jù)提供方單位、附件下載；北京的則為資源名稱、資源出版日期、資源分類、資源摘要、資源所有權(quán)單位、關(guān)鍵字說明、資源類型、資源記錄數(shù)。兩個地方的數(shù)據(jù)描述項(xiàng)不盡一致，即便是一樣的數(shù)據(jù)項(xiàng)描述方法也不相同。

2.2　開放數(shù)據(jù)門戶建設(shè)不充分

(1)數(shù)據(jù)門戶建設(shè)滯后。從政策看，多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市以及部分省會城市已著手開放政府?dāng)?shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)門戶建設(shè)都作為政務(wù)系統(tǒng)整合的重點(diǎn)任務(wù)，然而僅有20個開放數(shù)據(jù)門戶?，F(xiàn)存兩大問題：一是多數(shù)地區(qū)盡管有開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策，但還未上線開放數(shù)據(jù)門戶，從已發(fā)布開放數(shù)據(jù)政策的地區(qū)來看，上線了開放數(shù)據(jù)門戶的不到半數(shù)。二是目前上線的20個數(shù)據(jù)門戶的地區(qū)亦不到半數(shù)有專門的開放數(shù)據(jù)政策提供全面指導(dǎo)與支持。開放數(shù)據(jù)門戶的滯后直接影響開放數(shù)據(jù)的進(jìn)程，而政策的缺失則直接影響開放數(shù)據(jù)門戶以及數(shù)據(jù)資源的質(zhì)量，如數(shù)據(jù)資源目錄規(guī)范的缺失會影響數(shù)據(jù)資源的分類、元數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)數(shù)據(jù)門戶現(xiàn)有功能需拓展。當(dāng)前各地的開放數(shù)據(jù)門戶的主要功能是發(fā)布與共享各類數(shù)據(jù)資源、接口以及應(yīng)用供用戶瀏覽與下載，滿足了開放數(shù)據(jù)門戶建設(shè)的基本要求。然而，當(dāng)前各地的開放數(shù)據(jù)門戶功能僅限于此，與英國、美國、加拿大等開放數(shù)據(jù)指數(shù)位列世界前沿的國家相比，我國各地的開放數(shù)據(jù)門戶功能單一，表現(xiàn)為：①缺乏政策法規(guī)的公布與查詢模塊，在一定程度上限制了用戶對開放數(shù)據(jù)及其政府行動的認(rèn)識。②缺乏開放數(shù)據(jù)指南與工具模塊，除北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)提供了部分與數(shù)據(jù)處理相關(guān)的工具介紹外，其他地方均未提供相關(guān)的指南、規(guī)范或自動化工具，不利于開放數(shù)據(jù)技能的構(gòu)建。③缺失用戶共享數(shù)據(jù)應(yīng)用的通道，當(dāng)前各地開放數(shù)據(jù)門戶主要是單向共享政府基于數(shù)據(jù)開發(fā)的各類應(yīng)用，未提供足夠的通道供用戶分享，以便于用戶利用開放數(shù)據(jù)開發(fā)各類產(chǎn)品。

(3)數(shù)據(jù)資源有待充實(shí)與優(yōu)化。具體表現(xiàn)為：①部分地方開放數(shù)量不足。數(shù)量上各地的開放程度不一，較為充分有上海、貴州、深圳等，開放1，000個數(shù)據(jù)集左右且主題類別多元；廣東開放的數(shù)據(jù)集不到200個，數(shù)據(jù)量達(dá)到123，289，555條，但類別有限；相比之下，浙江、長沙等地的開放數(shù)據(jù)集較少，浙江僅100個數(shù)據(jù)集可供下載，長沙則只有57個；部分地方?jīng)]有提供數(shù)據(jù)接口。②除上海對數(shù)據(jù)資源發(fā)布有明確時間安排外，我國的開放數(shù)據(jù)沒有充分地考慮與布局其發(fā)布的優(yōu)先級，已發(fā)布的數(shù)據(jù)相當(dāng)一部分價值較低(如工作人員名單等)，沒有凸顯出高價值數(shù)據(jù)，因而在數(shù)據(jù)構(gòu)成上不能充分對應(yīng)社會的需求。③采用開放格式的數(shù)據(jù)比例有待提升。當(dāng)前還有諸多地方的部分?jǐn)?shù)據(jù)僅提供XLS、XLSX、PDF、DOC等非開放格式的數(shù)據(jù)集，造成開放數(shù)據(jù)的利用受限。④數(shù)據(jù)更新需優(yōu)化。一方面，數(shù)據(jù)更新周期過長，多數(shù)地方以年度更新為主；另一方面，數(shù)據(jù)更新不及時，多個地方在統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)盡管到了更新日期仍未發(fā)布最新數(shù)據(jù)。這些均極大地影響了開放數(shù)據(jù)的及時性與價值。

2.3　開放數(shù)據(jù)的社會關(guān)注與利用有限

(1)社會關(guān)注不足?？傮w上，除上海在數(shù)據(jù)資源整體的下載量與北京數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)注量較為亮眼外，其他地方的政府?dāng)?shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)接口與數(shù)據(jù)應(yīng)用從其下載量、調(diào)用次數(shù)以及使用次數(shù)等方面都可看出其社會關(guān)注較為有限，尤其是對比2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也沒有顯著的增加。例如，浙江省對比2016年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)集的下載量僅增加不到15，000次[14]。這意味著開放數(shù)據(jù)未得到社會的全面關(guān)注，且尚未充分應(yīng)用于社會的各類活動中。

(2)數(shù)據(jù)利用程度有待提升。開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站提供的應(yīng)用除北京是用戶開發(fā)之外，其他地區(qū)主要為政府開發(fā)。一方面，即便從政府開發(fā)的應(yīng)用來看，數(shù)據(jù)的應(yīng)用依舊有限。除上海與武漢有超過50個應(yīng)用外，多數(shù)地方開發(fā)的應(yīng)用數(shù)量有限，且多為交通類應(yīng)用，對其他類型的數(shù)據(jù)開發(fā)不足。例如，青島與廣東開發(fā)的APP中，1/3以上應(yīng)用是提供交通類服務(wù)。另一方面，限于當(dāng)前多數(shù)門戶未向用戶提供共享其開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的通道，因而無法從門戶獲取用戶應(yīng)用數(shù)據(jù)的主要信息。從北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會公開征集基于開放數(shù)據(jù)開發(fā)的應(yīng)用的結(jié)果看，目前僅有16款A(yù)PP應(yīng)用由用戶開發(fā)，數(shù)據(jù)利用度有待提升。

3　我國地方政府開放數(shù)據(jù)優(yōu)化策略

3.1　建立與優(yōu)化開放數(shù)據(jù)制度體系

(1)建立有效的布局與規(guī)劃，對開放數(shù)據(jù)進(jìn)行完整的統(tǒng)籌與設(shè)計(jì)，解答為什么開放、開放哪些數(shù)據(jù)、開放的總目標(biāo)、開放的次序、開放的路徑等問題。一方面，充分調(diào)查我國地方政府開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀，包括數(shù)據(jù)資源清查，開放情況，面臨的織、機(jī)制、政策、技術(shù)等方面的問題，社會對開放數(shù)據(jù)的需求與反饋，據(jù)此明確政府開放數(shù)據(jù)需優(yōu)先解決的問題與需重點(diǎn)開放的數(shù)據(jù)；另一方面，以頂層設(shè)計(jì)的方法規(guī)劃政府的開放數(shù)據(jù)行動，進(jìn)一步厘清開放數(shù)據(jù)的總體目標(biāo)與要求，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的模塊，統(tǒng)籌政策、組織架構(gòu)、平臺、數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面要提供的支持，并明確每個模塊需完成的任務(wù)、實(shí)現(xiàn)的步驟、完成的時間以及責(zé)任者，確保每一項(xiàng)行動都有據(jù)可依。例如，可參考《開放政府合作伙伴的第三次兩年計(jì)劃(2016-2018)》，在開放政府的框架下設(shè)定開放數(shù)據(jù)的路徑、目標(biāo)以及具體任務(wù)，從而明確由誰開放數(shù)據(jù)、何時開放與更新數(shù)據(jù)，以及如何建立與落實(shí)相應(yīng)的保障機(jī)制。

(2)以制度深化對政府部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。一方面，從制度上明確可持續(xù)的開放數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督機(jī)制。數(shù)據(jù)、信息、文件與檔案中心等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與監(jiān)督，提升數(shù)據(jù)準(zhǔn)備與發(fā)布能力。這需要從開放數(shù)據(jù)的專業(yè)角度制定與下發(fā)全面精細(xì)的指導(dǎo)性文件，幫助業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)明確什么是開放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)有什么質(zhì)量要求、如何開放、如何使用平臺與系統(tǒng)、需注意的隱私和知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵事項(xiàng)等。另一方面，制定與落實(shí)相關(guān)的培訓(xùn)、咨詢與指導(dǎo)制度。通過將開放數(shù)據(jù)納入業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)內(nèi)容之中，提升個人開放數(shù)據(jù)的意識與技能，滿足機(jī)構(gòu)的咨詢要求，并通過對機(jī)構(gòu)定期調(diào)查，及時指導(dǎo)其存在的不足。例如，可借鑒澳大利亞圍繞開放數(shù)據(jù)流程發(fā)布一系列工具性指南的做法，制定指導(dǎo)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、開放數(shù)據(jù)百科解答、數(shù)據(jù)發(fā)布規(guī)范、數(shù)據(jù)平臺使用等方面的規(guī)范性手冊[15]。

(3)共建協(xié)同的標(biāo)準(zhǔn)體系。在國家號召建設(shè)數(shù)據(jù)大平臺與大中心的戰(zhàn)略下，各地開放數(shù)據(jù)的協(xié)同建設(shè)是必然趨勢，亦與開放數(shù)據(jù)跨平臺跨系統(tǒng)共建共享的本質(zhì)相一致。在制度建設(shè)中則主要體現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，這也是我國各地開放制度建設(shè)的短板，需要在各地協(xié)同的基礎(chǔ)上共建。開放數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)體系涉及多方面，包括數(shù)據(jù)準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)利用乃至評價等。例如，在數(shù)據(jù)準(zhǔn)備中，數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與描述規(guī)范極為重要，是實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)與跨平臺應(yīng)用的基礎(chǔ)。英國的Data.gov.uk分別具有面向網(wǎng)站數(shù)據(jù)資源的CKAN格式記錄和面向地理空間數(shù)據(jù)的GEMINI地理空間元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，能更好地滿足數(shù)據(jù)描述需求，也是英國開放數(shù)據(jù)長期位居世界前沿的關(guān)鍵原因之一。這也啟示我國在數(shù)據(jù)收集或是制定數(shù)據(jù)目錄規(guī)范時能夠考慮數(shù)據(jù)的特點(diǎn)以及系統(tǒng)的要求，并一定程度上參考國際標(biāo)準(zhǔn)，以建設(shè)我國的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)[16]。再如，數(shù)據(jù)開放通常需要開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議的支持，在國際上，美國、澳大利亞、奧地利等國均使用CC國際通用許可協(xié)議或者CC移植版許可協(xié)議，用以明確用戶使用開放數(shù)據(jù)的范圍和權(quán)利，從而推動數(shù)據(jù)價值的實(shí)現(xiàn)[17]。為促進(jìn)跨平臺以及社會范圍內(nèi)對政府?dāng)?shù)據(jù)的使用，各地方亦可借鑒知識共享許可協(xié)議和開放數(shù)據(jù)共用許可協(xié)議，制定針對各類數(shù)據(jù)的開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議和說明，從而使用戶更加明確開放數(shù)據(jù)的條件、使用范圍等，從而能夠在合法合規(guī)的前提下使數(shù)據(jù)增值最大化。

3.2　建設(shè)開放數(shù)據(jù)平臺

(1)優(yōu)化數(shù)據(jù)資源，建設(shè)多元化的數(shù)據(jù)中心。①確保數(shù)據(jù)滿足完整、即時、可獲取、可機(jī)讀、一手、非歧視、非私有，以及免于授權(quán)的要求。②優(yōu)化數(shù)據(jù)資源結(jié)構(gòu)組成，優(yōu)先發(fā)布社會需求更高且高價值的數(shù)據(jù)，提升采用開放格式的數(shù)據(jù)比例，且依據(jù)數(shù)據(jù)采集情況提高數(shù)據(jù)更新頻率，及時滿足用戶需求。③提供多種途徑和形式滿足用戶數(shù)據(jù)獲取的需求。一方面，使用戶能通過不同的檢索路徑獲得所需數(shù)據(jù)，例如數(shù)據(jù)的主題、格式、發(fā)布機(jī)構(gòu)、更新頻率等；另一方面，還可通過可視化技術(shù)豐富數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)方式，促進(jìn)用戶對數(shù)據(jù)的了解和關(guān)注。

(2)拓展開放數(shù)據(jù)平臺的功能，應(yīng)用技術(shù)建立以用戶為中心的綜合站點(diǎn)。①將平臺建設(shè)為開放數(shù)據(jù)的知識中心，增加政策、工具模塊，使用戶更好地了解開放數(shù)據(jù)是什么、如何開展等。②增加網(wǎng)站的互動功能。平臺不僅需要為政府機(jī)構(gòu)、公眾、社會組織等發(fā)布和利用數(shù)據(jù)提供論壇、反饋模塊以及社交網(wǎng)絡(luò)等功能，還需為用戶提供通道支持用戶共享數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)產(chǎn)品。③增加網(wǎng)站的自動化功能，以智能化為目標(biāo)，開發(fā)與優(yōu)化開放數(shù)據(jù)的輔助工具，幫助識別、處理和發(fā)布應(yīng)當(dāng)共享的數(shù)據(jù)，減輕機(jī)構(gòu)人員的工作負(fù)擔(dān)并使開放數(shù)據(jù)流程系統(tǒng)化。④定期進(jìn)行網(wǎng)站評估，適當(dāng)采用現(xiàn)有技術(shù)更新與完善網(wǎng)站設(shè)計(jì)及開發(fā)。

(3)提升平臺開放性，使其能夠成為國家數(shù)據(jù)中心的重要組成部分。政務(wù)信息系統(tǒng)整合已是我國政府?dāng)?shù)據(jù)集成的必然走向，建立連接全國政府?dāng)?shù)據(jù)的平臺已在信息化的規(guī)劃之中，地方政府不能僅限于本地區(qū)規(guī)劃與實(shí)施開放數(shù)據(jù)，更要與其他地區(qū)協(xié)同共建國家數(shù)據(jù)中心。這意味著，各個地方的開放數(shù)據(jù)平臺要提升開放性，并與其他地區(qū)在管理與技術(shù)上展開協(xié)作，為未來各平臺的貫通奠定基礎(chǔ)，例如盡量達(dá)成統(tǒng)一的網(wǎng)站框架、技術(shù)規(guī)范等。

3.3　深化開放數(shù)據(jù)的社會化應(yīng)用

(1)深化社會監(jiān)督和參與。一方面，在政策制定與數(shù)據(jù)開放上積極收集與反饋社會的意見，達(dá)成數(shù)據(jù)發(fā)布方與利用方的協(xié)作，通過用戶需求調(diào)查和互動更好地幫助發(fā)布方明確開放數(shù)據(jù)的要求。例如，開放數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略與規(guī)劃應(yīng)積極尋求專家與公眾的意見，同時開放數(shù)據(jù)應(yīng)做好統(tǒng)計(jì)與信息公開工作，包括追蹤開放數(shù)據(jù)資源發(fā)布部門、數(shù)量、類別、更新等方面的具體情況，及時統(tǒng)計(jì)與公布數(shù)據(jù)的瀏覽與下載情況；另一方面，在數(shù)據(jù)開發(fā)上積極利用社會的力量，基于社會組織與公眾的群體力量拓展資源并深化數(shù)據(jù)的挖掘。例如，在合法的框架下可以借鑒阿里巴巴與貴州、西安、杭州在開放數(shù)據(jù)方面的合作，積極發(fā)揮有著數(shù)據(jù)需求與技術(shù)的機(jī)構(gòu)或個人的力量。

(2)加強(qiáng)構(gòu)建公眾與社會機(jī)構(gòu)的“數(shù)據(jù)應(yīng)用素質(zhì)”，主要從開放數(shù)據(jù)利用意識與技能兩方面著手。在意識層面上，應(yīng)當(dāng)積極提升社會的開放數(shù)據(jù)利用意識，在政府政策中積極倡導(dǎo)對開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用，并融合在各個領(lǐng)域中，使公眾在社會活動中關(guān)注到開放數(shù)據(jù)的價值與必要性，從而參與開發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)。在技能層面上，一方面應(yīng)設(shè)計(jì)多樣化策略提升公眾的開放數(shù)據(jù)應(yīng)用技能，例如建立數(shù)據(jù)應(yīng)用案例庫用以示范與鼓勵政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)、通過線上論壇形成開發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)的網(wǎng)上社區(qū)、開展各類數(shù)據(jù)開發(fā)競賽推動不同領(lǐng)域的公眾參與等?？蓪W(xué)習(xí)新西蘭建設(shè)覆蓋國際、國內(nèi)以及某類數(shù)據(jù)應(yīng)用的開放數(shù)據(jù)社區(qū)，促進(jìn)用戶間的數(shù)據(jù)共享與交流[18]；另一方面，由政府開放數(shù)據(jù)部門與社會專家組成專業(yè)聯(lián)盟，推進(jìn)對社會開放數(shù)據(jù)應(yīng)用的普及化教育，為開放數(shù)據(jù)用戶提供各類指南、工具、系統(tǒng)，幫助明確開放數(shù)據(jù)的內(nèi)涵、應(yīng)用的價值、途徑及方法。