城市基礎(chǔ)信息共建共享背景下的地下管線信息建設(shè)與管理

許丹艷，劉 穎，嚴建國，劉向南(. 南京市城市地下管線數(shù)字化管理中心，江蘇 南京 009； . 南京市規(guī)劃局，江蘇 南京 009； . 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 0095)

近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，“感知中國”理念、網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略等被相繼提出，智慧城市建設(shè)成為城市管理的重要內(nèi)容[1-2]。智慧城市建設(shè)必須以城市基礎(chǔ)地理信息的共建共享為基本框架[3]，城市地下管線信息作為城市基礎(chǔ)地理信息的有機組成部分，承擔(dān)著為城市生產(chǎn)生活提供基本的能源、信息服務(wù)的重要功能，對保障城市規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展具有不可替代的作用，而地下管線信息的建設(shè)和管理也是當(dāng)前城市管理中的突出問題之一[4]。自2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》出臺后，全國各大城市全面開展了地下管線普查工作，并逐步建立起地下管線綜合信息系統(tǒng)。但隨著城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各類地下管線信息也在持續(xù)變化之中，初步建立的綜合管線信息系統(tǒng)在管理體系、技術(shù)標準及有效利用等方面仍然存在著大量的問題。如何在城市建設(shè)快速發(fā)展的背景下，充分保障管線信息成果的現(xiàn)勢性、準確性、可靠性，是當(dāng)前城市地下管線信息建設(shè)和管理中面臨的重大挑戰(zhàn)。目前國內(nèi)對這一問題的研究主要集中在工程技術(shù)領(lǐng)域，對相關(guān)管理問題的研究才剛剛起步。南京市近年來在城市地下管線信息共建共享方面進行了積極的探索，本文試圖在分析我國當(dāng)前城市地下管線信息建設(shè)與管理中的突出問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合南京市的實踐經(jīng)驗，探討地下管線信息共建共享的實現(xiàn)路徑，分析其面臨的主要挑戰(zhàn)，并提出可行的對策建議，以期為促進城市基礎(chǔ)信息共建共享和智慧城市建設(shè)提供重要的參考。

1 我國城市地下管線信息管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 城市地下管線管理體制復(fù)雜，信息整合困難

城市地下管線種類繁多，資源權(quán)屬多樣，職能管理、行業(yè)管理、權(quán)屬管理等不同的管理體系相互交叉[5]，涉及從中央到地方不同行政層級的數(shù)十個行政、事業(yè)單位和各類企業(yè)；管線本身從投資、規(guī)劃、建設(shè)、運維到退出又可能處于不同的階段[6]；管理的單位、職能、層級、階段及管線本身的空間布局等多個不同的維度相互交織，使地下管線信息呈現(xiàn)高度的復(fù)雜性。長期以來，管線信息管理基本處于不同單位各自為政的狀態(tài)，管理部門、權(quán)屬單位、建設(shè)單位和測繪機構(gòu)的地下管線信息未能得以有效地歸集和整合。在歷史數(shù)據(jù)尚未有效整合實現(xiàn)綜合管理的情況下，城市建設(shè)的快速發(fā)展又使新的管線信息數(shù)據(jù)迅速增加，新、老數(shù)據(jù)之間由于標準規(guī)范、管理手段和資料匯集方式等方面的差異，其接邊結(jié)合本身也存在一定的難度，這一切都極大地提高了管線信息整合的難度。

1.2 地下管線相關(guān)數(shù)據(jù)標準體系有待完善

我國針對地下管線探測及信息系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)出臺了一系列數(shù)據(jù)標準，主要包括《基礎(chǔ)地理信息要素分類與代碼》(GB/T 13923—2006)、《城市測量規(guī)范》(CJJ 8—99)、《國家基本比例尺地形圖圖式》等標準化體系中的相關(guān)內(nèi)容，以及《城市地下管線探測技術(shù)規(guī)程》(CJJ 61—2003)等專業(yè)標準，較好地引導(dǎo)和保障了各類專業(yè)地下管線的信息建設(shè)和管理。但在這些標準應(yīng)用過程中，因為其涉及范圍較廣、要素描述概略性強，對實際建設(shè)管理中的一些細節(jié)問題還未形成具體、統(tǒng)一的標準規(guī)范，影響了管線信息管理的精確性[7-8]。

實踐當(dāng)中，綜合管線與專業(yè)管線之間在空間位置、分類體系、屬性字段等方面存在諸多差異，如不同數(shù)據(jù)集中的同名要素由于管理精度的要求差異，在空間位置上往往并不重合甚至相距甚遠；在分類體系上綜合管線數(shù)據(jù)按照行業(yè)進行分類，每個行業(yè)分為管點數(shù)據(jù)與管段數(shù)據(jù)兩個圖層，而專業(yè)管線數(shù)據(jù)還需要按照設(shè)備設(shè)施類、配件類與保護類3個方面對數(shù)據(jù)進一步分層、分類和組織。這些因素造成管線數(shù)據(jù)的利用效率較低，綜合管線和專業(yè)管線長期存在“兩張皮”的困境。

1.3 專業(yè)管線信息平臺普遍存在，但信息共享利用機制難以建立

目前，各類專業(yè)管線權(quán)屬單位基于數(shù)據(jù)管理方式、數(shù)據(jù)使用者需求的差異基本上各自建設(shè)了相應(yīng)的信息系統(tǒng)平臺，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的積累和專業(yè)信息化管理。但各個信息系統(tǒng)平臺之間難以相互兼容，從技術(shù)上給整合增加了很大難度，表1簡單列舉了南京市主要專業(yè)管線信息和綜合管線信息建設(shè)的差異。管線地理信息作為管線建設(shè)、規(guī)劃、管理的主要依據(jù)，一方面管線管理部門、權(quán)屬單位對綜合管線數(shù)據(jù)需求強烈；另一方面專業(yè)管線單位基于自身的業(yè)務(wù)功能也積累了大量的信息成果，為地下管線信息的綜合管理奠定了良好的基礎(chǔ)。但目前專業(yè)管線信息平臺既在技術(shù)上不能順利融入綜合管線信息平臺，同時在數(shù)據(jù)信息整合過程中又面臨系統(tǒng)之間安全性、保密性要求程度不一，部門之間信息整合協(xié)調(diào)機制不暢等問題，這導(dǎo)致地下管線信息的共享利用機制難以有效建立，極大限制了城市地下管線管理的效率。

表1 南京市專業(yè)地下管線權(quán)屬單位信息化建設(shè)情況

1.4 地下管線信息更新制度缺乏有效實施機制，信息管理滯后于建設(shè)現(xiàn)狀

城市地下管線信息管理是一個長生命周期的動態(tài)數(shù)據(jù)管理，貫穿地下管線規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)管和運維的各個環(huán)節(jié)[9]。在使全面完成地下管線普查工作的情況下，如果后續(xù)的信息更新跟不上，也無法維持管線信息的現(xiàn)勢性和準確性。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《檔案法》《城市地下管線工程檔案管理辦法》，地下管線建設(shè)單位在建設(shè)開工前，應(yīng)調(diào)查相關(guān)地下管線數(shù)據(jù)，建設(shè)時應(yīng)按照許可管位開挖、施工，建設(shè)后應(yīng)及時提交地下管線竣工檔案。但目前由于缺乏管線信息更新的有效實施機制，上述法規(guī)的實際效力不足，各建設(shè)單位、專業(yè)地下管線單位不能及時實施地下管線竣工測量，不能主動及時匯交變化地下管線信息的狀況仍普遍存在。這造成城市地下管線的信息管理嚴重滯后于實際的建設(shè)發(fā)展，如何保障地下管線綜合信息的動態(tài)更新已經(jīng)成為管理部門在完成管線信息普查后面臨的突出問題。

1.5 城市地下管線管理的法制建設(shè)相對滯后

地下空間的管理是近年來城市快速發(fā)展過程中所面臨的一項突出問題，隨著地下空間開發(fā)范圍日益擴大，各項管理的立法需求也日益迫切，這也使城市地下管線的立法工作迎來了機遇。目前，地下管線的法制建設(shè)總體上較為薄弱，明顯滯后于快速發(fā)展的建設(shè)實際。管線信息分散于不同的管理部門和權(quán)屬單位，要加強綜合信息管理必須有上位法作為管理的依據(jù)。但目前我國地下管線立法主要集中在地方特別是部門規(guī)章層面，各地的規(guī)范并不一致，地下管線的管理部門、管理節(jié)點和管理效果都不盡相同[10]，國家層面和地方層面立法上的缺失是地下管線管理主體分散、檔案管理混亂、地下管線重復(fù)建設(shè)和事故頻發(fā)的重要原因[11]。要解決城市地下管線信息綜合管理的問題，有效協(xié)調(diào)各類管線建設(shè)的有序進行，加強法制建設(shè)、提升法規(guī)效力已經(jīng)成為一項刻不容緩的重要基礎(chǔ)工作。

2 城市地下管線信息共建共享的實現(xiàn)路徑

2.1 成立地下管線綜合信息管理職能機構(gòu)

設(shè)置綜合管理機構(gòu)，重視管線信息的集中管理是許多國家和地區(qū)有效管理城市地下管線的成功經(jīng)驗[12]。近幾年來我國許多地區(qū)也先后成立了不同形式的管線信息綜合管理部門。管線信息綜合管理部門負責(zé)組織制定全市管線綜合信息管理的數(shù)據(jù)標準和政策規(guī)范，建設(shè)城市地下管線綜合信息系統(tǒng)，進行城市管線信息的收集、更新和共享利用。這既保證了管線綜合信息普查的快速實現(xiàn)和動態(tài)及時更新，也能在較短時間內(nèi)實現(xiàn)管線信息的統(tǒng)一管理和資源共享。

2.2 建立與完善管線信息管理的制度體系

為促進管線信息共建共享，確保管線信息數(shù)據(jù)類型等無縫銜接，應(yīng)從技術(shù)標準、管理規(guī)范、審批流程等各個層面進行管線基礎(chǔ)地理信息相關(guān)制度體系的建設(shè)和完善。通過結(jié)合國家的上位規(guī)程規(guī)范制定符合地方實際的“地下管線數(shù)據(jù)標準”“地下管線探測技術(shù)規(guī)程”等地方性文件，為整合地下管線數(shù)據(jù)、實現(xiàn)地下管線地理空間信息標準化提供基本依據(jù)。同時，通過聯(lián)合規(guī)劃局、住建委、財政局、交通局及城建檔案館等相關(guān)部門，將地下管線的竣工測量信息數(shù)據(jù)匯交制度納入審批管理流程，可以有效實現(xiàn)管線建設(shè)與信息維護的同步更新。

2.3 逐步完善地下管線信息的收集、存儲及動態(tài)更新管理體系

地下管線基礎(chǔ)地理信息的收集目前主要包括探測普查、竣工測量、修補測及權(quán)屬單位提供的專業(yè)地下管線信息等方面。其中普查、修補測數(shù)據(jù)在通過探測后經(jīng)質(zhì)量檢查直接錄入基礎(chǔ)信息系統(tǒng)庫；竣工測量數(shù)據(jù)則由建設(shè)單位和測繪單位通過系統(tǒng)申請，經(jīng)材料完整性和數(shù)據(jù)信息質(zhì)檢合格后入庫。具體流程如圖1所示。

圖1 管線信息數(shù)據(jù)收集入庫流程

在普查基礎(chǔ)上，建成地下管線地理空間信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，作為地下管線信息儲存的主要載體。通過竣工匯交、外業(yè)巡查和現(xiàn)場核實等途徑，對管線數(shù)據(jù)變化區(qū)域開展修測，對管線數(shù)據(jù)未覆蓋區(qū)域開展補測，從而實現(xiàn)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫中地下管線信息數(shù)據(jù)的動態(tài)更新與維護工作。

2.4 加強頂層設(shè)計，搭建管線信息互通共享平臺

在完成數(shù)據(jù)收集及系統(tǒng)入庫后，應(yīng)制定頂層設(shè)計方案，以“數(shù)據(jù)—服務(wù)—應(yīng)用”為主線，開發(fā)建設(shè)管線地理空間信息共享交換平臺，通過該平臺發(fā)布統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)和應(yīng)用服務(wù)(如圖2所示)。初期，信息共享平臺可以單一專業(yè)管線為試點，進行管線綜合信息與專業(yè)信息的共享和管線數(shù)據(jù)動態(tài)更新。后期，根據(jù)管線用戶的多樣化需求，共享平臺在符合信息安全等級保護等相關(guān)要求的前提下，還將根據(jù)角色不同，實現(xiàn)不同數(shù)據(jù)類型、權(quán)限范圍等訪問控制。

圖2 管線信息互通共享平臺結(jié)構(gòu)

2.5 不斷深化管線信息共建共享的實踐應(yīng)用

地下管線信息建設(shè)的成果通過在城市規(guī)劃與建設(shè)、城市道路施工、河道整治等各項工作中的應(yīng)用，一方面能夠有力保障城市建設(shè)和環(huán)境維護，另一方面地下管線信息的準確性也可以得到進一步地驗證和動態(tài)更新。同時，通過利用信息成果開展管線間安全間距和碰撞分析，還能及時加強對地下管線的隱患排查，強化監(jiān)控預(yù)警，進而加強地下管線統(tǒng)籌管理、綜合設(shè)計，盡可能避免并逐步消除因地下管線碰撞帶來的安全隱患。

3 城市地下管線信息共建共享面臨的主要挑戰(zhàn)

城市地下管線信息的建設(shè)與管理已在城市建設(shè)中初步發(fā)揮了積極的保障作用，有效避免了重復(fù)建設(shè)，節(jié)約了建設(shè)成本，但由于管線信息的共建共享平臺搭建仍然處在初期階段，從今后的工作來看，依然面臨著挑戰(zhàn)。

3.1 地下管線信息管理需要加強地方立法

鑒于地下管線信息管理的復(fù)雜性和全國層面立法的缺失，要有效落實國家關(guān)于城市地下管線建設(shè)管理的要求，通過地方立法，進一步規(guī)范地下管線規(guī)劃、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)，明確地下管線建設(shè)單位、管線主管部門和管線信息主管部門在管線管理中的職責(zé)，形成地下管線信息共建共享的法律支撐已經(jīng)刻不容緩。

3.2 地下管線建設(shè)管理急需長遠規(guī)劃

地下管線綜合信息管理工作剛剛起步，要有力推進這項工作的長期開展，滿足城市規(guī)劃、建設(shè)、運行和應(yīng)急需要，使之成為智慧城市的有機組成部分，需要加強對地下管線信息建設(shè)的長遠規(guī)劃，在制度建設(shè)、數(shù)據(jù)覆蓋、數(shù)據(jù)利用及動態(tài)更新等方面提出明確的目標和路徑。在綜合管廊建設(shè)方面，更需要管線綜合信息主管部門發(fā)揮牽頭作用，及早編制布局規(guī)劃方案，引導(dǎo)城市未來發(fā)展[13]。

3.3 管線信息范圍要逐步實現(xiàn)“全覆蓋”“一張圖”

目前，大部分城市雖然開展了管線探測普查，但管線數(shù)據(jù)仍未能實現(xiàn)全覆蓋，特別是非公共空間的探測普查還在試點階段。要充分發(fā)揮管線信息共建共享的效力，信息的完整性、全面性尤為重要。目前應(yīng)進一步加強管線信息普查的工作力度，盡快實現(xiàn)管線信息的“全覆蓋”和“一張圖”，達成管線信息的全面共享。

3.4 管線信息共建共享的長效機制仍待探索

目前管線信息的共建共享初步成形，但要形成管線數(shù)據(jù)共建共享的長效機制，一方面需要積極學(xué)習(xí)和總結(jié)國內(nèi)外共建共享建設(shè)的經(jīng)驗；另一方面要針對各管線主管部門和管線產(chǎn)權(quán)單位深入調(diào)研和溝通，圍繞專業(yè)管線數(shù)據(jù)信息、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)及所使用的數(shù)字化平臺，研究、確定不同管線相關(guān)單位之間的共享內(nèi)容、共享方式、共享標準等，探索不同數(shù)據(jù)格式、不同系統(tǒng)平臺之間的共享和共建方法，為管線信息共建共享平臺開發(fā)奠定堅實的基礎(chǔ)。

3.5 管線信息的保密制度尚待完善

城市地下管線信息數(shù)據(jù)是國家保密數(shù)據(jù)，管線數(shù)據(jù)的共享應(yīng)用必須以有效的安全保密措施為前提。但目前國家相關(guān)文件僅規(guī)定了地下管線紙質(zhì)檔案的保密事項，對管線電子數(shù)據(jù)的保密事項尚無明確規(guī)定[14]；同時，管線權(quán)屬單位、信息數(shù)據(jù)使用單位對管線信息保密程度的理解和要求也各不相同，這給信息的共享互換工作帶來了一定的難度。如何盡快完善相關(guān)制度，對涉密信息實施分級保護，有效保障信息安全已經(jīng)成為當(dāng)前需要解決的一個重要問題。

4 政策建議

4.1 加快建設(shè)完善地下管線信息管理的法律體系

目前，全國各地已出臺了大量地方性的地下管線管理辦法甚至條例，積累了比較豐富的管理經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)中已有的條款，應(yīng)盡快制定出臺全國性的地下管線管理的專項法規(guī)，對地下管線管理的環(huán)節(jié)、相關(guān)部門職責(zé)、信息安全、違法責(zé)任等作出一般性的規(guī)定，為地方城市地下管線管理提供直接的上位法依據(jù)。

4.2 優(yōu)化完善城市地下管線信息管理的組織機構(gòu)

城市地下管線猶如城市肌體的“血脈”，要加強管線信息的建設(shè)和管理，有效的組織保障必不可少。但目前許多城市地下管線信息的職能管理部門都只是行政層級較低的事業(yè)單位，在相關(guān)法律和政策不盡完善的條件下，協(xié)調(diào)城市相關(guān)專業(yè)管線權(quán)屬單位存在諸多困難[15]，難以保證各項綜合管理工作有效落實。建議以地方主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭負責(zé)成立城市地下管線綜合管理委員會，對地下管線的規(guī)劃、建設(shè)和協(xié)調(diào)管理進行決策，管線信息管理部門主要承擔(dān)綜合信息的建設(shè)、管理等具體業(yè)務(wù)工作。

4.3 加強城市地下管線的規(guī)劃編制管理

要引導(dǎo)城市地下管線的規(guī)范建設(shè)，圍繞城市規(guī)劃做好管線發(fā)展的規(guī)劃編制至關(guān)重要。今后應(yīng)積極利用目前管線綜合普查的信息成果，在城市規(guī)劃特別是控制性詳細規(guī)劃層面對公共區(qū)域的管線進行優(yōu)先布局，為各類地下管線預(yù)留管位，有效、集約利用地下空間。對有條件的城市新區(qū)，應(yīng)積極結(jié)合綜合管廊的建設(shè)試點，優(yōu)先開展綜合管廊規(guī)劃編制。在規(guī)劃控制的基礎(chǔ)上，加強管線建設(shè)的規(guī)劃審批和竣工匯交等扎口工作。

4.4 大力推進城市地下管線的“一張圖”建設(shè)

地下管線信息管理的工作歷史負擔(dān)較重，基礎(chǔ)也比較薄弱，目前盡管管線普查工作基本完成，但非公共區(qū)域的普查及與公共區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)整合，地上地下管線信息的整合，以及現(xiàn)狀管線與新建管線信息的整合等還有很多的基礎(chǔ)工作要做。為高起點做好管線信息建設(shè)工作，全方位提升管線信息共享交換效率，大力推進城下管線空間地理信息的“一張圖”建設(shè)，發(fā)揮管線信息管理的“軟”基礎(chǔ)設(shè)施功能，是今后管線信息建設(shè)中的重要內(nèi)容。

4.5 加強地下管線信息管理的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用

不同專業(yè)管線的差異性和復(fù)雜性既要求在管理中形成相關(guān)單位之間良性的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，也需要在管線的探測、普查，管線信息系統(tǒng)的建設(shè)方面加強新技術(shù)的應(yīng)用和研發(fā)，以應(yīng)對城市地下管線建設(shè)快速發(fā)展的現(xiàn)實。在信息管理方面，積極應(yīng)用各種新媒體手段，增強新建管線信息匯交的便捷性和即時性，加強管線公共信息的發(fā)布，以促進管線建設(shè)、運維中的公眾參與。通過技術(shù)手段的更新和應(yīng)用保證管線信息管理的持續(xù)服務(wù)能力。

5 結(jié) 語

城市地下管線信息建設(shè)與管理是“智慧城市”建設(shè)中重要的基礎(chǔ)性內(nèi)容，其多樣性和復(fù)雜性也決定了這是當(dāng)代城市發(fā)展中面臨的重要挑戰(zhàn)之一。國家層面的立法和管理體制改革仍有賴于地方對管線信息建設(shè)和管理的積極探索。本文結(jié)合南京市的實踐經(jīng)驗，系統(tǒng)分析了地下管線信息管理中的主要問題，探討了管線信息共建共享的實現(xiàn)路徑和面臨的主要挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出了相應(yīng)的政策建議，供決策者在立法、規(guī)劃、技術(shù)和管理體制等方面參考。

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