我國(guó)青少年心理健康教育政策的經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析

王崇寶

〔摘要〕青少年心理健康教育政策受不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，對(duì)其經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行研究十分必要。青少年心理健康教育政策環(huán)境主要是指影響青少年心理健康教育政策實(shí)施的物質(zhì)設(shè)施設(shè)備生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)的情況，以及資源、師資 、專家、生產(chǎn)力發(fā)展水平、人們心理健康需求水平等內(nèi)容。研究者提出了建立心理健康教育成本分擔(dān)機(jī)制、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制的建議。

〔關(guān)鍵詞〕心理健康教育；政策；經(jīng)濟(jì)環(huán)境

〔中圖分類號(hào)〕G44 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1671-2684（2018）16-0017-03

一、研究背景

歷史唯物主義告訴我們，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。任何一項(xiàng)教育政策的實(shí)施都需要經(jīng)濟(jì)保障，需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，否則就無法取得預(yù)期成效。作為教育政策的組成部分，青少年心理健康教育政策也是這樣的，也需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。

我國(guó)心理健康教育事業(yè)可以借用赫爾曼·艾賓浩斯對(duì)心理學(xué)發(fā)展史的論斷來形容——“心理學(xué)有著長(zhǎng)久的過去，但是卻只有很短的一段歷史”，我國(guó)心理健康教育事業(yè)有著一個(gè)漫長(zhǎng)的過去，但青少年心理健康教育政策卻只有很短的一段歷史。教育部于1999年8月13日頒布了《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)心理健康教育的若干意見》，被認(rèn)定為我國(guó)青少年心理健康教育工作的一個(gè)里程碑。隨后國(guó)家在《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于適應(yīng)新形勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)中小學(xué)德育工作的意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年思想道德建設(shè)的若干意見》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等多個(gè)文件中都對(duì)加強(qiáng)心理健康教育有相當(dāng)篇幅的說明和強(qiáng)調(diào)?！吨行W(xué)心理健康教育指導(dǎo)綱要》及其升級(jí)版《中小學(xué)心理健康教育指導(dǎo)綱要（2012年修訂）》更是當(dāng)前指導(dǎo)與規(guī)范心理健康教育發(fā)展的“好聲音”。期間，《教育部關(guān)于地震災(zāi)區(qū)中小學(xué)開展心理輔導(dǎo)與心理健康教育的通知》《教育部辦公廳關(guān)于公布首批全國(guó)中小學(xué)心理健康教育示范區(qū)名單的通知》《教育部辦公廳關(guān)于實(shí)施中小學(xué)心理健康教育特色學(xué)校爭(zhēng)創(chuàng)計(jì)劃的通知》等專業(yè)政策的出臺(tái)，為完善學(xué)校心理健康教育政策系統(tǒng)發(fā)揮了各自作用，更為開展心理健康教育提供了標(biāo)桿和榜樣。

這些政策的實(shí)施、執(zhí)行都離不開足額經(jīng)費(fèi)、充分的物質(zhì)保障，否則就會(huì)寸步難行，無論這些經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)基礎(chǔ)是隱性的投入還是顯性的保障。一項(xiàng)好的心理健康教育政策并不在于它設(shè)想得有多么美好，也不在于制定者提出的預(yù)期目標(biāo)有多么高，而是取決于這一政策的實(shí)施成本社會(huì)、政府、學(xué)校等政策實(shí)施主體是否可以承擔(dān)。顯而易見，對(duì)青少年心理健康教育政策的實(shí)施、執(zhí)行，一旦超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的預(yù)算、投入，就無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至?xí)璧K教育改革與發(fā)展。這就需要對(duì)心理健康教育政策所生存的經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行必要分析。

二、青少年心理健康教育政策的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

所謂經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指對(duì)政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)要素的總和，主要由社會(huì)生產(chǎn)力和社會(huì)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)（科技發(fā)展、國(guó)民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所有制形式（個(gè)人所有、集體所有、國(guó)家所有等）。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是人類社會(huì)生活中最基本的環(huán)境。政策系統(tǒng)不可能超越經(jīng)濟(jì)環(huán)境所提供的條件和要求。只有正確地認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，才能有效制定和執(zhí)行公共政策[1]。教育政策運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指一定社會(huì)中影響教育政策運(yùn)行的物質(zhì)資料生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)的情況，以及資源、人口、生產(chǎn)力發(fā)展水平、人們生活水平等內(nèi)容[2]。參考這一定義，研究者試著對(duì)青少年心理健康教育政策經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行定義。筆者以為，青少年心理健康教育政策經(jīng)濟(jì)環(huán)境主要是指影響青少年心理健康教育政策實(shí)施的物質(zhì)設(shè)施設(shè)備生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)的情況，以及資源、師資、專家、生產(chǎn)力發(fā)展水平、人們心理健康需求水平等內(nèi)容。它主要包括了影響心理健康教育政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)費(fèi)投入情況等。

黨的十九大報(bào)告提出，十八大以來的五年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就。發(fā)展理念、發(fā)展觀念、發(fā)展方式、發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效益都在不斷提升。經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，在世界主要國(guó)家中名列前茅?？梢哉f，青少年心理健康教育政策實(shí)施、執(zhí)行所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是十分優(yōu)越的。各級(jí)地方政府也非常重視，培育名師、設(shè)咨詢室、開展活動(dòng)，個(gè)體咨詢與團(tuán)體咨詢結(jié)合開展，政府、社會(huì)與校園相向而行。教育部制定《中小學(xué)心理輔導(dǎo)室建設(shè)指南》就是重視心理健康教育的突出表現(xiàn)，為心理健康教育政策的執(zhí)行提出了明確的物質(zhì)要求。

三、需求經(jīng)費(fèi)投入：基于心理健康教育專業(yè)政策文本的分析

自1999年至2015年，主要有7個(gè)心理健康教育專業(yè)政策文本。就中小學(xué)生來說，開展心理健康教育、實(shí)施心理健康教育政策需要經(jīng)濟(jì)保障，無論是開展心理健康專業(yè)師資培訓(xùn)、課程研發(fā)、心理咨詢室建設(shè)，都與這些政策所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境無法分割、不能分離。這七個(gè)心理健康教育專業(yè)政策文本關(guān)于經(jīng)費(fèi)投入的內(nèi)容分別如下。

1999年8月13日，由教育部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)心理健康教育的若干意見》要求，各級(jí)教育行政部門和學(xué)校要積極為心理健康教育創(chuàng)造必要的條件，大中城市具備條件的中學(xué)要逐步建立和完善心理咨詢室（或心理輔導(dǎo)室）。除了教師輔導(dǎo)參考用書外，不要編印學(xué)生用教材，更不能要求學(xué)生統(tǒng)一購(gòu)買教材。該文本要求大中城市具備條件的中學(xué)建立專業(yè)心理輔導(dǎo)部門，沒有延伸到小學(xué)學(xué)段，沒有從學(xué)生教材方面提出支持。這與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著直接關(guān)系。

2002年8月，教育部頒布《中小學(xué)心理健康教育指導(dǎo)綱要》要求，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)符合心理健康教育所要求的物質(zhì)環(huán)境、人際環(huán)境、心理環(huán)境。統(tǒng)籌安排中小學(xué)專職心理輔導(dǎo)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘工作。根據(jù)學(xué)校實(shí)際可以聘請(qǐng)一定數(shù)量的兼職教師或心理咨詢?nèi)藛T。大中城市具備條件的中小學(xué)校要逐步建立和完善心理咨詢室（或心理輔導(dǎo)室），配備專職人員。嚴(yán)格遵循保密原則，謹(jǐn)慎使用心理測(cè)試量表或其他測(cè)試手段，不能強(qiáng)迫學(xué)生接受心理測(cè)試，禁止使用影響學(xué)生心理健康的儀器，如測(cè)謊儀、CT腦電儀等。該文本明確提出創(chuàng)設(shè)物質(zhì)環(huán)境的要求，設(shè)立心理咨詢室的要求從初中延伸到了小學(xué)，并對(duì)心理健康教育從業(yè)教師提出了評(píng)聘支持。

2008年7月23日，教育部下達(dá)《關(guān)于地震災(zāi)區(qū)中小學(xué)開展心理輔導(dǎo)與心理健康教育的通知》要求，災(zāi)區(qū)各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)要有部門負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，并提供人財(cái)物的保障。這一文件是在“5·12”汶川特大地震發(fā)生下，為了讓災(zāi)區(qū)中小學(xué)生更好地應(yīng)對(duì)災(zāi)難帶來的心理應(yīng)激創(chuàng)傷，度過心理志愿服務(wù)應(yīng)急期后的中小學(xué)如期開學(xué)而出臺(tái)的。其對(duì)“提供人財(cái)物的保障”的要求為地震災(zāi)區(qū)的學(xué)生特別是如期開學(xué)提供了必要支持。

2012年11月22日，教育部下達(dá)的《關(guān)于推薦首批全國(guó)中小學(xué)心理健康教育示范區(qū)的通知》在“經(jīng)費(fèi)保障”上要求，行政區(qū)域內(nèi)政府、教育行政部門有專款支持學(xué)校開展心理健康教育工作。行政區(qū)域內(nèi)90%以上學(xué)校設(shè)置了心理健康教育輔導(dǎo)室等專門場(chǎng)所。該文本對(duì)中小學(xué)生心理健康教育的經(jīng)費(fèi)保障提出了要求，雖然沒有提出資金額度、占比、出處，但這是教育行政部門第一次明確提出經(jīng)費(fèi)保障的要求。

2012年12月7日，教育部出臺(tái)的《中小學(xué)心理健康教育指導(dǎo)綱要（2012年修訂）》要求，加快制度建設(shè)、課程建設(shè)、心理輔導(dǎo)室建設(shè)和師資隊(duì)伍建設(shè)。謹(jǐn)慎使用心理測(cè)試量表或其他測(cè)試手段，不能強(qiáng)迫學(xué)生接受心理測(cè)試，禁止使用可能損害學(xué)生心理健康的儀器，要防止心理健康教育醫(yī)學(xué)化的傾向。大力開展心理健康教育教師培訓(xùn)。加強(qiáng)心理健康教育材料的管理。這個(gè)《綱要》是對(duì)2002年8月指導(dǎo)綱要時(shí)隔十年的修訂，既是基于心理學(xué)、教育學(xué)等理論的不斷發(fā)展，更是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變革。制度建設(shè)、課程建設(shè)、心理輔導(dǎo)室建設(shè)和師資隊(duì)伍建設(shè)，以及心理測(cè)試量表、心理健康儀器研發(fā)，都離不開經(jīng)濟(jì)保障。這個(gè)文件把心理健康教育政策對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、物質(zhì)保障的要求滲透在了字里行間之中。

2014年3月14日，教育部下達(dá)了《關(guān)于實(shí)施中小學(xué)心理健康教育特色學(xué)校爭(zhēng)創(chuàng)計(jì)劃的通知》，對(duì)爭(zhēng)創(chuàng)心理健康教育特色學(xué)校的單位提出了“條件保障”要求，具體是：配齊配好老師；加強(qiáng)培養(yǎng)培訓(xùn)；保障教師待遇；加強(qiáng)陣地建設(shè)；加大經(jīng)費(fèi)投入。這五個(gè)條件均是指向經(jīng)費(fèi)、資金的，尤其是“加大經(jīng)費(fèi)投入”明確規(guī)定，設(shè)立心理健康教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，納入學(xué)校年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，原則上每年學(xué)生人均心理健康教育經(jīng)費(fèi)不低于10元，保證心理健康教育工作的正常開展，這是首次對(duì)心理健康教育經(jīng)費(fèi)定標(biāo)準(zhǔn)。

2015年7月29日，教育部出臺(tái)的《中小學(xué)心理輔導(dǎo)室建設(shè)指南》中對(duì)“經(jīng)費(fèi)投入”要求：學(xué)校應(yīng)設(shè)立心理健康教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，納入年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保證心理輔導(dǎo)室工作正常開展。心理輔導(dǎo)室應(yīng)免費(fèi)為本校師生、家長(zhǎng)提供心理輔導(dǎo)。這個(gè)文件的指導(dǎo)意義、實(shí)踐意義、規(guī)范意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于象征意義、號(hào)召意義，即便沒有對(duì)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提出要求，也對(duì)心理輔導(dǎo)室建設(shè)的“基本設(shè)置”提出了具體要求，從基層學(xué)校、基層教師的角度來說，這比表面上強(qiáng)調(diào)加大心理健康教育經(jīng)費(fèi)投入更具實(shí)效、更有應(yīng)用價(jià)值。

對(duì)這七個(gè)專業(yè)政策文本進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府在不斷調(diào)整對(duì)青少年心理健康教育工作的經(jīng)費(fèi)措施，以確保經(jīng)費(fèi)投入。可以看出，我國(guó)青少年心理健康教育經(jīng)費(fèi)的來源主要是由財(cái)政投入為主，社會(huì)投入較少參與。另外，除了特色學(xué)校爭(zhēng)創(chuàng)計(jì)劃中明確了經(jīng)費(fèi)保底額度、生均標(biāo)準(zhǔn)，其他的文本大都是通過對(duì)教師培訓(xùn)、儀器配備等方面實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)投入，即使在心理輔導(dǎo)室建設(shè)指南中，也僅僅是提出要設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，都未明確提出經(jīng)費(fèi)額度、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，心理健康教育經(jīng)費(fèi)除了在要?jiǎng)?chuàng)建心理健康教育特色學(xué)校中才有凸顯外，其他都沒有明確的政策剛性要求，可操作、可調(diào)控的空間比較大，不利于心理健康教育工作開展。

四、關(guān)于青少年心理健康教育經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改進(jìn)建議

第一，進(jìn)一步明確青少年心理健康教育經(jīng)費(fèi)投入主體責(zé)任，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。綜觀各青少年心理健康教育專業(yè)政策文本，可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)主要實(shí)行的是以政府財(cái)政為主體，學(xué)校、個(gè)人為輔的成本分擔(dān)機(jī)制。但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)費(fèi)投入主體重視程度、教師工資收入、素質(zhì)教育政策執(zhí)行力度等因素的不同，青少年心理健康教育政策的實(shí)施出現(xiàn)差別。建議根據(jù)地域的實(shí)際情況，制定富有彈性、科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制，鼓勵(lì)吸納各級(jí)各類社會(huì)單位、個(gè)人承擔(dān)一定的心理健康教育成本。

第二，落實(shí)好青少年心理健康教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度。建議在年度教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，單獨(dú)列出心理健康教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，遵循先有預(yù)算、后有支出的原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，并確保專款專用、不得挪作他用。同時(shí)，對(duì)心理健康教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，逐步建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系，增強(qiáng)心理健康教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高心理健康教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率。

第三，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，確保心理健康教育經(jīng)費(fèi)的每一分真正用到位。成立心理健康教育專項(xiàng)資金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)督相關(guān)部門嚴(yán)格按照相關(guān)文件規(guī)定的比例與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行撥款。同時(shí)，協(xié)調(diào)審計(jì)部門或組織會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)心理健康教育使用情況進(jìn)行審計(jì)、監(jiān)管，確保真正把心理健康教育經(jīng)費(fèi)的每一分錢都用在學(xué)生身心健康成長(zhǎng)的刀刃上，切實(shí)提升心理健康教育質(zhì)量。

注：本文系2015年度山東省青少年研究規(guī)劃課題“我國(guó)青少年心理健康教育政策環(huán)境分析研究”（批號(hào)：SDYSB150212）階段性成果。

參考文獻(xiàn)

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[2]褚宏啟.教育政策學(xué)[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011.

（作者單位：山東省煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)教育體育局，煙臺(tái)，264006）