水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法在實際執(zhí)行中存在的問題

近兩年，行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了利用《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》（以下簡稱：《實施辦法》）投資新建熟料生產(chǎn)線項目的傾向。據(jù)中國水泥協(xié)會數(shù)字水泥網(wǎng)初步統(tǒng)計，2017年通過項目延續(xù)建設(shè)和產(chǎn)能置換方式在建水泥熟料生產(chǎn)線有30余條，熟料年產(chǎn)能超過4500萬噸；2018年1月份以來，部分省新公布13條熟料生產(chǎn)線產(chǎn)能置換新建項目方案，年產(chǎn)能近2000萬噸，全年延續(xù)項目和置換項目總計熟料產(chǎn)能6500萬噸以上，其中涉及產(chǎn)能置換的熟料產(chǎn)能在4100萬噸。在建項目中，除了延續(xù)項目和確因城市規(guī)劃需搬遷建設(shè)項目外，借《實施辦法》新建項目又帶來“有效產(chǎn)能”增加，與“有效壓減水泥熟料過剩產(chǎn)能”的政策初衷是相悖的，在行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生不良的影響。

在整個行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩的背景下，今年一季度水泥市場需求總量又下降4.5%，《實施辦法》有可能被利用而引發(fā)新一輪項目建設(shè)熱潮，給行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來負面影響。因此，我們認為對現(xiàn)有的《實施辦法》盡快進行必要的修改，遏制新建水泥項目的再次抬頭傾向，真正實現(xiàn)工信部“有效壓減水泥熟料過剩產(chǎn)能”政策的目的，推進去產(chǎn)能為重點的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利進行，穩(wěn)定水泥行業(yè)良性發(fā)展和效益增長。

一、對產(chǎn)能置換政策的理解

國務(wù)院《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2013]41號）要求：1、分類妥善處理在建違規(guī)項目。對確有必要建設(shè)的項目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎(chǔ)上，依法依規(guī)補辦相關(guān)手續(xù)。2、引導(dǎo)產(chǎn)能有序退出。實施等量或減量置換，淘汰和退出落后產(chǎn)能。

《關(guān)于促進建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2016]34號）要求：2017年底前，暫停實際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料、平板玻璃產(chǎn)能置換。

《部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》（工信部產(chǎn)業(yè)[2015]127號）和《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》（工信部原[2017]337號）都提出產(chǎn)能置換實施辦法原則是：有效壓減水泥熟料過剩產(chǎn)能，推動技術(shù)進步，加快聯(lián)合重組，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局。

由于工信部原[2017]337號文已明確規(guī)定“落后產(chǎn)能”、“違規(guī)產(chǎn)能”“均不得用于產(chǎn)能置換”，因此，產(chǎn)能置換政策的應(yīng)用范圍主要是“分類妥善處理在建違規(guī)項目”?！皩Υ_有必要建設(shè)的項目”應(yīng)當(dāng)按照“有效壓減水泥熟料過剩產(chǎn)能，推動技術(shù)進步，加快聯(lián)合重組，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局”的原則進行嚴控。

二、分業(yè)施策才能有效壓減過剩產(chǎn)能

《實施辦法》作為分類妥善處理 2017年底之前已建或在建違規(guī)項目，依法依規(guī)補辦相關(guān)手續(xù)是務(wù)實的。實施等量或減量置換，也起到了一定的“有效壓減”作用，違規(guī)項目在補辦合規(guī)手續(xù)中，為尋求置換產(chǎn)能也付出了應(yīng)有的機會成本。

水泥熟料產(chǎn)能應(yīng)分為實際產(chǎn)能和有效產(chǎn)能兩個概念。實際產(chǎn)能是指：現(xiàn)所有熟料生產(chǎn)線設(shè)計總產(chǎn)能；有效產(chǎn)能是指：能夠產(chǎn)生利潤的產(chǎn)能，水泥行業(yè)熟料生產(chǎn)線產(chǎn)能利用率的利潤平衡點至少要在40%以上。實際產(chǎn)能減去有效產(chǎn)能是無效產(chǎn)能，也就是過剩產(chǎn)能。隨著市場需求的變化，有效產(chǎn)能與無效產(chǎn)能之間也是可變的。現(xiàn)在和今后水泥需求的趨勢是逐漸下降，有效產(chǎn)能也會逐漸減少。借水泥產(chǎn)能置換將無效產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能，與市場發(fā)展趨勢相悖。

從近兩年新建項目的勢頭說明，部分企業(yè)利用《實施辦法》不僅為了解決已建項目的合規(guī)手續(xù)，而是更關(guān)注新上水泥建設(shè)項目。部分地方政府也在運用《實施辦法》來支持投資商新建水泥項目，他們根本無視本省水泥產(chǎn)能嚴重過剩的事實。試想，如果《實施辦法》僅僅只用于分類妥善處理已建項目合規(guī)問題的話，為一些新增產(chǎn)能的項目開了方便之門。

水泥和鋼鐵、煤炭、玻璃不一樣，水泥具有產(chǎn)品同質(zhì)化和市場區(qū)域化的特征，在產(chǎn)能嚴重過剩的情況下就應(yīng)該遏制任何形式的新建項目。鋼鐵、煤炭和玻璃都有品種多樣性，雖然總產(chǎn)能過剩，但不同時期市場對不同品種的需求有變化，該投資的項目還是需要建設(shè)。行業(yè)不同，政策有別，這才是分業(yè)施策。

三、“無效產(chǎn)能”本該列為去產(chǎn)能對象

2017年全國熟料實際年產(chǎn)能20.8億噸，當(dāng)年生產(chǎn)熟料14億噸，熟料的產(chǎn)能利用率68%。要達到國辦發(fā)[2016]34號文件提出的“產(chǎn)能利用率回到合理區(qū)間”的目標(biāo)任務(wù)，即使市場需求不變?nèi)詾?4億噸，熟料產(chǎn)能利用率要回到合理區(qū)間80%，即17.5億噸，過剩產(chǎn)能量是3.3億噸。根據(jù)2017年中國水泥協(xié)會產(chǎn)能利用率調(diào)研分析結(jié)果，至少有1億噸以上熟料產(chǎn)能是處于長期停產(chǎn)或極低利用率的“無效產(chǎn)能”。

長期停產(chǎn)的、無資產(chǎn)效益回報的“無效產(chǎn)能”本該列為去產(chǎn)能對象。通過政府引導(dǎo)，企業(yè)自愿基礎(chǔ)上設(shè)立各省水泥去產(chǎn)能專項資金，創(chuàng)新建立市場化運行機制，加快過剩產(chǎn)能有序退出市場，是水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，也是落實黨的十九大報告提出的新動能轉(zhuǎn)換的需要。

通過《實施辦法》新建的生產(chǎn)線，表面單線規(guī)模大了，勞動生產(chǎn)率提高了，但新建項目的僅僅是實現(xiàn)產(chǎn)能的置換，本質(zhì)上還是重復(fù)雷同技術(shù)，與“推動技術(shù)進步”高質(zhì)量發(fā)展不相干。

如果利用《實施辦法》帶來新建項目的仍持續(xù)不停，也沒人敢去并購或主動去淘汰落后產(chǎn)能。

四、跨地區(qū)產(chǎn)能置換無益于優(yōu)化市場布局

除了目前的西藏地區(qū)，其他各省市自治區(qū)水泥行業(yè)均存在產(chǎn)能嚴重過剩。但由于《實施辦法》的出臺，有些新建項目在本省內(nèi)產(chǎn)能置換指標(biāo)不夠，就到外省區(qū)去購買，實際上是加大了本省的原有產(chǎn)能過剩程度，對優(yōu)化本省水泥市場布局無任何意義。彼此都是產(chǎn)能過剩省份，再進行項目產(chǎn)能指標(biāo)置換，結(jié)果不是去產(chǎn)能和優(yōu)化市場布局，僅僅滿足了少數(shù)人新增產(chǎn)能的需要。不論在本省內(nèi)產(chǎn)能置換還是跨地區(qū)產(chǎn)能置換來新建項目，不但不能解決產(chǎn)能嚴重過剩問題，反而會使產(chǎn)能過剩加劇。

五、政策建議

按照國辦發(fā)[2016]34號文件中發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，“加強對行業(yè)關(guān)鍵、共性問題的研究，反映企業(yè)訴求，反饋政策落實情況，提出相關(guān)政策建議”的要求，在征求部分大企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人意見和調(diào)研基礎(chǔ)上，針對《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》在執(zhí)行中遇到的問題，提出以下修改建議，供政府主管部門參考：

1、除了因城市規(guī)劃、國家重點工程建設(shè)需要搬遷正在運行的水泥企業(yè)外，其他一律不得新建生產(chǎn)線。2017年以前已批未建水泥項目，一律不得以產(chǎn)能置換方式再投資新建生產(chǎn)線。

2、鼓勵應(yīng)用新工藝、新技術(shù)、智能化對現(xiàn)有生產(chǎn)線在回轉(zhuǎn)窯主機裝備規(guī)格不變的情況下進行環(huán)境保護、能效提升、智能化改造、提高資源能源綜合利用水平。

3、開展水泥窯協(xié)同處置項目只能在現(xiàn)有水泥熟料生產(chǎn)線上推進，不得借用產(chǎn)能置換再投資新建水泥熟料生產(chǎn)線。

4、連續(xù)停產(chǎn)一年以上的水泥熟料生產(chǎn)線或年熟料產(chǎn)能利用率低于20%的熟料生產(chǎn)線不得作為產(chǎn)能置換指標(biāo)。

5、建議對列為產(chǎn)能置換指標(biāo)的水泥熟料生產(chǎn)線，由政府部門網(wǎng)站和中國水泥協(xié)會網(wǎng)站同時對社會公示，增加“監(jiān)督合力”。對公示內(nèi)容有異議的，列為產(chǎn)能置換指標(biāo)的熟料生產(chǎn)線所在省級水泥協(xié)會組織需要出具證明材料。