制定《南京市低碳發(fā)展促進條例》的研究與建議

鄧賢峰，胡建嶺，王曉冬

（南京市低碳城市建設管理中心南京市循環(huán)經(jīng)濟促進中心,江蘇南京210008）

低碳發(fā)展指在可持續(xù)發(fā)展理念指導下，通過技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)、資源循環(huán)利用等手段，盡可能地減少煤炭、石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達到經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護“雙贏”的一種經(jīng)濟發(fā)展模式。低碳發(fā)展以低能耗、低排放、低污染為特征，以應對碳基能源對氣候變暖的影響為要求，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展為目的。

黨的十八大將生態(tài)文明建設作為中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局之一，要求著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。黨的十九大提出要把我國建設成為“富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四個基本方略之一。強調(diào)建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。強調(diào)要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。

低碳綠色發(fā)展，已經(jīng)成為新時代發(fā)展的標簽，它不僅代表著發(fā)展方向，更關系到人民福祉。南京市作為江蘇省省會、東部地區(qū)重要的中心城市、特大城市，也是長三角輻射帶動中西部地區(qū)發(fā)展的重要門戶城市、“一帶一路”戰(zhàn)略與長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略交匯的節(jié)點城市，在全國戰(zhàn)略格局中具有重要地位。建設成為現(xiàn)代化國際性人文綠都是南京市的戰(zhàn)略定位。2017年1月，南京市被國家發(fā)改委確定為第三批國家低碳試點城市。但是，如何落實黨中央的治國理念和國家低碳試點城市要求，如何加快推進南京市低碳城市發(fā)展、促進生態(tài)文明建設并在全國起到引領作用，總結(jié)國內(nèi)外的經(jīng)驗，制定法律法規(guī)，是促進、保障低碳發(fā)展的有效手段。因此，南京市應盡快制定《南京市低碳發(fā)展促進條例》地方性法規(guī)，通過制度建設和頂層設計，破解南京資源環(huán)境約束，促進節(jié)能減排，推進綠色循環(huán)、低碳發(fā)展，以最少的資源消耗和環(huán)境代價，謀取最大的社會經(jīng)濟發(fā)展效益，形成人與自然和諧發(fā)展的城市發(fā)展新格局，為盡早建成“強富美高”的新南京，提供強有力的法律支撐。

1 主要發(fā)達國家低碳發(fā)展立法的情況

英美德日等西方發(fā)達國家經(jīng)過多年努力，已初步形成低碳發(fā)展法律體系，既促進了本國低碳經(jīng)濟快速發(fā)展，又為低碳經(jīng)濟未來發(fā)展方向提供了強有力的法律保障。

1.1 英國立法情況

英國低碳經(jīng)濟法律基本框架由兩部分構(gòu)成。一是低碳經(jīng)濟領域的專門立法。這是英國低碳經(jīng)濟法律體系的最主要部分，其內(nèi)容也更加健全。其標志是1980—2010年，歷經(jīng)3次重大修改的《可再生能源法令》，并以此逐步形成可再生能源法律法規(guī)體系。2008年制定的《氣候變化法案》，使得英國成為全球首個為應對氣候變化，實行碳減排而制定具有長效機制及產(chǎn)生約束力的基本法律框架的國家。二是散見于其他法律中有關低碳經(jīng)濟法律規(guī)定。如《低碳交通計劃》《可再生能源戰(zhàn)略》《低碳工業(yè)戰(zhàn)略》等相配套的實施法律法規(guī)，這是英國低碳經(jīng)濟法律體系的補充部分。英國還是全球第一個為實施溫室氣體減排進行“碳預算”立法的國家。

1.2 美國立法情況

雖然美國新一屆特朗普政府退出了《巴黎氣候協(xié)定》，但是在此之前美國為應對氣候變化，降低碳排放，推進低碳經(jīng)濟發(fā)展，制定了諸多法律。美國立法情況的特點是：聯(lián)邦政府綜合立法和富有特色的地方立法相輔相成，地方政府低碳發(fā)展立法更加專業(yè)和全面，呈現(xiàn)“農(nóng)村包圍城市”的現(xiàn)象。美國聯(lián)邦政府早在2005年和2007年，先后頒布了《能源政策法案》及《低碳經(jīng)濟法案》兩部法案，旨在提高能源效率，開發(fā)新能源技術，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展。各個州政府也相繼頒布地方法律法規(guī)，如2006年加利福尼亞州制定了《加利福尼亞州全球變暖行動法》《清潔汽車標準》等地方法律，這些法律為推進美國低碳經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

1.3 德國立法情況

德國是注重傳統(tǒng)法典的大陸法系國家，其低碳方面的立法形成了完善的體系。構(gòu)建了以《德國基本法》為框架，以《溫室氣體排放交易法》為核心，以節(jié)能、節(jié)效的《能源經(jīng)濟法》等法律為支撐，以《生態(tài)稅法》等財稅法律體系相配套的涉及低碳經(jīng)濟各領域的嚴密法律體系。其中《溫室氣體排放許可分配法》《含氟溫室氣體規(guī)制法》等溫室氣體管制法規(guī)，對德國溫室氣體減排實施，降低碳排放，應對氣候變化，推進低碳生產(chǎn)、生活、消費帶來了積極效果。

1.4 日本立法情況

日本在推進低碳經(jīng)濟發(fā)展立法方面，構(gòu)建了全方位、多層次能源法律制度，形成以《能源政策基本法》為基礎，以《促進資源有效利用》為核心，相關部門法令為補充的低碳能源法律體系。

縱觀發(fā)達國家低碳經(jīng)濟立法進程可以看出，其立法無論在整體架構(gòu)上還是具體貫徹實行上，都很具有體系化特色。采取從確立國家戰(zhàn)略立法、構(gòu)建低碳法律基本框架、制定法律實施機制到完善低碳經(jīng)濟發(fā)展政策措施，可謂相輔相成、渾然一體，形成較為完整的制度體系。再從其各自微觀的各種立法制度看，不僅宏觀脈絡清晰，而且內(nèi)部具體配套措施也錯落有致，協(xié)調(diào)互進，形成完善的低碳經(jīng)濟發(fā)展立法體系。

2 我國低碳立法現(xiàn)狀以及存在的問題

我國較早積極參與有關應對氣候變化問題的國際合作，推動國內(nèi)低碳發(fā)展，參與或締結(jié)了一系列與低碳發(fā)展或應對氣候變化相關的國際條約，制定了與低碳發(fā)展或應對氣候變化相關的國內(nèi)法律法規(guī)。初步統(tǒng)計，約有300多件。但是，我國的低碳經(jīng)濟立法仍處于初步探索階段，并未形成完整的法律體系。我國的法律法規(guī)存在“兩多兩少”的問題。

一多，即參與或締結(jié)的國際條約多。我國較早簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》等國際公約，還與國際組織、其他國家簽訂了有關低碳或應對氣候變化的多邊條約或雙邊條約，如《中歐清潔能源中心聯(lián)合聲明》《中國、印度、日本、韓國、美國五國能源部長聯(lián)合聲明》《中美氣候變化聯(lián)合聲明》《中華人民共和國與土耳其共和國能源領域經(jīng)濟和技術合作框架協(xié)議》《中華人民共和國政府和澳大利亞政府關于進一步密切在氣候變化方面合作的聯(lián)合聲明》《中華人民共和國和法蘭西共和國關于應對氣候變化的聯(lián)合聲明》等。

二多，即國內(nèi)相關法律法規(guī)多。多年來，我國制定了諸多與低碳或者應對氣候變化有關的法律法規(guī)。如環(huán)境領域的《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等；能源領域的《可再生能源法》《節(jié)約能源法》等；農(nóng)業(yè)領域的《土地管理法》《草原法》《漁業(yè)法》等；森林和自然生態(tài)系統(tǒng)領域的《森林法》《水土保持法》《防沙治沙法》《野生動物保護法》等；水資源領域的《水法》《防洪法》等；海洋和海岸管理領域的《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》等，氣象災害防治領域的《氣象法》等。

一少，即專門的低碳發(fā)展法律法規(guī)少。我國雖然制定了許多與低碳發(fā)展、應對氣候變化有關的法律法規(guī)，但多是間接與低碳有關，其直接關于“低碳發(fā)展”“碳減排”的規(guī)定不多，更缺乏為實施“低碳”或者應對氣候變化方面的一部專門的法律法規(guī)。目前直接的關于低碳方面的法規(guī)是國家發(fā)改委的部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易暫行辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等幾個文件，國務院制定的行政法規(guī)以上的法律文書至今還是空白。

二少，即地方性專門法規(guī)少。近些年來，尤其是黨的十八大以來，各級地方政府出臺了大量促進低碳發(fā)展、加快生態(tài)文明建設等方面政策文件。但是真正以法規(guī)形式出臺的專門性的低碳發(fā)展法規(guī)并不多，目前可查到的是北京、南昌、石家莊等地，數(shù)量不超過10個。這與我國有立法權(quán)的省市約460個相比，顯然是微不足道的。

3 制定南京市地方性低碳條例的必要性

3.1 促進南京市低碳城市發(fā)展的現(xiàn)實需要

近些年來，南京市為推進低碳發(fā)展、加快生態(tài)文明建設，先后制定了《南京市民用建筑節(jié)能條例》《南京市節(jié)能監(jiān)察條例》《南京市餐廚廢棄物管理辦法》《南京市水土保持辦法》《南京市城市照明管理辦法》等地方性法規(guī)。南京市委市政府也先后出臺了《加快轉(zhuǎn)變能源消費結(jié)構(gòu)的實施方案》《南京市控制煤炭消費總量實施方案（2015—2017年）》《南京市人民政府辦公廳關于加快綠色循環(huán)低碳交通運輸發(fā)展的實施意見》《市政府關于印發(fā)南京市綠色循環(huán)低碳交通運輸發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）的通知》等30多份有關促進低碳發(fā)展、加快生態(tài)文明建設的政策文件。低碳發(fā)展雖然取得了一定成績，但是南京市低碳發(fā)展依然任重道遠。

從縱向比較看（以二氧化碳排放為例）。2015年南京市二氧化碳排放量13 919.09萬t，較2011年增長12.10%?！笆濉逼陂g年均增長率為2.89%（圖1）。

圖1 十二五期間南京市碳排放總量圖

其中，工業(yè)領域二氧化碳排放量由2011年的'9 846.72萬t上升至2015年的10 655.87萬t，年均增幅為 1.99%（表 1）。

表1 2011—2015年工業(yè)領域二氧化碳排放情況

交通領域二氧化碳排放量由2011年的1 712.86萬t上升到2015年的1 967.84萬t，年均增幅3.53%（表2）。

表2 2011—2015年交通領域二氧化碳排放總量情況 萬t

建筑領域二氧化碳排放量由2011年1 654.01萬t上升到2015年的2 135.96萬t，年均增幅6.60%（表3）。

表3 2011—2015年建筑領域二氧化碳排放總量情況 萬t

從橫向比較看（因各市都對碳排放數(shù)據(jù)保密，現(xiàn)以與低碳發(fā)展的若干指標為例）。與幾個主要城市比較：2016年南京市二氧化硫年均值為18.2 ug/m3，是杭州和廣州的1.52倍、成都的1.3倍、北京的1.82倍和武漢的1.65倍；2016年南京市單位GDP能耗0.60 t標煤，分別是寧波的1.24倍、廣州的1.61倍；2016年南京市單位GDP用水40.2 m3，分別是寧波的1.44倍和武漢的1.39倍；2016年南京市煤炭消耗總量3 033萬t，煤炭消耗總量遠超北京。另一方面，2016年南京市工業(yè)固體廢物綜合利用率91.61%，低于寧波的95.54%；2016年南京市工業(yè)用水重復利用率73.3%，低于成都的88.5%、武漢的89.2%。同時2016年南京市工業(yè)危險廢棄物和醫(yī)療廢物較2015年同比增加4.08%和11.99%。

可見，南京市二氧化碳排放依然處于不斷增長階段，有的領域增長幅度還比較高，與兄弟城市相比還有差距，低碳城市建設任重道遠。

3.2 落實國家低碳試點城市的迫切要求

2017年1月，國家發(fā)改委印發(fā)了《國家發(fā)改委關于開展第三批國家低碳城市試點工作的通知》（發(fā)改氣候［2017］66號，以下簡稱《通知》），確定包括南京市在內(nèi)的45個城市開展第三批國家低碳城市試點?！锻ㄖ芬蟾髟圏c城市要以推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)碳排放早日達峰為目標，以建立健全低碳發(fā)展制度、推進能源優(yōu)化利用、推動城鄉(xiāng)低碳化建設、加快低碳技術研發(fā)和應用、形成綠色低碳的生活方式和消費模式為重點，探索低碳發(fā)展的創(chuàng)新路徑?！锻ㄖ芬笤圏c任務要取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，《通知》還明確要求南京市在3個方面進行創(chuàng)新，一是建立碳排放總量和強度“雙控”制度；二是建立碳排放權(quán)有償使用制度；三是建立低碳綜合管理體系。為落實國家發(fā)改委要求，加快推進南京市低碳城市建設，有必要通過對低碳發(fā)展進行立法，形成低碳城市建設的制度化和法制化。

3.3 解決碳排放權(quán)交易與法律缺位的需要

我國政府向國際社會承諾爭取到2030年左右全國碳排放達到峰值，并承諾2017年啟動全國碳排放權(quán)交易。碳排放權(quán)交易是一項全新的、長期的工作，但是目前缺乏法律支撐，僅有國家發(fā)改委一件部門規(guī)章作為依據(jù)。且該規(guī)章只明確了省級發(fā)改部門的職責，并未延伸至市級發(fā)改部門。但事實上，具體工作主要由各地市級發(fā)改部門承擔，導致市級發(fā)改部門工作“名不正，言不順”，給開展工作帶來困難。

黨的十九大報告提出要“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系”，國家鼓勵地方先行先試、出臺地方性法規(guī)，為國家制定法律法規(guī)積累經(jīng)驗。石家莊、南昌等城市已經(jīng)制定出臺地方性法規(guī)，安徽、溫州等一些省市正在積極制定過程中。南京市重化工業(yè)發(fā)達，能源消耗又以煤炭為主，二氧化碳排放量巨大。按照國家現(xiàn)在確定的標準，南京市重點排放單位（是指滿足國務院碳交易主管部門確定的納入碳排放權(quán)交易標準且具有獨立法人資格的溫室氣體排放單位。目前的標準是年排放二氧化碳1 0000 t）數(shù)量居于全省第三，且多數(shù)企業(yè)為央企、省企、大型民企（機構(gòu)）。市級碳排放權(quán)交易主管部門在要求企業(yè)上報碳排放報告、組織核查等工作時候，有的企業(yè)（機構(gòu)）不配合，認為缺乏法律依據(jù)，影響該項工作推進。尤其是即將開展的碳排放權(quán)市場交易，履約、配額清算等直接涉及企業(yè)（機構(gòu)）經(jīng)濟利益，但相關的工作并無法律支撐。為保障南京市此項工作長期有序、有效開展，亟需制定地方性法規(guī)。

4 制定南京市地方性低碳條例有關建議

制定南京市低碳發(fā)展條例，要突出地方性，具有操作性，體現(xiàn)創(chuàng)新性，應是對有關上位法的細化，而不是照抄照搬上位法或其他地方法規(guī)。具體來說，制定思路應堅持“五個突出、兩個結(jié)合”。

4.1 五個突出

4.1.1 突出地方特點

地方特色是地方性法規(guī)的本質(zhì)特征。要結(jié)合南京市自然資源情況、經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，以及城市定位、發(fā)展戰(zhàn)略等。尤其要把南京市委市政府關于南京市發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃體現(xiàn)出來。從國家層面來說，法律是執(zhí)政黨治國理政理念的體現(xiàn)；從地方來說，要把南京市委市政府關于南京市發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃，上升為地方性法規(guī)；要把現(xiàn)行好的政策和有效做法，通過法規(guī)固定下來。

4.1.2 突出體現(xiàn)創(chuàng)新

創(chuàng)新性是地方性法規(guī)的本質(zhì)要求。南京市制定促進低碳發(fā)展條例，不能照抄、照搬現(xiàn)有的有關法律法規(guī)以及外地法規(guī)的條款?；镜囊?guī)范要求固然不能少，更多的要體現(xiàn)出創(chuàng)新。創(chuàng)新性一方面體現(xiàn)在嚴于國家有關標準，另一方面體現(xiàn)在對新事物、新“亂象”加以規(guī)范。如針對南京市商業(yè)發(fā)達、網(wǎng)購商品多，包裝物浪費污染嚴重的現(xiàn)象，可以在法規(guī)中創(chuàng)新提出建立“物流逆向回收”制度。

4.1.3 突出可操作性

操作性強、適用可行是地方性法規(guī)的生命所在。我國現(xiàn)行與低碳發(fā)展的有關法律法規(guī)，原則性要求較多，有效性不足，有的條款甚至含義模糊，缺乏具體的可操作性，導致執(zhí)行困難。南京市在制定低碳發(fā)展法規(guī)過程中，要改變“宜粗不宜細”“實施細則另行制定”的立法指導思想，從“細”化條文做起，有效規(guī)范、調(diào)整和解決低碳發(fā)展過程中的具體問題。

4.1.4 突出目標考核

目標考核是政府管理的重要手段之一，實行對下級政府進行低碳發(fā)展目標考核，既是對下級政府的壓力，也有利于任務的量化，更有利于法規(guī)的執(zhí)行。在制定低碳發(fā)展法規(guī)中，應把目標考核作為重要內(nèi)容。發(fā)達國家也有類似做法，英國的“碳預算”立法，就將碳預算指標層層分解，具體落實到政府各組成部門。

4.1.5 突出政府項目

對企業(yè)投資項目“松綁”、對政府投資項目“嚴管”，既是現(xiàn)實要求，也是長遠趨勢。政府投資項目不僅僅指政府出資建設的“樓堂館所”，而是包括政府擔保、貼息、補貼的項目，利用外國政府、國際組織等援助、貸款的項目，國有企業(yè)自建或擔保的項目，等等。這些項目使用的是“公共資金”或“政府信譽”，對這些項目加強要求既是必然要求，也是切實可行。要求這些項目在低碳城市建設中承擔義務，“率先垂范”既合情又合理。南京市應在法規(guī)中規(guī)定政府投資項目實行低碳設計、使用低碳產(chǎn)品等，既可以減少碳排放，又起到示范引導作用。

4.2 兩個結(jié)合

4.2.1 強制與鼓勵相結(jié)合

低碳發(fā)展涉面廣泛，既涉及到一二三產(chǎn)業(yè)，也涉及到居民生活，既需要生產(chǎn)企業(yè)積極減排、低碳生產(chǎn)，更需要科研部門加強科技研究，以技術進步促進低碳發(fā)展。因此法規(guī)制定要堅持“強制與鼓勵相結(jié)合”的原則，對有些行業(yè)、企業(yè)必須要做出強制性規(guī)定，處罰嚴厲，要有“鋼牙鐵齒”。同時，對科學研究、居民低碳生活習慣等要采取鼓勵措施，更多地利用資金支持、低碳積分等形式進行鼓勵支持。

4.2.2 重點與一般相結(jié)合

低碳發(fā)展牽涉廣泛，作為地方性法規(guī)不必面面俱到，應突出重點，抓住“牛鼻子”。就南京市來說重點還是第二產(chǎn)業(yè)，這幾年南京市的第二產(chǎn)業(yè)能源消耗占全社會能源消耗的67%～72%（表4）。2010—2014年，南京市83家年消耗標煤5 000 t以上的企業(yè)中，發(fā)電、鋼鐵、石油化工、化工和建材行業(yè)等企業(yè)年排放量占納入系統(tǒng)管理企業(yè)總排放量的97.63%。抓住這些重點就能起到事半功倍的效果。隨著第三產(chǎn)業(yè)在南京市國民經(jīng)濟中比重以及居民生活水平的提高，這方面的碳排放總量雖然低，但是在逐年提高。制定法規(guī)時必須兼顧到這方面。

表4 南京市2011—2015年全社會能源消耗情況%

[1] 周杰，李金葉.發(fā)達國家低碳經(jīng)濟發(fā)展的國際法淵源、立法考察及啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2016(2):70-73.

[2] 楊解軍.我國現(xiàn)行低碳立法的梳理、評價和改良[J].南京大學法律評價，2015(1)：246-260.

[3]2016年南京市環(huán)境狀況公報[R].2016.

[4] 南京市人民政府.南京市低碳城市試點實施方案[R].2016.