發(fā)達國家公共體育政策實踐及啟示

□ 文冬梅 任濤（四川農業(yè)大學 四川 雅安 625000）

對政策科學的研究興起于20世紀50年代，自哈羅德?拉斯韋爾提出“政策科學”這一概念以來，對政策科學高度關注并深入研究的學者層出不窮。各個學者對公共政策的定義有著共通之處，公共政策是為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益為價值取向的立法或行政方案。公共政策研究在70年代中后期出現(xiàn)了“趨后傾向”，即注重研究公共政策的“執(zhí)行與評估”，而政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督與評估是一直是政策過程中缺一不可的三個環(huán)節(jié)。

由于我國公共體育政策研究起步較晚，必須注重政策實踐過程的每一個階段，統(tǒng)籌協(xié)調公共體育政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督與評估才能真正落實政策。2018年全國群眾體育工作電視電話會議4月20日在國家體育總局的主會場召開。國家體育總局副局長趙勇做會議總結發(fā)言，部署了2018年全國群眾體育工作需要落實的六件實事，號召大力發(fā)展以人民為中心的體育，繼續(xù)以群眾體育為基礎、競技體育為引領和體育產業(yè)為支撐，讓體育融入全體人民工作生活當中，為體育強國建設不斷努力。公共體育政策包括大眾體育政策、體育產業(yè)政策、體育公共服務政策等，借鑒發(fā)達國家公共體育政策實踐經驗有利于促進國民全面發(fā)展，推動健康中國建設。

1、發(fā)達國家主要公共體育政策實踐

1.1、大眾體育政策

發(fā)達國家大眾體育政策具有的共性特征之一就是政策文本明確、政策可操作性強，強調多部門、多領域的協(xié)同執(zhí)行。英國大眾體育政策執(zhí)行的主要特征是社會與公眾對大眾體育政策制定與執(zhí)行的直接參與；日本大眾體育政策的層次性較高。

美國2000年頒布的《健康公民2010：促進健康的國家目標》明確規(guī)定了可操作的不同層級的目標。同年頒布《促進老年體育的國家計劃》，注重通過體育鍛煉增強老年群體的健康水平，體現(xiàn)對老年群體的政策傾斜。英國政府頒布的一系列大眾體育政策主要是根據(jù)專家學者的研究數(shù)據(jù)、民眾意愿模型和歷史文化傳統(tǒng)等方面確定的，其中民意是政策決定的主要方面。英國2007年出臺《青少年十年規(guī)劃》，其提出的目標是 “青少年每周參加5小時體育活動”，這項規(guī)劃使青少年在空閑時間能夠使用最近的體育措施，參加提高運動技能的活動。

1.2、體育服務產業(yè)政策

日本專家于上世紀50年代提出產業(yè)政策的具體概念，是政府為了實現(xiàn)一定的經濟和社會目標而對國家產業(yè)的形成和發(fā)展進行干預制定的政策。為彌補市場失靈，促進國民經濟健康發(fā)展，各國紛紛制定多種產業(yè)政策。在現(xiàn)代社會，體育產業(yè)作為第三產業(yè)增長因素逐漸廣泛存在，體育經營者認為體育產業(yè)盈利少，體育活動本身具有公益性，于是向政府部門尋求政策支持。

美國對體育產業(yè)的發(fā)展一直堅持稅收優(yōu)惠政策，有些公共性服務產業(yè)甚至直接進行財政撥款，對于競爭性小的體育產業(yè)會有政策傾斜。英國的體育政策直接融人英國的國家政策體系，英國的法律習慣和法律環(huán)境決定了體育是受國家法律保護的重要事業(yè)，其體育服務產業(yè)政策有著良好的實施效果和監(jiān)督效果。體育產業(yè)在日本經濟振興計劃中占據(jù)一定位置，對于體育服務產業(yè)、體育產品制造業(yè)和體育產品流通業(yè)等都有著政策上的差別。日本大膽學習西方民營化政策，積極將體育事業(yè)推向社會和市場，非政府組織和經濟主體成為大量公共體育服務的主要提供主體。

1.3、體育公共服務政策

目前發(fā)達國家在體育公共服務政策方面正在往社會化方向進行，其改革經驗突出表現(xiàn)在以下五個方面：政府職能轉變是體育公共服務社會化改革的核心；有限市場化改革和多部門合作是體育公共服務社會化改革的基礎；體育非營利組織是發(fā)達國家在體育公共服務社會化改革中的重要力量；均等化是各國體育公共服務社會化改革關注的重點；重視體育資源整合與評價體系的建立。

美國政府將提供體育公共服務的權力下放給了私營部門和非盈利部門，且執(zhí)行公共體育服務政策的共有11個部門。美國在“健康公民2000年”中規(guī)定：每個地區(qū)社區(qū)體育中心的發(fā)展要大致均衡，在實施過程中對經濟相對落后的地區(qū)采用撥專款和建立專項基金的方式來實現(xiàn)體育發(fā)展均衡目標。英國主要由市場和體育非盈利組織提供體育公共服務，政府負責體育公共服務提供的監(jiān)督，加拿大則主要通過政府和社區(qū)相結合來提供體育公共服務。加拿大的“體育推進計劃”要求優(yōu)先對欠發(fā)達地區(qū)的體育公共服務發(fā)展投入資金，以及日本政府在1972年12月出臺的“關于普及振興體育運動的基本計劃”中提出不同經濟發(fā)展地區(qū)的基本社區(qū)體育配套設施的標準，都促進公共體育服務均衡發(fā)展。發(fā)達國家在體育公共服務政策執(zhí)行中采取中央直接撥款和財政轉移支付機制，通過縱向財政平衡和橫向財政平衡來實現(xiàn)公共體育服務的地區(qū)平衡。

2、發(fā)達國家公共體育政策實踐對我國的啟示

2.1、多元主體參與，提高政策內容可操作性，注重地區(qū)和人群的政策傾斜

對于我國公共體育政策的制定，首先需要轉變行政機構主導的傳統(tǒng)，尋求廣泛的社會參與。我國受傳統(tǒng)歷史政治文化的影響，公共體育政策的制定大多由政府部門進行，很少有社會力量參與其中，但該政策屬于公共政策范疇，單一的制定主體不能完全反映社會大眾的真實需求。發(fā)達國家在制定大眾體育政策時深入調查民意，建立民意數(shù)據(jù)模型，再結合專家研究數(shù)據(jù)，那么我國在公共體育政策制定時必須立足民眾的真實體育需求，通過開展廣泛的社會調查，進行個人訪談，舉辦專家座談會和聽證會等有效反映民意的手段，整合所有的資料，從而推出合理的且可操作的公共體育政策。我國現(xiàn)有公共體育政策的內容都明確政策的指導思想、基本原則、主要目標和基本理念，但缺乏具體可操作的實施方法，政策實施內容還需不斷細化，提高其可操作性。

其次，地域和人群的差異性決定我國在制定公共政策時不同地域和不同人群應該有不同的標準。發(fā)達國家已有的體育政策中有注重青少年群體和老年群體體育活動的，也有針對婦女指定的體育政策，同時根據(jù)不同地區(qū)的經濟發(fā)展狀況實施不同的政策標準，目的就是做到全民受益。而我國對特殊群體的關注較少，“十一五”時期才開始真正出臺《青少年體育規(guī)劃》，步入老齡化社會的我們應該更加關注老年群體的健康發(fā)展，務必積極調研推出以老年人為服務對象的體育政策。我國東、中、西三個地區(qū)經濟文化差異顯著，西部公共體育的發(fā)展離不開國家的大力扶持，加大政策傾斜力度，東部和中部的公共體育發(fā)展事業(yè)在現(xiàn)有的成就上也需要國家繼續(xù)引導，力求做到全國均衡發(fā)展。

2.2、完善市場機制，多部門協(xié)調合作，加大財政支持力度

目前我國公共政策的執(zhí)行依然遵循強調政府權威的傳統(tǒng)模式，政府體育行政部門擔當執(zhí)行公共體育政策的主導者。發(fā)達國家則主要依靠市場、社會組織、政府其他部門協(xié)作執(zhí)行公共體育政策，賦予社會更多的執(zhí)行權力，以維護公民自身利益。體育產業(yè)已經成為第三產業(yè)經濟增長因素之一，針對具有公益性的公共體育產業(yè)我國應學習發(fā)達國家在體育公共服務提供上適當?shù)囊胧袌鰴C制，發(fā)揮市場的積極調節(jié)作用，刺激體育產業(yè)的發(fā)展。由于體育行政部門專業(yè)性不夠，往往會出現(xiàn)公共體育政策理解的偏差，導致政策執(zhí)行的低效率，成立專門的執(zhí)行機構，采取多個政府部門協(xié)調合作執(zhí)行，并形成長效機制可有效規(guī)避低效率問題，社會組織參與執(zhí)行，提高政策的公眾參與也是非常必要的。

公共體育事業(yè)的發(fā)展對于任何一個國家而言都是一項長期的，利于民生的，卻耗資巨大的事業(yè)。新中國成立以來，國家對公共體育事業(yè)給予高度關注，但我國人口眾多，普及公共體育活動需要建設大量公共體育設施，離不開國家的財政支持。中央加大財政支持力度為公共體育政策的執(zhí)行提供財政支撐，財政支持要對經濟欠發(fā)達地區(qū)有所傾斜，另外，借鑒發(fā)達國家經驗針對地區(qū)間經濟發(fā)展不平衡狀況實行財政轉移支付，保證全國公共體育政策的執(zhí)行。

2.3、完善政策實施監(jiān)督機制，提升政策評估的專業(yè)化水平

現(xiàn)階段我國在整個公共體育政策實踐過程中，最為薄弱的就是政策的監(jiān)督評估環(huán)節(jié)，體育立法監(jiān)督嚴重缺乏，“官方”監(jiān)督評估具有絕對權威，有學者指出我國直到2013年才出現(xiàn)公共體育政策的第三方評估。我國體育立法起步較晚，目前初步形成以《體育法》為核心，其他配套行政法規(guī)為輔助的體育立法格局，但還沒有形成用立法手段去監(jiān)督公共體育政策實施的觀念，不重視法律法規(guī)的作用。要達到監(jiān)督政策落實的目的，需要中央立法主導，不斷完善地方體育規(guī)章制度，通過立法手段在公共體育政策的監(jiān)督環(huán)節(jié)建立嚴格的問責制度，強化公共體育工作人員的監(jiān)督意識。

我國公共政策的評估一直都是官方主導，然而，多種角色集于一身的評估行為很難保證政策評估的真實性與公正性，政策評估的功能難以有效實現(xiàn)。根據(jù)現(xiàn)有研究，除政府機構擔當公共體育政策的評估主體，還有高校專家評估、專業(yè)組織評估、社會公眾評估以及之前三者中兩者及以上的混合主體評估。我國在引入第三評估機構的同時，還需要通過教育手段提升評估的專業(yè)水平，社會公眾提供基本評估信息，專家學者在其基礎上進行綜合分析，在不斷實踐的過程中還要注意逐漸將其制度化，從而得出公共體育政策實踐的實際問題，為以后政策的改進打下基礎。

3、結語及展望

路漫漫其修遠兮，我國公共體育政策的實踐與改革還需要不斷地上下求索。發(fā)達國家公共體育政策實踐較早，有許多值得我們借鑒的寶貴經驗，但也不是照搬照抄，需結合我國實際國情需要。該種政策既屬于公共政策范疇，就不應將政策的制定、實踐、監(jiān)督評估三個環(huán)節(jié)割裂開來，三個步驟環(huán)環(huán)相扣，需要統(tǒng)籌協(xié)調，反復改進實施，形成一個完整的政策過程。我國公共體育政策的具體實踐過程目前存在較多制約因素，在之后的研究中還需要不斷探索挖掘，尋求新的改革路徑，推動健康中國地建設，實現(xiàn)體育強國戰(zhàn)略。