黨和國家機(jī)構(gòu)改革與國家治理現(xiàn)代化

汪玉凱

[摘 要]

黨和國家機(jī)構(gòu)改革是新時(shí)代黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系的重構(gòu)，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化掃清體制機(jī)制障礙，為加快中國轉(zhuǎn)型發(fā)展、防范風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)提供保障。這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革注重頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心、優(yōu)化協(xié)同高效、全面依法治國的原則，著重優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。黨和國家機(jī)構(gòu)改革會(huì)遇到既得利益集團(tuán)和政府自身的阻力。黨政機(jī)構(gòu)職能體系統(tǒng)籌、降低黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本、解決整合后的融合以及人員的分流是黨和國家機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]

黨和國家機(jī)構(gòu)改革；國家治理體系；治理能力；機(jī)構(gòu)設(shè)置；職能配置

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2018）03005907

黨的十九大對(duì)深化我國機(jī)構(gòu)和行政體制改革做出重要決策部署，要求統(tǒng)籌考慮、科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，該方案對(duì)深化黨中央機(jī)構(gòu)改革、全國人大機(jī)構(gòu)改革、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、全國政協(xié)機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、跨軍地改革、群團(tuán)組織改革、政法機(jī)構(gòu)改革等進(jìn)行了全方位論述。本輪機(jī)構(gòu)改革力度之大、調(diào)整部門之多前所未有，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化具有重大意義。

一、改革開放以來我國機(jī)構(gòu)改革歷史進(jìn)程

從1982年開始，我國每屆政府都對(duì)機(jī)構(gòu)做出調(diào)整，有的改革力度大，有的相對(duì)較小。截至目前，我國總體上進(jìn)行了八次機(jī)構(gòu)改革，可劃分為四個(gè)階段。

第一階段（1982～1992）：沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府管理模式。該階段大體經(jīng)過兩次改革，第一次是1979年～1982年，第二次是1988年。在1982年進(jìn)行第一次改革時(shí)，國務(wù)院的機(jī)構(gòu)升至一百個(gè)，形成如此多機(jī)構(gòu)的原因是多方面的。一方面，改革開放后國家的工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，當(dāng)時(shí)人們還保持著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的部門設(shè)置非常多、增加很快。另一方面，“文革”后大批被打倒的老干部“解放”出來，都要安排工作，當(dāng)時(shí)還沒有建立干部離退休制度，以至于個(gè)別部門設(shè)有24位副部長，造成機(jī)構(gòu)林立、人浮于事、效率低下。盡管1982年的第一次改革力度較大，一次性撤并40多個(gè)部門，但基本上是數(shù)量增減型的。1984年提出政企分開，政府要轉(zhuǎn)變管理方式，進(jìn)而推導(dǎo)出轉(zhuǎn)變政府職能的概念。1988年第二次改革時(shí)情況發(fā)生了重大變化，第一次明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，改革的最大收獲是確立了轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)。從1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能到2018年整整30年，轉(zhuǎn)變政府職能問題還沒有解決好，依然是當(dāng)今改革的一個(gè)沉重話題，這很發(fā)人深省。

第二階段（1993～2002）：建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府管理架構(gòu)。20世紀(jì)80年代末，中國改革進(jìn)入低潮，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過兩年負(fù)增長，人們對(duì)要不要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)為中心產(chǎn)生了分歧，有人公開主張以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、反和平演變?yōu)橹行牡碾p中心論。

此觀點(diǎn)一出影響很大，有可能動(dòng)搖“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的黨的基本路線。在此關(guān)鍵時(shí)期，鄧小平發(fā)表了南方談話，要求堅(jiān)持黨的基本路線一百年不動(dòng)搖，認(rèn)為計(jì)劃和市場都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段，指出要防止右、但主要威脅是“左”，強(qiáng)調(diào)不改革就下臺(tái)?？梢哉f，在改革進(jìn)入歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭時(shí)，鄧小平南方講話把改革拉上了正確的軌道，今天來看這四句話仍非常有意義。既然計(jì)劃和市場只是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段，因而黨的十四大正式確立了中國改革的目標(biāo)——建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。既然要搞市場經(jīng)濟(jì)，政府管理也應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)體制來構(gòu)建，這個(gè)構(gòu)建經(jīng)歷了一個(gè)實(shí)踐的過程。從1993年到1998年期間，我國主動(dòng)進(jìn)行了金融、財(cái)稅、外貿(mào)、流通體制的改革和國企改革，1998年更是啟動(dòng)了新中國成立以來規(guī)模最大的政府改革，把幾乎所有直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門——如化工部、石油部、電力部、煤炭部、機(jī)械工業(yè)部、紡織部等全部撤銷。所以說，這十年基本是按照市場經(jīng)濟(jì)的要求構(gòu)建政府管理架構(gòu)。

第三階段（2003～2017）：探索用大部制思路改革政府。這十多年我們基本是圍繞市場經(jīng)濟(jì)深化改革，2003年進(jìn)行微調(diào)，2008年按大部制思路整合政府，2013年后進(jìn)行以“放管服”為重點(diǎn)的內(nèi)涵式改革，實(shí)行簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。因?yàn)楦鞑块T分工過細(xì)會(huì)干預(yù)微觀事務(wù)，管得寬一些（主要制定政策戰(zhàn)略規(guī)劃）則可以減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)。例如，把當(dāng)時(shí)的民航局以及國家郵政局并入交通運(yùn)輸部管理，鐵道部撤銷后成立鐵道總公司和鐵路管理局且歸到交通部，一個(gè)大交通運(yùn)輸?shù)母窬志痛嘶拘纬??！胺殴芊备母锶〉昧孙@著成效：國務(wù)院部門減少審批44%，中央層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資事項(xiàng)減少90%，非許可審批事項(xiàng)徹底終結(jié)，職業(yè)資格許可和認(rèn)證大幅減少，行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)減少74%；全面改革企業(yè)登記、資本注冊(cè)等，企業(yè)辦事節(jié)約時(shí)間三分之一；中央政府定價(jià)項(xiàng)目縮減80%，地方定價(jià)項(xiàng)目縮減50%；推行互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)舉措，創(chuàng)新和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，實(shí)施“雙隨機(jī)”模式；放寬非公經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度；全面推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開，一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大幅增加，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付減少三分之二。

第四階段（2018～）：開啟黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系全方位重組。這個(gè)階段的改革剛開始，且整個(gè)改革的稱謂發(fā)生了變化，以往稱國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，現(xiàn)在叫行政體制改革，是以行政改革帶動(dòng)其他的改革。這個(gè)階段的改革頂層設(shè)計(jì)也不一樣，統(tǒng)稱為“黨和國家機(jī)構(gòu)改革”，其中既包括政府，也包括黨、司法、人大、政協(xié)、群團(tuán)、事業(yè)單位和社會(huì)組織等，是一次全方位的機(jī)構(gòu)改革。

二、深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的緊迫性

（一）黨和國家機(jī)構(gòu)改革是新時(shí)代黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系的重構(gòu)。

黨的十九屆三中全會(huì)對(duì)目前黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系問題做出了兩個(gè)重要判斷：一是與五位一體的總體布局不適應(yīng)，二是與四個(gè)全面戰(zhàn)略布局不適應(yīng)。這兩個(gè)不適應(yīng)表現(xiàn)在八個(gè)方面：一是一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；二是一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；三是一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；四是基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高；五是軍民融合發(fā)展水平有待提高，群團(tuán)組織政治性、先進(jìn)性、群眾性需要增強(qiáng)；六是事業(yè)單位定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高等問題依然存在；七是一些領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制不夠完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等仍然存在；八是機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)范化、法定化相對(duì)滯后，機(jī)構(gòu)編制管理方式有待改進(jìn)。

上述問題概括起來主要是五個(gè)。一是黨政軍群結(jié)構(gòu)不合理，這既表現(xiàn)在橫向的部門設(shè)置，也表現(xiàn)在縱向的行政層級(jí)缺乏統(tǒng)籌、上下一般粗。二是職能交叉重疊，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，政府職能轉(zhuǎn)變嚴(yán)重滯后。我們歷次改革都把轉(zhuǎn)變政府職能作為最重要的目標(biāo)，但這個(gè)問題依然困擾著我們。例如，審批是政府治理的基本手段，但目前中國的審批范圍太寬，審批事項(xiàng)過多，審批程序不規(guī)范，審批中存在大量的暗箱操作，審批自由裁量權(quán)很大。三是地方的自主決定權(quán)太小，難以釋放活力。中國是個(gè)大國，東南西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異很大，不給地方一定的自主權(quán)，很難調(diào)動(dòng)其積極性。四是黨和國家機(jī)構(gòu)及其公職人員行為得不到有效控制，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用、腐敗蔓延。五是法治缺失，機(jī)構(gòu)設(shè)置或撤銷人為因素大，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的喜好往往決定一個(gè)機(jī)構(gòu)的變化，法定化程度比較低。

（二）黨和國家機(jī)構(gòu)改革為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化掃清體制機(jī)制障礙

國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，其現(xiàn)代化與黨和國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置息息相關(guān)，是我們提出的第五個(gè)現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是個(gè)新概念，黨的十八屆三中全會(huì)把其作為全面深化改革的總目標(biāo)，黨的十九大報(bào)告認(rèn)為它是深化改革的最終目標(biāo)。國家治理體系治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵豐富，主要指國家的制度體系和制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，其中國家制度體系包括國家的法律制度、組織制度、政黨制度以及建立在此基礎(chǔ)上的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度、文化制度、生態(tài)制度等；國家治理能力主要包括國家的治國理政能力、內(nèi)政外交能力、治黨治軍能力、國防能力，政策規(guī)劃能力、改革發(fā)展穩(wěn)定能力、開拓創(chuàng)新能力、識(shí)才用賢能力等。實(shí)現(xiàn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化也是國家現(xiàn)代化的一個(gè)大目標(biāo)，目前黨和國家機(jī)構(gòu)和職能體系與這個(gè)目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，因而黨的十九屆三中全會(huì)決定2020前主要是補(bǔ)短板、解決突出矛盾，2020年注重解決長遠(yuǎn)的制度框架問題。

（三）黨和國家機(jī)構(gòu)改革可以加快中國轉(zhuǎn)型發(fā)展，為防范風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)提供保障

黨的十九大報(bào)告再一次強(qiáng)調(diào)了“三個(gè)四”，即“四種危險(xiǎn)”、“四大考驗(yàn)”、“四大問題”。

認(rèn)為我們黨執(zhí)政面臨精神懈怠、能力不足、貪污腐敗、脫離群眾的四種危險(xiǎn)，要經(jīng)受住長期執(zhí)政、改革開放、市場經(jīng)濟(jì)和外部環(huán)境的四大考驗(yàn)，要應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、防范重大風(fēng)險(xiǎn)、解決重大矛盾和克服重大困難四大問題。在某種意義上講，我們這么多領(lǐng)導(dǎo)干部落馬，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的腐敗，就是沒有經(jīng)受住市場經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)，這既有客觀原因，也有主觀原因。中國市場經(jīng)濟(jì)先天不足，有一個(gè)產(chǎn)生發(fā)展成熟的過程，市場化改革對(duì)文化傳統(tǒng)和社會(huì)道德造成巨大沖擊，導(dǎo)致道德底線滑坡，這個(gè)歷史性轉(zhuǎn)換我們付出了很大代價(jià)。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過程中，治理結(jié)構(gòu)沒能從高度集中權(quán)力的治理模式、治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向真正的民主法制的治理結(jié)構(gòu)，沒有對(duì)公權(quán)力形成有效制約的框架，出現(xiàn)了兩者錯(cuò)位的現(xiàn)象，于是權(quán)錢交易盛行，權(quán)力腐敗不斷蔓延。十八大以來，我們黨不斷加強(qiáng)反腐工作，一些揭露出來的腐敗現(xiàn)象觸目驚心，但反腐工作依然任重道遠(yuǎn)。

所以說，未來我們還要繼續(xù)接受市場經(jīng)濟(jì)的煎熬，還要接受這個(gè)考驗(yàn)。目前我們還面臨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、信任等風(fēng)險(xiǎn)上升的趨勢(shì)，其中，經(jīng)濟(jì)面臨著下行風(fēng)險(xiǎn)、全面建成小康社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，三者疊加；社會(huì)面臨著利益格局被扭曲的風(fēng)險(xiǎn)；信任面臨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代存在的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)具體來講，我們面臨著三者疊加的局面，也就是繼續(xù)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的壓力，保證到2020年全面小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，順利實(shí)現(xiàn)三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。2020年實(shí)現(xiàn)全面小康，這是我們黨和國家的莊嚴(yán)承諾，目前看這個(gè)剛性目標(biāo)約束最大的難題有兩個(gè)：一個(gè)是脫貧，另一個(gè)是農(nóng)民工市民化，這是兩根硬骨頭，難度很大。中國要順利實(shí)現(xiàn)三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，由過去注重規(guī)模數(shù)量型轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量效益型，由過去的引進(jìn)消化型轉(zhuǎn)向有序的對(duì)外擴(kuò)張、走出去型，由過去的學(xué)習(xí)模仿型轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新型，這三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型能否順利實(shí)現(xiàn)，決定著中國經(jīng)濟(jì)能否由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。我國社會(huì)領(lǐng)域面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有三個(gè)，即分配不合理、機(jī)會(huì)不均等、利益集團(tuán)興風(fēng)作浪。

再加上社會(huì)財(cái)富不斷向三方面集中：從政府和社會(huì)來看，財(cái)富似乎過度向政府集中；從勞方和資方來看，財(cái)富似乎過多向資方集中；從普通行業(yè)和壟斷行業(yè)來看，財(cái)富又過多向壟斷行業(yè)集中。這更加劇了中國的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

如何使黨和國家的機(jī)構(gòu)體系職能體系更加科學(xué)合理，更加有效流暢地運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的治理更加有效，成為我們防范經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重大戰(zhàn)略舉措。

三、黨和國家機(jī)構(gòu)改革的整體思路與重點(diǎn)

（一）注重機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)

這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的原則是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、優(yōu)化協(xié)同高效、全面依法治國，其目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，推動(dòng)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力，全面提高國家治理能力和治理水平。

從改革的原則、目標(biāo)可以看出，黨和國家機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)系統(tǒng)性改革、結(jié)構(gòu)性優(yōu)化、整體性推進(jìn)三大特征。從系統(tǒng)性改革講，每個(gè)系統(tǒng)都進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。例如，黨的機(jī)構(gòu)、國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)、人大政協(xié)機(jī)構(gòu)、司法、群團(tuán)等每個(gè)系統(tǒng)都有個(gè)優(yōu)化、協(xié)調(diào)、高效的問題，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)性也要優(yōu)化。

（二）抓住黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)

1.堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨和國家機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。要建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，更好地發(fā)揮黨的職能部門的作用。要統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，進(jìn)一步明確并強(qiáng)化黨中央建立的若干小組重要議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——如全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、外事領(lǐng)導(dǎo)小組等——在整個(gè)黨對(duì)國家重大工作領(lǐng)導(dǎo)中的地位和作用，這種地位和作用不是弱化，而是強(qiáng)化。

本輪改革新建立的國家監(jiān)察委改變了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。過去我們常說人大產(chǎn)生一府兩院，以后就是一府一委兩院四個(gè)結(jié)構(gòu)了，監(jiān)察委排在國務(wù)院政府后、法院和檢察院前，其權(quán)威性肯定會(huì)被確立起來。國家監(jiān)察委設(shè)置后，有可能以國家監(jiān)察委的設(shè)立為標(biāo)志，構(gòu)建一個(gè)管控公權(quán)力的制度籠子，把我國的反腐進(jìn)一步由運(yùn)動(dòng)反腐轉(zhuǎn)向制度反腐，由治標(biāo)反腐轉(zhuǎn)向治本反腐。設(shè)置國家監(jiān)察委是一個(gè)歷史性的重大轉(zhuǎn)折，是在黨和國家機(jī)構(gòu)改革中通盤考慮的結(jié)果。

2.優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置

就整體思路而言，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置主要是堅(jiān)決破除制約市場在資源配置中起決定性作用的體制弊端；圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系；理順關(guān)系、優(yōu)化職能、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)、提高效能，建設(shè)服務(wù)型政府。自1992年正式選擇市場經(jīng)濟(jì)后，我們對(duì)市場的作用有一個(gè)基本判斷，認(rèn)為市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)市場作用做出新的闡釋，認(rèn)為市場在資源配置中要起決定性作用，從基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用，兩個(gè)字的變化說明內(nèi)涵發(fā)生了重大改變。既然市場要發(fā)揮決定性作用，就必須更好地發(fā)揮政府的作用，過去我們?cè)谡畽C(jī)構(gòu)職能配置上有很多和市場的決定作用是不相適應(yīng)的，有很多體制機(jī)制障礙，要通過這次改革重新組合、沖破障礙，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，然后再發(fā)揮政府作用。中國經(jīng)濟(jì)要爬坡、轉(zhuǎn)型，主要看政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置能不能適應(yīng)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，要按理順關(guān)系、優(yōu)化職能、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)、提高效能這五句話來搭建服務(wù)型政府的框架。

優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置應(yīng)緊緊圍繞政府的宏觀調(diào)控職能、市場監(jiān)管職能、社會(huì)管理職能、公共服務(wù)職能、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能這五大職能展開，以此提高行政效率。

一是合理配置宏觀管理部門職能。

本輪改革對(duì)綜合經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行了大刀闊斧的變革，包括發(fā)展規(guī)劃、財(cái)稅、金融審計(jì)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)科技管理等，這些都與宏觀調(diào)控職能息息相關(guān)。

例如，國家發(fā)改委的名字沒變，但職能發(fā)生了重大改變，以往國家發(fā)改委幾乎就是個(gè)小國務(wù)院，其一個(gè)措施可能針對(duì)一個(gè)部委而且與其他部委多有交叉，這次改革把發(fā)改委的七大職能都轉(zhuǎn)移出去，改革后的發(fā)改委更多關(guān)注戰(zhàn)略規(guī)劃，減少了具體事項(xiàng)的審批，減少了對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，真正變成了一個(gè)宏觀調(diào)控部門。再如，這次改革把銀行和保險(xiǎn)兩會(huì)合并，金融業(yè)的監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)交給了央行，保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)變成了行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府是最大的公共數(shù)據(jù)源且掌握著80%的公共數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)僅躺在政府部門里就是死的，

發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控職能就要讓它發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值，要借助現(xiàn)代技術(shù)手段特別是運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算手段提升宏觀調(diào)控能力。

二是完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制。

在我國2800多個(gè)區(qū)縣中，已有80%的區(qū)縣把工商質(zhì)檢藥監(jiān)部門合并了，所以說這次改革是農(nóng)村包圍城市、地方倒逼中央。本輪改革中，國家工商總局改為國家質(zhì)檢總局，國家食品藥品監(jiān)管總局三個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)合并成立國家市場監(jiān)管總局，新組建的知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、藥品管理局、國家認(rèn)證委或標(biāo)準(zhǔn)委一共六大機(jī)構(gòu)整合到一起，形成一個(gè)超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。通過一系列的重大組合拳加強(qiáng)市場監(jiān)管。

三是加強(qiáng)社會(huì)管理。這次改革

還圍繞社會(huì)管理做了一系列調(diào)整，其中最大的改革就是組建了應(yīng)急管理部，一共整合了12個(gè)部門的一些職能，是這次整合職能最多的部門，比如，大家熟知的公安部管的消防、水利部管的抗洪指揮、國家林業(yè)局管的森林防火，包括省內(nèi)的武警，這些大刀闊斧的整合，就是整合社會(huì)管理資源，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的有效治理。2018年我國全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，在全國推開證照分離改革，工程項(xiàng)目事項(xiàng)審批時(shí)間減一半，全面實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，深入推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，大力推進(jìn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革，加快政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，清理群眾在政府辦事的證明等，提高了社會(huì)管理水平。

四是強(qiáng)化公共服務(wù)，凸顯以人民為中心導(dǎo)向。進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，堅(jiān)持以人民為中心更多地體現(xiàn)在民生上，而民生大多與政府提供的公共服務(wù)密切相關(guān)，這次改革在民生方面做了一系列的機(jī)構(gòu)職能整合和優(yōu)化。例如，在衛(wèi)生和健康委員會(huì)之外成立醫(yī)療保障局，把原來分散在人社部門、民政部門、衛(wèi)生部門以及發(fā)改委的相關(guān)職能整合，解決老百姓看病問題。再如，成立退役軍人事務(wù)部，把相關(guān)部門職能整合過來，成為一個(gè)國務(wù)院組成部委，這是過去完全沒有的機(jī)構(gòu)。我們?cè)诿裆矫嬗泻芏喽贪?，如現(xiàn)在移民問題很突出，所以本輪改革把公安局的數(shù)據(jù)管理以及相關(guān)部門合并，專門成立了移民管理局。

五是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能。

新建立的生態(tài)環(huán)境部把原來分散在農(nóng)業(yè)部、水利部、林業(yè)局、發(fā)改委、海洋局的相關(guān)職能全部整合，最大限度地減少了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域多頭管理、政出多門的狀況。自然資源部也整合了農(nóng)業(yè)部、水利部、國家海洋局以及國土資源部的相關(guān)職能。這兩個(gè)超級(jí)部的組建都是圍繞改善環(huán)境，滿足老百姓青天白云、綠水青山美好生活需要進(jìn)行的。

六是提高行政效率。通過優(yōu)化職能配置，強(qiáng)化部門間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)扁平化，減少管理層次，最大限度減少政府部門多頭管理。我國行政成本一直居高不下，行政費(fèi)用支出占整個(gè)國家財(cái)政支出比重在23%～25%，而現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家一般不超10%。近些年，盡管我們?cè)诠囀褂?、公款消費(fèi)等方面的改革取得了一定成效，反“四風(fēng)”收效比較明顯，但我國財(cái)政供養(yǎng)人員還是太多，財(cái)政負(fù)擔(dān)太重，行政成本依然沒有降下來。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國財(cái)政供養(yǎng)了大約7000萬人，其中720多萬公務(wù)人員，3200萬吃財(cái)政飯的事業(yè)單位人員，還有2000萬黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員，另外黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還雇用了1000萬臨時(shí)工作人員。能不能通過大刀闊斧的精簡機(jī)構(gòu)降低行政成本，這有很大難度。政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置要精干，必須科學(xué)配置權(quán)力、減少機(jī)構(gòu)數(shù)量、簡化中間層次、推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系，打破信息孤島。

3.統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。統(tǒng)籌設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)和配置相近職能，理順和優(yōu)化黨的部門、國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的職責(zé)。一是完善黨政機(jī)構(gòu)布局，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制。系統(tǒng)謀劃和確定黨政機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng)，統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。二是深化人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革。三是深化群團(tuán)組織改革。四是推進(jìn)社會(huì)組織改革。五是加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。六是深化跨軍地改革。

4.合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)。主要是建立從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，理順中央和地方的職責(zé)關(guān)系，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能。一是確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確同中央對(duì)口的組織機(jī)構(gòu)。二是賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，把直接面向社會(huì)的事權(quán)下放地方，除規(guī)定外容許地方自主設(shè)置機(jī)構(gòu)，并入與上級(jí)對(duì)口的相關(guān)機(jī)構(gòu)。三是構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理，管理重心下移，資源、管理、服務(wù)放在基層。四是規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制，健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制。

5.推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。一是完善黨和國家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度。二是強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束。三是加大對(duì)機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度。

四、推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革的策略和難點(diǎn)

（一）推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革的策略

一是堅(jiān)持黨對(duì)改革的全面領(lǐng)導(dǎo)。這是本輪黨政機(jī)構(gòu)改革與過去改革不同的一個(gè)方面，要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)作用，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建立健全評(píng)估和督察機(jī)制。二是先啟動(dòng)中央、省市區(qū)的改革，待基本完成后，再啟動(dòng)省市區(qū)以下的改革。三是鼓勵(lì)地方積極探索。四是要把機(jī)構(gòu)改革與“放管服”改革結(jié)合起來。

（二）黨和國家機(jī)構(gòu)改革可能的阻力

1.既得利益集團(tuán)的阻力。所謂既得利益集團(tuán)，指通過非公平競爭的手段和方式，借助公權(quán)力和政策資源獲取巨額利益的團(tuán)體。這里有三個(gè)關(guān)鍵詞：非公平競爭的手段和方式，主要借助公權(quán)力和政策資源，獲取巨額政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益。目前，中國已經(jīng)出現(xiàn)了三大利益集團(tuán)，即以貪腐官員為代表的權(quán)貴利益集團(tuán)，以壟斷行業(yè)為代表的壟斷利益集團(tuán)，以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的地產(chǎn)和資源利益集團(tuán)。這些利益集團(tuán)既掌握權(quán)力，又掌握資源，還掌握資本，羽翼豐滿，實(shí)力雄厚，控制著相當(dāng)多的中國社會(huì)財(cái)富。既得利益集團(tuán)激化了社會(huì)矛盾，群體性事件后面常有既得利益集團(tuán)的影子，他們加大了官民沖突、勞資沖突和貧富沖突。黨的十八大以后，習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)要沖破利益固化的藩籬，指出利益集團(tuán)相互輸送利益，搞團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派、山頭主義，要求領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益集團(tuán)的圍獵。在黨的十九大，習(xí)近平第一次提出黨內(nèi)利益集團(tuán)概念，認(rèn)為要防止黨內(nèi)出現(xiàn)利益集團(tuán)。近幾年的反腐敗斗爭，說到底就是與利益集團(tuán)作戰(zhàn)，這就像上了“虎背”一樣沒有退路，

因?yàn)椴话牙匣⒋蛩览匣⒎催^來可能把你咬死。在黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，同樣會(huì)遭到利益集團(tuán)的巨大阻擊，對(duì)此，中央有明確的認(rèn)識(shí)。黨中央對(duì)新的全面深化改革釋放出雙重信號(hào)：一是對(duì)改革形勢(shì)的判斷，認(rèn)為改革只有起點(diǎn)沒有終點(diǎn)，目前改革已進(jìn)入深水區(qū)，面對(duì)的是難啃的硬骨頭，改革的難度和風(fēng)險(xiǎn)加大，要準(zhǔn)備付出改革成本；二是對(duì)既得利益集團(tuán)的認(rèn)知與判斷，認(rèn)為觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂都難，既得利益集團(tuán)是改革最大的阻力和風(fēng)險(xiǎn)，要以更大的勇氣和決心沖破利益固化的藩籬。

2.黨政機(jī)構(gòu)自身改革的阻力。從整體看，黨政機(jī)構(gòu)要經(jīng)費(fèi)、要權(quán)力，存在自我膨脹、機(jī)構(gòu)膨脹、人員膨脹現(xiàn)象，其自身對(duì)改革的阻力不可低估。一是理念阻力。從觀念來講，有些官員可能不缺少權(quán)利思維和認(rèn)知思維，但缺少法治思維和法治精神。要建立法治政府，第一是管束公權(quán)力，第二是保護(hù)老百姓利益，第三是管控公民。政府理念應(yīng)包括政府角色理念、法制理念、服務(wù)理念，明確政府應(yīng)是營造環(huán)境的主體而不是創(chuàng)造財(cái)富的主體，堅(jiān)持法律不授權(quán)政府無職權(quán)的理念，服務(wù)型政府本質(zhì)上是一個(gè)以公眾為中心的政府。二是審批制度改革阻力。

審批制度改革是壯士斷腕，要傷筋動(dòng)骨。簡政放權(quán)是一場革命，職能部門增加權(quán)利高興，放權(quán)誰也不愿意，可見削減政府權(quán)力非常難。落實(shí)六項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變措施的關(guān)鍵是削減政府權(quán)力，奠定營造良好環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、保障公平正義的基礎(chǔ)。三是抑制部門利益的阻力。這些年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)市場化了，甚至最不該市場化的權(quán)力在少數(shù)地方也被市場化了。于是在一些單位，部門權(quán)力成了牟利工具，成為與民爭利的手段，出現(xiàn)權(quán)力部門化——部門利益化——利益?zhèn)€人化現(xiàn)象。不能任由部門利益惡性發(fā)展，很多改革舉措在實(shí)施過程中因部門利益變形走樣，這些阻力不可小視。

（三）黨和國家機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)

1.黨政機(jī)構(gòu)職能體系的統(tǒng)籌。這幾年我國制度改革成效明顯，但與世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位不相適應(yīng)，橫向比較會(huì)發(fā)現(xiàn)問題仍然很多。

要明確不是所有的事都要黨政機(jī)構(gòu)管，能讓市場解決的讓市場解決，能讓社會(huì)解決的讓社會(huì)解決，這個(gè)邊界非常關(guān)鍵。過去政府不可能購買服務(wù)，現(xiàn)在是通過市場化購買，誰市場化服務(wù)好就讓誰負(fù)責(zé)，這就是結(jié)構(gòu)性的思路改變。本輪改革事業(yè)單位沒有大的政策變化，還是繼續(xù)推進(jìn)分類改革，即行政類事業(yè)單位要?jiǎng)冸x其行政職能并回歸政府、黨政機(jī)構(gòu)，經(jīng)營性事業(yè)單位則企業(yè)的歸企業(yè)、公益的歸公益，其他事業(yè)單位分成純公益和準(zhǔn)公益兩類。

2.降低黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本。這是一個(gè)大難題。能否通過這次黨政機(jī)構(gòu)的全方位改革，經(jīng)過機(jī)構(gòu)和職能的重組真正降低行政管理成本、減少人員，改變上下一般粗問題，輕裝上陣，這是最終檢驗(yàn)改革是否成功的一個(gè)重要標(biāo)志。

3.解決整合后的融合問題。黨政機(jī)構(gòu)重組、職能優(yōu)化配置如何縮短重組或磨合時(shí)間，盡快融合，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)重組、系統(tǒng)整合，在治理方面有創(chuàng)新，這有很大難度。應(yīng)鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，當(dāng)年改革就是從農(nóng)村起步，地方真正有自主決定權(quán)以后能人就會(huì)多起來，只要思想解放就會(huì)出一些好方案。

4.分流人員問題。此次機(jī)構(gòu)改革，僅國務(wù)院就減少八個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，七個(gè)政府機(jī)構(gòu)沒了，這涉及人員分流問題。

可以考慮多渠道解決人員分流問題，如快退休的人員可以提前回家，到60歲再辦退休手續(xù)；鼓勵(lì)年輕人下海，離開政府下海創(chuàng)業(yè)或進(jìn)入國有企業(yè)任職；還可以參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，年輕的沒有學(xué)歷的補(bǔ)學(xué)歷。這次改革雖然沒有這方面的決定，但在具體實(shí)施中是回避不了的。優(yōu)化組合、適度分流非常難，人的問題解決不好，改革就可能受阻。

責(zé)任編輯：陳文杰