新時期上海合作組織面臨的形勢和任務

內(nèi)容提要 以印度和巴基斯坦加入為標志，上海合作組織完成首次擴員，步入一個新的歷史發(fā)展時期。2018年青島峰會將成為新時期上合組織發(fā)展進程中的一個里程碑事件。當前上合組織正值中國開啟新時代中國特色大國外交之際，面臨轉(zhuǎn)型升級、再續(xù)輝煌的重大契機。未來應從戰(zhàn)略高度和長遠角度規(guī)劃好上合組織的發(fā)展方向，確保其始終沿著正確的軌道前行。

關鍵詞 上海合作組織；“上海精神”；人類命運共同體

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.06.008

2018年6月，上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）將在中國青島舉行第18次元首理事會會議。這是中國第四次作為輪值主席國舉辦上合組織峰會，也是該組織擴員后舉行的首次峰會，對其的未來發(fā)展和歐亞地區(qū)的戰(zhàn)略穩(wěn)定都具有十分重要的意義。

上海合作組織發(fā)展進入新時期

青島峰會是在上合組織經(jīng)過17年發(fā)展來到一個重要歷史節(jié)點的背景下舉行的，必將成為新時期該組織發(fā)展進程中的一個里程碑事件。

2018年是上合組織成立17周年，追根尋源，該組織是在1996年誕生的“上海五國”機制基礎上演變而來。從“上海五國”建立至今，上合組織主要經(jīng)歷了以下四個階段的發(fā)展變化。

第一階段（1996—2001年）是準備萌芽階段。這一階段是“上海五國”會晤機制建立和發(fā)展階段，為上合組織的誕生準備了必要條件，奠定了堅實基礎。一是在蘇聯(lián)解體后，中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦五國本著平等協(xié)商、互諒互讓的精神，開始談判解決歷史遺留的邊界問題。1996年4月26日，中、俄、哈、吉、塔五國元首在上海舉行首次會晤，標志著五國會晤機制建立，這是上合組織的源頭。二是1996—1997年中國與俄、哈、吉、塔四國簽署《關于在邊境地區(qū)加強軍事領域信任的協(xié)定》和《關于在邊境地區(qū)相互裁減軍事力量的協(xié)定》，成功解決了中國與俄、哈、吉、塔四國總長達7593公里的邊界問題，并開啟中國與俄、哈、吉、塔四國多邊交往的序幕。三是“上海五國”會晤機制不斷擴大。1997年4月以后，中國與俄、哈、吉、塔四國的五國兩方談判過渡到五國五方多邊談判，會晤內(nèi)容逐漸從邊界安全擴大到地區(qū)安全和經(jīng)濟合作，會晤機制除元首會晤外又增加了總理、外交、國防、公安、安全、邊防等多個經(jīng)常性磋商協(xié)作機制。2000年7月，烏茲別克斯坦以觀察員身份首次參加“上海五國”元首會晤，標志著會晤成員實現(xiàn)擴大化。[1]

第二階段（2001—2004年）是建立起步階段。這一階段上合組織的工作重心主要是內(nèi)部建設。一是宣告成立。2001年6月14日—15日，中、俄、哈、吉、塔、烏六國元首在上海舉行首次會談并簽署《上海合作組織成立宣言》，正式宣告上海合作組織誕生，明確了加強友好合作、致力于維護和保障地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定和推動建立民主、公正、合理國際政治經(jīng)濟新秩序的宗旨，推出以“互信、互利、平等、協(xié)商，尊重多樣文明，謀求共同發(fā)展”為基本內(nèi)容的“上海精神”。二是定章立制。2001年6月，中、俄、哈、吉、塔、烏六國元首簽署《關于打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，明確界定了“三股勢力”的內(nèi)涵，確立了合作的原則、方式和各方的權(quán)利和義務，為成員國開展有效安全合作奠定了基本法律基礎；2002年6月，六國元首簽署基礎性、綱領性文件《上海合作組織憲章》，對組織的宗旨、任務、原則、合作方向、機構(gòu)、經(jīng)費、成員的加入和退出、對外關系等一系列重大問題做出明確的法律規(guī)定。三是機制建設。2003年5月29日，上合組織宣布建立秘書處作為其常設行政機構(gòu)，主要為組織框架內(nèi)的活動提供組織技術(shù)保障；2004年6月，設在塔什干的地區(qū)反恐怖機構(gòu)作為該組織的另一常設機構(gòu)。[2]

第三階段（2004—2017年）是成長壯大階段。這一階段是內(nèi)部建設和對外擴大齊頭并進階段，顯著標志是成功實現(xiàn)首次擴員。一是開始漫長持續(xù)的成員擴大進程。2004年6月17日，蒙古國在上合組織塔什干峰會上獲得觀察員地位，標志著組織擴大進程開啟； 2017年6月9日，隨著印度和巴基斯坦正式加入，上合組織完成首次擴員，發(fā)展成為由8個正式成員國、4個觀察員國、6個對話伙伴國共18個國家組成的歐亞地區(qū)最大的國際性組織。二是進一步加強基礎性法律制度和機制化建設。2007年8月16日，上合組織比什凱克峰會，六國元首簽署《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》，從法律上明確了成員國在安全、經(jīng)濟、立法、環(huán)保、應對自然災害和人為突發(fā)重大事件、人文等領域開展合作的原則、權(quán)利和義務，表明了各方致力于建設和平、合作、繁榮、和諧地區(qū)和世代友好的堅強決心，標志著該組織的基礎性法制建設取得又一新的重要成果。2009年、2017年，上合組織成員國元首相繼簽署《反恐怖主義公約》和《反極端主義公約》，進一步夯實了成員國安全合作的法律基礎。這一時期，除元首理事會和政府首腦理事會外，上合組織陸續(xù)建立了安全會議秘書、外交、執(zhí)法、經(jīng)濟、救災、文化、教育、衛(wèi)生、邊防部門領導人、總檢察長、最高法院院長及國家協(xié)調(diào)員定期會議機制。 三是開展全方位合作。政治安全上，在2005年7月4日的阿斯塔納峰會上，上合組織成員國一致呼吁美國等制定撤離駐中亞軍事基地期限。同時，成員國還約定定期舉行聯(lián)合反恐軍事演習。經(jīng)濟合作上，在2003年9月23日的上合組織北京政府首腦會議上，六國總理簽署了《上海合作組織成員國多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》，明確規(guī)定了組織框架內(nèi)經(jīng)濟合作的基本目標和任務、合作的優(yōu)先方向及具體實施措施；在2004年政府首腦會議上，六國總理批準了多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要落實措施計劃，涉及11個領域的127個項目。在2014年杜尚別峰會上，成員國元首簽署了《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協(xié)定》，標志著上合組織經(jīng)濟合作取得階段性重要進展。人文交流上，成員國相繼簽署了關于教育、文化、衛(wèi)生、科技、旅游等領域的合作協(xié)定或合作綱要，并于2009年正式啟動上海合作組織大學。

第四階段（2017年6月至今）是鞏固發(fā)展階段。印度和巴基斯坦的加入，標志著上合組織完成首次擴員，帶來了諸多新變化，也開啟了發(fā)展新征程。一是上合組織影響力和輻射力明顯增強，人口由占世界人口25%上升到44%，GDP占比由占全球15%增加到25%，地域由中亞延伸到南亞，從北極跨越至印度洋。二是大國關系趨于多樣化，中俄雙引擎向中俄印三邊互動過渡。[3]三是異質(zhì)性進一步加大，組織對內(nèi)、對外建設面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。

上海合作組織面臨新的

機遇和挑戰(zhàn)

當前，國際和地區(qū)形勢正在發(fā)生深刻復雜變化，上合組織處在一個大發(fā)展大變革大調(diào)整的重要節(jié)點，面臨轉(zhuǎn)型升級、再續(xù)輝煌的重大契機。

一是作為上合組織中具有舉足輕重作用的大國，中國開啟新時代中國特色大國外交，提出了構(gòu)建新型國際關系和構(gòu)建人類命運共同體的戰(zhàn)略目標，有助于推動該組織實現(xiàn)理念升級。同時，中國提出并力推“一帶一路”國際合作倡議，為破解上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作難題提供了有效的“中國方案”，為該組織發(fā)展注入新的強勁動力，激活成員國之間的經(jīng)濟合作，消解擴員壓力，從而確保該組織可持續(xù)發(fā)展。作為上合組織中最大的經(jīng)濟體，中國加強對上合組織的戰(zhàn)略引領和主動塑造，為該組織發(fā)展壯大提供了不竭動力和堅實保障。

二是作為上合組織雙引擎之一的俄羅斯面臨美國和西方持續(xù)施壓，對上合組織的借重和依托有增無減。俄羅斯總統(tǒng)普京在新的任期立志振興國內(nèi)經(jīng)濟，更加需要上合組織提供安全有利的外部環(huán)境。美國公開首次同時將中俄定性為戰(zhàn)略競爭對手，這在客觀上也會加速中俄進一步走近，為雙方增強在上合組織中的合作平添助力，有助于形成更大更強合力共同推進該組織合作邁向更高水平。

三是近年來中亞成員國間關系明顯改善，合作意愿顯著增強，在解決困擾各方多年的邊界、水資源利用等問題上打破堅冰，初見成效，為推進上合組織整體合作營造了良好氛圍。“絲綢之路經(jīng)濟帶”與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的對接合作亦取得積極進展，中國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟實質(zhì)性結(jié)束經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議談判，為上合組織成員國之間的經(jīng)濟合作創(chuàng)造了有利前提。

四是印巴加入為上合組織增添新的活力，為中俄印搭建了新的重要互動合作平臺，也為中亞地區(qū)提供了新的廣闊市場和出海通道，有助于推動中亞、南亞兩大地區(qū)發(fā)揮各自優(yōu)勢，走向合作融合，形成跨區(qū)域大市場和互聯(lián)互通新格局。

但同時也要看到，當前上合組織內(nèi)外形勢也在發(fā)生復雜變化，對其前途命運構(gòu)成一定挑戰(zhàn)。

從外部環(huán)境看，2017年12月18日，美國總統(tǒng)特朗普出臺了任期內(nèi)第一份《國家安全戰(zhàn)略》，明確將中國和俄羅斯定性為“修正主義國家”和戰(zhàn)略競爭對手，采取一系列嚴厲措施加大對中俄打壓，如近期美國在臺灣、中美貿(mào)易、南海等一系列敏感問題上接連挑戰(zhàn)中國底線。在烏克蘭、敘利亞、俄前間諜在英國中毒等問題上則對俄制裁打壓不斷。在上合組織覆蓋區(qū)域，美國也在加大實施分化戰(zhàn)略，出臺阿富汗新戰(zhàn)略，對印巴一拉一打，加劇印巴博弈爭斗[4]。在伊朗核問題上，特朗普2018年5月8日宣布退出伊朗核協(xié)議，導致地區(qū)局勢充滿變數(shù)和風險。美國在中亞地區(qū)繼續(xù)推進“C5+1”（中亞五國+美國）多邊對話機制和中南亞合作項目，加緊拉攏地區(qū)國家。美國在全球和地區(qū)層面動作頻頻，對中俄維護和保障上合地區(qū)戰(zhàn)略穩(wěn)定和上合組織強化內(nèi)部凝聚力都構(gòu)成挑戰(zhàn)，導致上合組織覆蓋地區(qū)形勢趨于復雜化。

從內(nèi)部情況看，印巴加入對上合組織固有模式構(gòu)成新的考驗。一是組織的區(qū)域定位需要明確界定。印巴加入使上合組織覆蓋地域延伸到了南亞，該組織未來的區(qū)域定位是中亞地區(qū)還是歐亞地區(qū)，必須給予明晰的說明，未來發(fā)展目標和方向也應該做出清晰闡釋。二是內(nèi)部現(xiàn)有運行機制和法律需要做出調(diào)整。印巴的加入使組織成員國由六個增加到八個，如何彌合擴員后成員國之間增大的內(nèi)部分歧、最大限度地消解擴員給組織內(nèi)部協(xié)調(diào)和決策帶來的壓力，需要做出新的規(guī)劃和設計。同時，現(xiàn)行法律體系也需要與時俱進，根據(jù)擴員后的新形勢新要求做出必要修訂和完善。三是組織的功能建設需要轉(zhuǎn)型升級。如何在擴員后新的歷史條件下統(tǒng)籌推進安全、經(jīng)濟、人文三大領域合作，切實提升組織合作效率和水平，使之真正惠及各方，并避免“論壇化”，考驗著上合組織的內(nèi)部凝聚力與整合力。

總的來說，當前上合組織處在一個逆水行舟、不進則退的關鍵節(jié)點，危中有機，機遇大于挑戰(zhàn)，不僅不會衰亡，反而有可能逆勢而上，達到新的歷史高點。

上合組織的發(fā)展方向

經(jīng)過17年的發(fā)展，上合組織以自身生動的實踐證明了其強大的生命力，并迎來了一個承前啟后、繼往開來的重要時刻。從戰(zhàn)略高度和長遠角度考量，上合組織未來仍有巨大的發(fā)展?jié)摿蜕仙臻g，應與時俱進，樹立更加明確的發(fā)展方向和更加宏大的戰(zhàn)略目標，確保始終沿著正確的道路前行。

一是確立中長期戰(zhàn)略目標。上合組織成立以來不斷發(fā)展壯大，有效應對各種威脅挑戰(zhàn)，維護了成員國經(jīng)濟社會穩(wěn)定，已成為歐亞地區(qū)影響最大、覆蓋面最廣的區(qū)域性合作組織。未來應根據(jù)新形勢新變化，針對印巴加入后的新態(tài)勢，跳出傳統(tǒng)思維窠臼，登高望遠，確定切實可行又富有遠見的宏大戰(zhàn)略目標，作為組織的行動指南。上合組織是在冷戰(zhàn)后創(chuàng)建的超越冷戰(zhàn)思維的新型國際組織，“上海精神”已成為凝聚成員國的核心價值和靈魂。在新的歷史條件下，應繼續(xù)堅定不移弘揚 “上海精神”，將構(gòu)建新型國際關系和構(gòu)建人類命運共同體作為上合組織中長期的戰(zhàn)略目標，努力使上合組織發(fā)展成為實現(xiàn)“兩個構(gòu)建”的戰(zhàn)略平臺和示范樣板。

二是明確區(qū)域性國際組織定位。上合組織在發(fā)展過程中一直存在區(qū)域定位模糊的問題，一定程度上影響了該組織的效率和威信，導致其內(nèi)部出現(xiàn)了某種“論壇化”傾向，必須對其做出現(xiàn)實、客觀的定位。擴員后的上合組織雖然從中亞擴展到南亞，但應該繼續(xù)將中亞地區(qū)作為成員國合作的中心地區(qū)，決不能因擴員而使其邊緣化，這是該組織存在和發(fā)展的根基，也是各方利益的匯合點；但同時也要面對現(xiàn)實，不能封閉保守，自縛手腳。根據(jù)形勢變化和現(xiàn)實需求，上合組織可以定位為以中亞地區(qū)為中心、以中亞周邊為外延的歐亞地區(qū)組織，這將使其具有明確的地區(qū)依托，有利于防止合作泛化虛化。

三是修訂完善基礎性法律文件?！渡虾：献鹘M織憲章》《上海合作組織睦鄰友好合作條約》《關于打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》等構(gòu)成了上合組織的基礎性法律體系，其基本原則必須嚴格遵循，但也要根據(jù)形勢發(fā)展和現(xiàn)實需要做出必要修訂，以使之更趨完善和有效，避免出現(xiàn)名不符實、有法難依、無法可依的混亂局面。

四是根據(jù)精干高效原則改革組織機構(gòu)。全面評估現(xiàn)有機制，精簡合并有關機構(gòu)，謹慎增加新機制，避免攤子過大，形成空轉(zhuǎn)。加強常設機構(gòu)權(quán)責，根據(jù)擴員新情況，增加資金投入和人員編制，切實提高效率。

五是突出重點堅定推進地區(qū)合作。安全上，以解決阿富汗問題為重點，堅決打擊宗教極端勢力，形成長期高壓態(tài)勢；積極踐行“新安全觀”，構(gòu)筑可持續(xù)安全共同體。經(jīng)濟上，貫徹共商共建共享原則，積極推進“一帶一路”，加大“一帶一盟”合作，以規(guī)則對接為主，推進貿(mào)易投資便利化；以能源、交通為突破口，推進多邊經(jīng)濟合作；加強與觀察員國、對話伙伴國聯(lián)系，共同探索合作新途徑；推進中南亞互聯(lián)互通，推動形成跨區(qū)域大市場。人文上，倡導互尊互信，包容互鑒，推動人員往來便利化，加大民間交流，增加教育、文化、科技合作，逐步實現(xiàn)“民心相通”。

六是構(gòu)筑新型國際關系。筑牢中俄雙引擎，加強雙方在上合組織中的戰(zhàn)略協(xié)作，為地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展提供堅強有力的保障；加強中俄印三邊良性互動，強化相互立場協(xié)調(diào)，最大限度減少負面影響；堅持不結(jié)盟、不對抗、不針對第三方原則，防止上合組織成為地緣政治工具。

總之，未來上合組織的發(fā)展?jié)摿薮螅熬翱春?，是歐亞地區(qū)走向繁榮興盛的希望所在。即將舉行的青島峰會將是上合組織再出發(fā)、再起航的一次盛會，必將開啟上合組織新的輝煌征程。

（作者系中國上海合作組織國家研究中心秘書長，中國國際問題研究院研究員）

（責任編輯：甘沖）

[1] 鄧浩：《“絲綢之路經(jīng)濟帶”與中國的中亞外交》，載李鳳林主編《歐亞發(fā)展研究》，北京：中國發(fā)展出版社，2018年3月。

[2] 馬振剛主編：《穩(wěn)步向前的上海合作組織》，北京：世界知識出版社，2006年5月，第237-238頁。

[3] 林民旺：《擴員給上合組織帶來新的機遇和挑戰(zhàn)》，載《世界知識》2017年第12期。

[4] “Trump Sets U.S. Strategy for Afgan War”， http：//www.nytimes.com/2018/08/21/word/asia/afganistan-troop-trump.html.