農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)法律風(fēng)險(xiǎn)探析

摘要：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)作為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新，在實(shí)踐中還存在著諸如產(chǎn)權(quán)主體模糊、信托財(cái)產(chǎn)界定不清、參與主體混同和監(jiān)管缺失等問題，特別是地方政府信用的介入，行政干預(yù)的加強(qiáng)，不僅阻礙了原生性的農(nóng)地經(jīng)營主體的發(fā)展，而且涉嫌擠壓農(nóng)民利益，給農(nóng)村社會治理帶來不確定性風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法，為構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)有序、監(jiān)管適度的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)制度提供法律保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)地信托；農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；權(quán)能分離

中圖分類號： D922.32文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：16720539（2018）03000906

一、問題的提出

隨著普通法系國家“財(cái)產(chǎn)法”重“利用”輕“權(quán)屬”立法理念的引入，以“權(quán)能分離”為特征的農(nóng)地三權(quán)分離改革，成為我國家庭承包經(jīng)營制改革的熱點(diǎn)問題?！叭龣?quán)分離”即在原先“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，對從集體所有權(quán)中剝離的“土地承包經(jīng)營權(quán)”再次予以權(quán)能配置，形成集體擁有土地所有權(quán)、農(nóng)戶保有承包權(quán)和經(jīng)營人擁有土地經(jīng)營權(quán)。這是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)，促進(jìn)土地要素合理流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，優(yōu)化資源配置的一種新型制度安排，從而探索“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展之路[1]135-142。以“三權(quán)分離”為基礎(chǔ)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵農(nóng)民積極參與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，才能突破因農(nóng)地嚴(yán)重碎片化對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?；闹萍s瓶頸。為此，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)入股”。 截至2015年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達(dá)33.3%[2]。因此，如何處理“堅(jiān)持集體所有權(quán)、保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)、放活務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”三者之間的關(guān)系，涉及當(dāng)前我國農(nóng)地改革的核心問題。

農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式的出現(xiàn)，正是以“權(quán)能分離”為特征的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐運(yùn)用，在解決農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的融資難問題的同時(shí)，為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系提供了可選的路徑。繼“湖南益陽模式”“福建沙縣模式”等小規(guī)模的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)之后，在安徽出現(xiàn)了大規(guī)模的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式，如“中信信托—安徽宿州模式”[3]和“中信信托—安徽馬鞍山模式”[4]。本文以農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式為實(shí)證考察對象，針對其存在的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊、農(nóng)地權(quán)利主體與流轉(zhuǎn)服務(wù)主體混同、工商資本的準(zhǔn)入制度以及政府信用介入導(dǎo)致的監(jiān)管主體缺失等法律風(fēng)險(xiǎn)問題，提出構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的設(shè)計(jì)路徑及相關(guān)立法完善建議，從而為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的實(shí)踐提供理論支撐。

二、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)法律風(fēng)險(xiǎn)分析（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊：權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)

作為探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化、組織化和集約化經(jīng)營的有效路徑選擇，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)，對促進(jìn)農(nóng)地有效利用、農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境改善等方面功能的發(fā)揮，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，在廢除農(nóng)業(yè)稅之后，隨著村集體經(jīng)濟(jì)的萎縮，村委會與農(nóng)戶之間的承包關(guān)系名存實(shí)亡，村委會作為集體農(nóng)地所有權(quán)主體之功能發(fā)揮極其有限。由于農(nóng)地所有權(quán)主體的“集體”界定不清，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶、村委會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或縣（區(qū)）政府部分或全部作為委托人，呈現(xiàn)出委托人主體混同局面，如在“中信信托—安徽宿州”農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶、村委會、鎮(zhèn)政府和區(qū)政府三者同時(shí)作為委托人出現(xiàn)[5]338-339。那么，在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶、村委會或政府三者之間，究竟誰才具有信托委托人或信托設(shè)立人的主體資格？因此，有必要具體分析、界定三者的主體角色。農(nóng)戶作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的法定主體，在保留承包權(quán)的同時(shí)，轉(zhuǎn)移農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以設(shè)立信托；而村委會兼有農(nóng)地行政管理主體和農(nóng)地所有權(quán)主體的雙重身份，其農(nóng)地管理行為具有公法性質(zhì)，但作為集體農(nóng)地所有權(quán)主體身份則具有私法性質(zhì)；各級政府代表國家利益，是典型的公法性質(zhì)的農(nóng)地監(jiān)管主體。由此可以看出，農(nóng)戶才是真正的委托人或信托設(shè)立人。

在政府主導(dǎo)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式中，村委會和政府的介入，一定程度上強(qiáng)化了行政權(quán)力對私法主體意思自治的干預(yù)，難免存在著違背農(nóng)民意愿的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)之嫌，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)民對村干部、行政公權(quán)力的“信任”危機(jī)。這主要體現(xiàn)在：一方面由于農(nóng)戶擔(dān)心村干部對租金的克扣或收益的截留，從而產(chǎn)生對村干部的信任缺失。根據(jù)課題組對安徽農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)研，截至2014年年底，由村委會干部流轉(zhuǎn)的農(nóng)地占全省總流轉(zhuǎn)面積的85%，近35%的村級流轉(zhuǎn)服務(wù)中心存在著收取金額不等管理費(fèi)、克扣租金或截留收益等行為。另一方面，由于村委會和政府的角色錯(cuò)位，責(zé)任主體不明，政府既充當(dāng)“運(yùn)動員”又擔(dān)任“裁判員”，導(dǎo)致行政干預(yù)弱化監(jiān)督機(jī)制，極易產(chǎn)生監(jiān)守自盜的行為。如在“中信信托—安徽宿州模式”中， 村委會作為農(nóng)村土地信托中介機(jī)構(gòu)，就明顯存在著單純追求自身利益，而忽視農(nóng)戶利益之情況[2]338-339。

（二） “農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”法律界定模糊：擠壓農(nóng)民利益的風(fēng)險(xiǎn)

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)最為直接的利益相關(guān)主體，農(nóng)民由于自身的組織渙散性和相對弱勢處境，以及相關(guān)利益訴求機(jī)制的缺失，因而在自身利益受到侵害時(shí)，難以表達(dá)其核心利益訴求[6]1-7。在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)架構(gòu)中，農(nóng)民依法享有對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。我國《物權(quán)法》沒有對“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”內(nèi)涵做明確的界定。在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律架構(gòu)中，對于信托財(cái)產(chǎn)的界定，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)[7]232。依此觀點(diǎn)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立信托轉(zhuǎn)移后，農(nóng)民是否就意味著“失地”或退出了與村集體的承包關(guān)系？根據(jù)權(quán)能分離理論，農(nóng)地承包權(quán)是農(nóng)民基于社區(qū)成員權(quán)或身份權(quán)，對本集體承包地的繼受取得，依法享有占有權(quán)、處置權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)等；而相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)則表現(xiàn)為經(jīng)營收益權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)等。從產(chǎn)權(quán)明晰角度看，承包權(quán)表現(xiàn)“確地”，即農(nóng)地物理位置或“四至”清晰；而相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)則表現(xiàn)為“確權(quán)”，即權(quán)屬清晰。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就是，農(nóng)戶保有農(nóng)地承包權(quán)，將擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)再次移轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營，如“中信信托—安徽宿州模式”中，中信信托就是借助宿州市捅橋區(qū)政府的參與而取得土地經(jīng)營權(quán)，因此，在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中，信托財(cái)產(chǎn)本質(zhì)上是權(quán)屬清晰的、與承包權(quán)對應(yīng)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)（1），而不是農(nóng)地承包權(quán)。正如學(xué)者所言，農(nóng)地承包權(quán)具有身份權(quán)屬性，具有社會保障功能，因而不能作為信托財(cái)產(chǎn)[8]38-45。也就是說，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)因設(shè)立“信托”而轉(zhuǎn)移，農(nóng)地承包權(quán)仍然為委托人擁有[9]50-59。就其法律性質(zhì)而言，土地承包權(quán)本質(zhì)上是農(nóng)民基于集體成員權(quán)而享有的集體土地的債權(quán)，并相應(yīng)地取得了物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)就是對農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)性的承認(rèn)和保護(hù)。因此，堅(jiān)持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，是一種基于農(nóng)村土地的保障性功能，以避免大量農(nóng)民失地而引發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的客體僅限于承包地的經(jīng)營權(quán)，而非承包權(quán)[10]42-46。

信托制度起源于普通法系國家的財(cái)產(chǎn)法，其優(yōu)點(diǎn)在于沒有大陸法系關(guān)于物權(quán)的“一物一權(quán)”“物權(quán)法定”之禁錮，尤其在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的排他性設(shè)計(jì)上。與農(nóng)地所有權(quán)的排他性相較，在財(cái)產(chǎn)權(quán)的排他性上，我國《物權(quán)法》賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)較弱的排他性——用益物權(quán)。那么，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出之后，相對于轉(zhuǎn)入主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，農(nóng)民享有的究竟是基于“農(nóng)地承包權(quán)”的物權(quán)請求權(quán)還是基于“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”的債權(quán)請求權(quán)，兩種不同性質(zhì)的請求權(quán)界定，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。如果將其界定為“農(nóng)地承包權(quán)”，則是基于物權(quán)的請求權(quán)，那么農(nóng)民享有占有權(quán)、處置權(quán)，以及繼承權(quán)、退出權(quán)等；反之，如果界定為“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”，則是基于債權(quán)的請求權(quán)，那么農(nóng)民就享有債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營收益權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)等，以及恢復(fù)物之原狀的請求權(quán)。因此，現(xiàn)行立法對“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”界定的模糊，可能導(dǎo)致農(nóng)民失地和擠壓農(nóng)民利益的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）受托人：經(jīng)營不善或破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)

各國鑒于農(nóng)地資源的稀缺性，為提高農(nóng)地產(chǎn)出效益，保障農(nóng)民利益，都通過立法確立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和監(jiān)管制度，來限制涉農(nóng)工商企業(yè)直接經(jīng)營農(nóng)地。其主要原因在于“資本”的逐利性本質(zhì)，使得流轉(zhuǎn)農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向以及違法侵害農(nóng)民的利益。我國涉農(nóng)領(lǐng)域引入工商企業(yè)的初衷，原本是針對農(nóng)村“四荒地”的初始規(guī)?；_發(fā)和利用。然而，從當(dāng)前農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐中卻不難發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)工商企業(yè)基于短期投機(jī)的利益驅(qū)動[11]7-11，大規(guī)模地轉(zhuǎn)入成熟農(nóng)地，“并非真心經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地，而是憑借手中土地獲得各級政府的資金和項(xiàng)目支持，套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等”[6]1-7，從而有違地方政府引入涉農(nóng)企業(yè)的初衷。此外，作為營利性的法人，涉農(nóng)工商企業(yè)不可避免面臨著經(jīng)營不善或破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。有些工商資本因經(jīng)營不善“一走了之”，甚至破產(chǎn)。其在綁架政府、侵害農(nóng)民利益的同時(shí)，增加了農(nóng)村社會治理的不確定性。由此可見，涉農(nóng)工商資本長時(shí)間、大規(guī)模直接租賃農(nóng)地，其經(jīng)營不善的風(fēng)險(xiǎn)最終還是由農(nóng)民買單，如果控制不好，也將給農(nóng)民長期利益保護(hù)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[12]48-53。

依我國《信托法》第五十四條（2）之規(guī)定，委托人的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，在信托終止后，歸于受益人。在受益權(quán)轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)戶將面臨失去農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。為此，我國《土地承包經(jīng)營法》第三十三條（3）、第四十八條（4），《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第九條（5）均規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)入主體應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。然而，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，立法雖然對農(nóng)地轉(zhuǎn)入主體需要具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力做了硬性的規(guī)定，但農(nóng)地轉(zhuǎn)入主體究竟是指信托受托人，抑或是使用農(nóng)地的租賃人，法律沒有明確界定。從現(xiàn)行立法和地方政府的行政規(guī)章看，農(nóng)地信托受托人也必須具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。有學(xué)者認(rèn)為，如果嚴(yán)格執(zhí)行受托人需有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力之規(guī)定，勢必會阻礙信托公司嘗試農(nóng)地信托業(yè)務(wù)，從而阻礙或扼殺農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新[13]75-89。此觀點(diǎn)在一定程度上忽視了穩(wěn)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的社會政治意義，低估了工商企業(yè)經(jīng)營不善帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須審核農(nóng)地信托受托人是否具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。

（四）農(nóng)地信托財(cái)產(chǎn)不明晰：存在信托無效的風(fēng)險(xiǎn)

集體土地所有權(quán)既是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，又是構(gòu)建農(nóng)地權(quán)利體系的基石[14]4-25。明晰農(nóng)地信托財(cái)產(chǎn)即土地確權(quán)，除明晰農(nóng)地所有權(quán)主體外，還要明晰農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。土地確權(quán)就是通過建立地籍檔案、權(quán)屬登記并頒發(fā)權(quán)屬證書等形式明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。與全國其他省份相較，安徽是農(nóng)地確權(quán)工作試點(diǎn)較早的省份之一。自2008年年底，安徽省啟動土地確權(quán)試點(diǎn)工作以來，截至2015年年底完成土地確權(quán)28.5萬畝，到2017年才能完成全省的土地確權(quán)工作。然而，現(xiàn)行的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)，其信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性體現(xiàn)為農(nóng)地間接確權(quán)——“確權(quán)不確地”，但沒有得到法律的正式認(rèn)可。根據(jù)我國《土地承包法》第三十八條（6）規(guī)定，經(jīng)登記的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，才取得對抗善意第三人的法律效力。也就是說，登記是信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性的保證。

農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)屬于自益信托，其信托財(cái)產(chǎn)為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。在信托架構(gòu)中，信托財(cái)產(chǎn)的歸屬具有雙重性，即“在法律上或形式上其歸屬于受托人，而在經(jīng)濟(jì)上或?qū)嵸|(zhì)上則歸屬于受益人”[15]5。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，必須滿足我國《信托法》對信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性要求。依據(jù)《信托法》第七條（7）規(guī)定，設(shè)立信托的信托財(cái)產(chǎn)必須能夠確定，即委托人用以設(shè)立信托的財(cái)產(chǎn)范圍必須確定，且權(quán)屬無爭議[13]75-89。根據(jù)我國《土地管理法》第十六條第三款之規(guī)定（8），如果農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)存在爭議，在爭議解決前，不得進(jìn)行農(nóng)地整理而改變農(nóng)地的利用現(xiàn)狀。同時(shí)我國《信托法》第十一條規(guī)定（9），信托財(cái)產(chǎn)不確定，必然導(dǎo)致信托無效的嚴(yán)重后果。針對農(nóng)地間接確權(quán)方式存在的隱患，2015年中央1號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確要求嚴(yán)格控制“確權(quán)、確股、不確地”的范圍。農(nóng)地只有經(jīng)過間接確權(quán)，獲得相關(guān)法律明確認(rèn)可，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)才可以作為信托財(cái)產(chǎn)，否則，在信托運(yùn)行過程中，因法律依據(jù)缺失或信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性欠缺而引發(fā)權(quán)屬爭議，不僅對受托人管理信托財(cái)產(chǎn)與承租人運(yùn)營農(nóng)地的合理預(yù)期產(chǎn)生不利影響，甚至可能導(dǎo)致信托無效。

三、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式的重構(gòu)路徑（一）重構(gòu)農(nóng)地信托基礎(chǔ)要素

首先，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體。在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持土地公有制，依法保障集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，以避免農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體混同的弊端。在現(xiàn)行的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和村內(nèi)農(nóng)民集體三級農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為國家利益的代表者，必須從農(nóng)民集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中退出，取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，將其擁有的土地，經(jīng)重新確權(quán)后，交還給村集體和村內(nèi)農(nóng)民集體。以村集體為基礎(chǔ)，構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有制主體結(jié)構(gòu)，其原因在于村集體作為農(nóng)村社區(qū)共同體，單個(gè)地域大，土地規(guī)模足，適宜構(gòu)建為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的唯一主體，并進(jìn)一步明確村集體作為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的法律地位[16]43-48。

其次，重新界定“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”。依據(jù)權(quán)能分離理論所秉承的“權(quán)能”分離并予以“權(quán)利化”的解構(gòu)邏輯，就是將“土地承包經(jīng)營權(quán)”分離或解構(gòu)為農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地承包權(quán)是農(nóng)民基于社區(qū)成員權(quán)而享有的對集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其本質(zhì)是身份權(quán)的財(cái)產(chǎn)化，其權(quán)能表現(xiàn)為對承包土地的占有、處置權(quán)，以及繼承權(quán)、退出權(quán)等；而與之對應(yīng)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)則體現(xiàn)為對財(cái)產(chǎn)的利用和處置，其權(quán)能表現(xiàn)為經(jīng)營收益權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)等。由此可見，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中的信托財(cái)產(chǎn)，本質(zhì)上就是權(quán)屬清晰、與承包權(quán)對應(yīng)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，而非農(nóng)地承包權(quán)。因此，加快制定民法典、完善物權(quán)法等相關(guān)立法，使“農(nóng)地承包權(quán)”物權(quán)化，強(qiáng)化“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”的債權(quán)性質(zhì)，成為各自獨(dú)立的民事權(quán)利。唯有如此，“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”才具有明確的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，以供農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐之需。

最后，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。土地確權(quán)就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰的重要方式之一。由于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出之后，經(jīng)過受托人的農(nóng)地規(guī)?；恚r(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，疊加我國信托登記制度的缺失效應(yīng)，使得農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)具有不確定性。因此，必須加快土地確權(quán)工作。土地確權(quán)就是通過建立地籍檔案、權(quán)屬登記并頒發(fā)權(quán)屬證書等形式明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，做到“確權(quán)”與“確地”的嚴(yán)格統(tǒng)一?，F(xiàn)行的農(nóng)地間接確權(quán)采用“確權(quán)不確地”的方式，并沒有得到法律的正式認(rèn)可。因此，只有農(nóng)地直接確權(quán)，才能使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬清晰、歸屬合法。為此，必須加快制定農(nóng)地信托法等相關(guān)立法，建立農(nóng)地信托登記制度，以保障農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的功能發(fā)揮。

（二）完善相關(guān)主體的資格準(zhǔn)入與監(jiān)管制度

首先，明確委托人的主體資格。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式中，農(nóng)戶以其享有的對集體土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立信托或附加信托意圖進(jìn)行信托流轉(zhuǎn)，保留承包權(quán)，出讓經(jīng)營權(quán)，也就是說，農(nóng)戶才是真正的委托主體或信托設(shè)立人，村委會和政府不是農(nóng)地信托設(shè)立人，因而不能擔(dān)任委托人，只能是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的代理人或代表人。由于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)，不同于一般的財(cái)產(chǎn)信托，其特殊性體現(xiàn)在農(nóng)戶兼有委托人和受益人的雙重主體資格，具有涉及的人數(shù)眾多、范圍廣泛的特點(diǎn)，且在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中通常處于弱勢地位。因此，在依法保障委托人或受益人享有的信托撤銷權(quán)等權(quán)利（10）的同時(shí)，必須嚴(yán)格規(guī)范其撤銷權(quán)的行使，禁止農(nóng)戶任意毀約，特別是禁止農(nóng)戶對整理的土地因退出信托而行使的撤銷權(quán)，以保證農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的穩(wěn)定性。

其次，完善受托人的準(zhǔn)入制度和監(jiān)管制度。根據(jù)信托原理，受托人作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的受讓者，可以自己的名義，對受讓的信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理或處分。受托人的經(jīng)營管理或處分行為，必須以受益人的利益最大化為目標(biāo)，且負(fù)有恪盡將信托收益交付受益人之義務(wù)[17]49-50。但是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托不同于一般的民事信托，在受托人準(zhǔn)入制度方面，除具有法人資格外，還包括受托人的注冊資本、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力和專業(yè)性管理能力以及良好的市場信譽(yù)等，這是取得農(nóng)戶信任、保障農(nóng)戶利益的最基本條件。除具有完善的法人治理結(jié)構(gòu)外，還必須具備一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)經(jīng)營專業(yè)人員，因此，符合受托人主體資格的，只能是法人組織，自然人必須排除在外。在監(jiān)管制度方面，除日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管外，應(yīng)該借鑒上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告制度，要求受托人向利益相關(guān)人主動公開財(cái)務(wù)報(bào)告，接受相關(guān)部門和委托人對其經(jīng)營狀況的監(jiān)督；受托人必須依法規(guī)范自己農(nóng)地經(jīng)營行為，履行信托管理義務(wù)，主動接受村委會、政府和環(huán)保等相關(guān)部門的監(jiān)督。政府部門對受托人的監(jiān)管，主要側(cè)重于受托人是否嚴(yán)格遵守農(nóng)地使用“三不得”的禁止規(guī)定，以及是否忠實(shí)、勤勉、謹(jǐn)慎管理信托財(cái)產(chǎn)義務(wù)的履行。

（三）重構(gòu)農(nóng)地信托激勵與懲處機(jī)制

首先，完善前端激勵機(jī)制。應(yīng)該以促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化、集約化經(jīng)營管理為導(dǎo)向，完善現(xiàn)行的激勵機(jī)制。就委托人（農(nóng)民）來說，鑒于土地的社會保障功能及農(nóng)民的弱者地位，必須保障農(nóng)民的合法承包經(jīng)營權(quán)不受損害。在信托財(cái)產(chǎn)歸屬規(guī)則設(shè)計(jì)方面，實(shí)行“分割制”——分割為土地承包經(jīng)營權(quán)和土地孳息。委托人保有土地承包經(jīng)營權(quán)，土地孳息則歸屬于受益人或其繼承人。以此，激勵農(nóng)民參與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)。就受托人（工商企業(yè)）來說，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，信托的財(cái)產(chǎn)包括由土地平整后新增農(nóng)地的租金收益、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益和政府補(bǔ)貼、貸款貼息等管理報(bào)酬全部交給受托人管理，以提高受托人的報(bào)酬。如改直接補(bǔ)貼模式為間接補(bǔ)貼模式，區(qū)別不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者而實(shí)施不同的補(bǔ)貼力度；專門設(shè)立農(nóng)地整理項(xiàng)目補(bǔ)貼、貸款貼息和獎勵措施；明確受托人可以稅收減免的具體項(xiàng)目和比例（11），以此來激勵和引導(dǎo)受托人（工商企業(yè)）對農(nóng)地整理的初始投資積極性。

其次，完善中端監(jiān)管機(jī)制。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶兼具委托人或受益人雙重角色，享有依法對受托人進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。但是由于農(nóng)地的嚴(yán)重片碎化，導(dǎo)致農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托不可避免地存在數(shù)目眾多的委托人和受益人。在監(jiān)督權(quán)的行使方面，每個(gè)各自為戰(zhàn)的農(nóng)民個(gè)人，都不可避免地存在去搭其他人努力的“便車”的現(xiàn)象[18]299，而且農(nóng)民由于信托法知識的欠缺，以及在法律理解能力、信息辨別能力等方面存在不足，導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)體監(jiān)督無力，因此，必須構(gòu)建以農(nóng)戶、村委會、政府農(nóng)業(yè)管理部門和相關(guān)利益主體參與的監(jiān)督團(tuán)體，如農(nóng)地信托監(jiān)察委員會，以履行監(jiān)督職能。

最后，構(gòu)建懲罰性賠償機(jī)制。在法律規(guī)范中包含有益制裁要素的規(guī)范，往往是行為人最能自覺遵守和有效地執(zhí)行的規(guī)范[19]301。由于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)，涉及利益主體眾多且廣泛，一旦受托人（涉農(nóng)工商企業(yè)）違反信托義務(wù)，將侵害眾多農(nóng)戶利益。為此，有必要制定土地信托法，借鑒國內(nèi)外私法立法的經(jīng)驗(yàn)，針對農(nóng)地承包權(quán)信托流轉(zhuǎn)，構(gòu)建懲罰性賠償制度（12）。

四、結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)改革思路，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該注重與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化歷史進(jìn)程的銜接。基于“三權(quán)分離”的制度設(shè)計(jì)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)，既堅(jiān)持農(nóng)地集體所有的公有制性質(zhì)，穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，又解決了制約農(nóng)地規(guī)?；_發(fā)初始融資難的長期困擾，保障了農(nóng)民的利益，為發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的確定性以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供新的思路。因此，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)有序、監(jiān)管適度的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)制度是解決我國“三農(nóng)”問題的有效途徑。

注釋：

（1）本文依然延用《中華人民共和國物權(quán)法》對“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”的表述。

（2）《中華人民共和國信托法》第五十四條規(guī)定：信托終止的，信托文件未規(guī)定信托財(cái)產(chǎn)歸屬，信托財(cái)產(chǎn)首先歸屬于受益人或者其繼承人。

（3）《中華人民共和國土地承包經(jīng)營法》第三十三條：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：……（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。

（4）《中華人民共和國土地承包經(jīng)營法》第四十八條：發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

（5）《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第九條：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個(gè)人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。

（6）《中華人民共和國土地承包經(jīng)營法》第三十八條：土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。

（7）《中華人民共和國信托法》第七條：設(shè)立信托，必須有確定的信托財(cái)產(chǎn)，并且該信托財(cái)產(chǎn)必須是委托人合法所有的財(cái)產(chǎn)。

（8）《中華人民共和國土地管理法》第十六條第三款：在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。

（9）《中華人民共和國信托法》第十一條第二款：有下列情形之一的，信托無效：信托財(cái)產(chǎn)不能確定。

（10）《中華人民共和國信托法》第二十二條第一款：受托人違反信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)或者因違背管理職責(zé)、處理信托事務(wù)不當(dāng)致使信托財(cái)產(chǎn)受到損失的，委托人有權(quán)申請人民法院撤銷該處分行為，并有權(quán)要求受托人恢復(fù)信托財(cái)產(chǎn)的原狀或者予以賠償；該信托財(cái)產(chǎn)的受讓人明知是違反信托目的而接受該財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)予以返還或者予以賠償。《中華人民共和國信托法》第四十九條：受益人可以行使本法第二十條至第二十三條規(guī)定的委托人享有的權(quán)利。受益人行使上述權(quán)利，與委托人意見不一致時(shí)，可以申請人民法院作出裁定。受托人有本法第二十二條第一款所列行為，共同受益人之一申請人民法院撤銷該處分行為的，人民法院所作出的撤銷裁定，對全體共同受益人有效。

（11）根據(jù)2007年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第二十七條：企業(yè)的下列所得，可以免征、減征企業(yè)所得稅：（一）從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)項(xiàng)目的所得；……

（12）關(guān)于懲罰性賠償?shù)默F(xiàn)行立法，如2009年《中華人民共和國食品安全法》第九十六條第二款：生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金。2009年《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第四十七條：明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。

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