福利多元視角下居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府職能探析

【摘 要】 本文闡述了杭州市蕭山區(qū)居家養(yǎng)老中的政府職能發(fā)揮現(xiàn)狀，分析了基于福利多元“四分法”的居家養(yǎng)老問(wèn)題，提出了福利多元化視角下進(jìn)一步調(diào)整政府職能的對(duì)策。要引導(dǎo)全民參與，實(shí)現(xiàn)家庭、社會(huì)與政府的作用合力；注重社區(qū)建設(shè)，提升社區(qū)居家養(yǎng)老載體的作用；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，完善居家養(yǎng)老服務(wù)投資多元化體系；發(fā)揮政府統(tǒng)籌管理作用，積極構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

【關(guān)鍵詞】 福利多元；居家養(yǎng)老；服務(wù)體系；政府職能

“福利多元”理論最早源于英國(guó)，Rose明確論述了“福利多元主義”這一概念。Evers 在其基礎(chǔ)上提出“四分法”，即“社會(huì)福利提供主體由社區(qū)、市場(chǎng)、家庭和國(guó)家四方共同完成?！盵1]這種理論主張多元化的社會(huì)福利來(lái)源，反對(duì)政府“包攬式”管理的同時(shí)，更注重從多種福利來(lái)源來(lái)開(kāi)展統(tǒng)籌分析，為我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)提供了新的理論思路。在杭州，截至2016年底，“60歲以上戶(hù)籍人口再創(chuàng)新高，達(dá)到159.13萬(wàn)人，占總?cè)丝跀?shù)的21.55%?！盵2]其中，蕭山區(qū)作為省會(huì)城市中老年人口最多的地區(qū)，至少有90%以上的老人采用了居家養(yǎng)老的方式。居家養(yǎng)老作為一種較為新式的養(yǎng)老模式，服務(wù)模式和政府管理都處于磨合和有待完善的階段，需要政府的干預(yù)和推動(dòng)。

一、居家養(yǎng)老中的政府職能發(fā)揮現(xiàn)狀——以杭州市蕭山區(qū)為例

一是積極出臺(tái)居家養(yǎng)老政策，搭建居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。近年來(lái)，蕭山區(qū)委區(qū)政府也一直高度重視養(yǎng)老體系建設(shè)，先后出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)《實(shí)施意見(jiàn)》以及《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列文件，并通過(guò)《蕭山區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)和管理辦法》等一系列后續(xù)政策，建立了三級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)工作管理體制。

二是完善財(cái)政對(duì)于居家養(yǎng)老的資金補(bǔ)助措施。一方面，在配套設(shè)施建設(shè)上不斷推進(jìn)，在村（社區(qū)）原有“星光老年之家”等設(shè)施基礎(chǔ)上加大改、擴(kuò)建和新建力度。另一方面，注重居家養(yǎng)老財(cái)政引導(dǎo)。針對(duì)老齡人口的迅猛增長(zhǎng)，蕭山區(qū)已于2011年印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步提升包含居家養(yǎng)老等老齡事業(yè)的財(cái)政補(bǔ)助。

三是開(kāi)展養(yǎng)老從業(yè)人員培訓(xùn)，提升居家服務(wù)軟件配套。2011年以來(lái)，蕭山區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)不斷加強(qiáng)，開(kāi)展對(duì)鎮(zhèn)街和村社區(qū)養(yǎng)老管理人員、評(píng)估員、助老員、護(hù)理員的培訓(xùn)工作，累計(jì)培訓(xùn)2000多人次。同時(shí)，依托智慧養(yǎng)老做好互聯(lián)網(wǎng)信息管理平臺(tái)。搭建了養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，全區(qū)共有15家社會(huì)中介服務(wù)組織從事居家養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)人員達(dá)984人。

二、基于福利多元“四分法”的居家養(yǎng)老問(wèn)題分析

本課題將以福利多元理論所主張的以家庭、市場(chǎng)、國(guó)家和社區(qū)為主體的“四維福利分析框架”這種四分法的四個(gè)方面來(lái)分析當(dāng)前存在的問(wèn)題，從各方存在特殊問(wèn)題，尋求政府管理的方向和措施。

1、就家庭而言，存在傳統(tǒng)觀念和人情社會(huì)的束縛

一方面，參與意識(shí)不強(qiáng)。中國(guó)“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，導(dǎo)致很多老人對(duì)子女的照顧更為期待，不贊成參與居家養(yǎng)老服務(wù)。另一方面，購(gòu)買(mǎi)意識(shí)薄弱。就現(xiàn)階段的老年人購(gòu)買(mǎi)力和經(jīng)濟(jì)能力而言，很多老人舍不得花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)家政服務(wù)。

2、就社區(qū)而言，存在硬件和軟件的不足困境

第一，場(chǎng)地不足?！案鶕?jù)《蕭山區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)與管理辦法》，城鄉(xiāng)社區(qū)均要建立照料中心。”[3]但要在城區(qū)很多成熟的小區(qū)里找到一個(gè)很大的場(chǎng)地作為照料中心可能性不大。第二，對(duì)群眾訴求的中樞作用沒(méi)有得到發(fā)揮。在訪(fǎng)談中，很多社區(qū)工作人員談到社區(qū)老人在遇到服務(wù)不佳的時(shí)候選擇事后和社區(qū)投訴，但是社區(qū)無(wú)法對(duì)服務(wù)人員及家政機(jī)構(gòu)進(jìn)行二次評(píng)價(jià)。

3、就市場(chǎng)而言，存在服務(wù)資源的缺乏限制

首要問(wèn)題是隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)不高。護(hù)理人員呈現(xiàn)“三低兩大”現(xiàn)象，也就是文化低、地位低、待遇低、年齡大、人員流動(dòng)大。其次，第三方平臺(tái)對(duì)于服務(wù)數(shù)據(jù)的監(jiān)管不夠。目前在管理人員緊張、人少事多的情況下，多采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的第三方平臺(tái)開(kāi)展服務(wù)評(píng)估，為老人選擇服務(wù)人員。但由于多數(shù)第三方?jīng)]有在測(cè)評(píng)前對(duì)背景數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)研究，導(dǎo)致多位受訪(fǎng)老人表示遭遇過(guò)曾經(jīng)明確表示不滿(mǎn)意的服務(wù)人員在一兩年之后的調(diào)劑中，重新被指派來(lái)家中服務(wù)的尷尬情況。

4、就政府而言，存在政策和管理支撐力不足

第一，缺少相關(guān)法規(guī)政策配套和銜接?！拔覈?guó)當(dāng)前的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》制定的思想基礎(chǔ)為家庭養(yǎng)老，沒(méi)有對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)體系給予法律依據(jù)?！盵4]第二，部門(mén)間職責(zé)錯(cuò)位或不明。從全國(guó)范圍來(lái)看，民政部和老齡委都涉及老齡事業(yè)管理，且老齡委的職責(zé)尤其不夠明確。而地方基層政府中，同樣的問(wèn)題依然存在。第三，對(duì)服務(wù)開(kāi)展的監(jiān)管力度有待提高。平臺(tái)建設(shè)不足，對(duì)服務(wù)反饋沒(méi)有及時(shí)仔細(xì)了解。服務(wù)質(zhì)量的保證不夠，很多的書(shū)面反饋造成利用政策漏洞造假的可能性提升。

三、福利多元化視角下進(jìn)一步調(diào)整政府職能的對(duì)策

“居家養(yǎng)老服務(wù)歸根到底是一項(xiàng)多元主體參與的養(yǎng)老保障方式，個(gè)人、社區(qū)和國(guó)家都對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而市場(chǎng)主體和社會(huì)組織則是服務(wù)的提供者。政府在此中作為責(zé)任主體，要通過(guò)正確運(yùn)用職能實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作?！盵5]本文將以政府管理為視角，從政府職能出發(fā)，提出以下四方面針對(duì)性建議。

1、引導(dǎo)全民參與，實(shí)現(xiàn)家庭、社會(huì)與政府的作用合力

“福利多元化”旨在公共福利這一領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府角色的部分退出。在這里政府要從以下兩方面實(shí)現(xiàn)家庭、社會(huì)與政府的作用合力：一是加大宣傳力度，促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變。充分理解與知曉政策是貫徹落實(shí)的前提。同時(shí)，通過(guò)營(yíng)造尊老愛(ài)老良好風(fēng)氣，提高居家養(yǎng)老的全民參與率。二是重視家庭作為居家養(yǎng)老的主陣地作用。“居家養(yǎng)老服務(wù)是建立在家庭成員尤其是老年人的子女依法負(fù)有贍養(yǎng)的基礎(chǔ)上的養(yǎng)老服務(wù)。必須從現(xiàn)實(shí)的層面看到政府投入的有限性和社會(huì)力量參與穩(wěn)定性存在欠缺。家庭血緣在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然是居家養(yǎng)老的核心?！盵6]

2、注重社區(qū)建設(shè)，提升社區(qū)居家養(yǎng)老載體的作用

首先，政府應(yīng)規(guī)劃好居家養(yǎng)老服務(wù)的開(kāi)展進(jìn)程。我國(guó)居家養(yǎng)老規(guī)劃可從以下方面開(kāi)展：一是規(guī)劃現(xiàn)有財(cái)政資金投入的重點(diǎn)區(qū)域，“包括設(shè)施建設(shè)的投入規(guī)劃、社區(qū)內(nèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼規(guī)劃、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的資金規(guī)劃等。”[7]其次，完善現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。尤其是老年設(shè)施要開(kāi)展全面的排查和提升，例如健身鍛煉、醫(yī)療康復(fù)、社區(qū)養(yǎng)老助餐、文娛休閑、社區(qū)日間照料中心的設(shè)施等項(xiàng)目。最后，在居家養(yǎng)老服務(wù)中注重提升社工的專(zhuān)業(yè)化工作水平。民政部門(mén)要注意培養(yǎng)專(zhuān)職管理養(yǎng)老的社工，建議每個(gè)社區(qū)配備專(zhuān)職養(yǎng)老聯(lián)絡(luò)員，熟悉掌握養(yǎng)老法律、法規(guī)、政策知識(shí)，給予專(zhuān)職養(yǎng)老聯(lián)絡(luò)員特殊權(quán)利職能。

3、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，完善居家養(yǎng)老服務(wù)投資多元化體系

一是更加完善的多元市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。資金需求大是基層居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中的一大問(wèn)題。通過(guò)制定相應(yīng)的支持和優(yōu)惠政策，構(gòu)建籌資渠道多元化機(jī)制。二是提升市場(chǎng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。對(duì)家政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，應(yīng)建立嚴(yán)格規(guī)范的淘汰機(jī)制加以懲治。對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)評(píng)估管理的第三方居家養(yǎng)老信息平臺(tái)，要建立第二套評(píng)估辦法，把好監(jiān)督關(guān)，用市場(chǎng)化的優(yōu)勝劣汰讓更專(zhuān)業(yè)的第三方進(jìn)入。三是加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員的監(jiān)督。設(shè)置統(tǒng)一大綱與教材開(kāi)展培訓(xùn)考試，并開(kāi)展持證人員上網(wǎng)登記，在持證上崗基礎(chǔ)上設(shè)置資質(zhì)有效期，避免一勞永逸和技能退化。

4、發(fā)揮政府統(tǒng)籌管理作用，積極構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

一是明確部門(mén)職責(zé)，建立政府共同管理平臺(tái)機(jī)制。開(kāi)設(shè)一個(gè)由人力資源和社會(huì)保障部、民政部和衛(wèi)生部、財(cái)政部等多部門(mén)綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。二是做好法律政策保障。一方面，廢舊制新，逐步淘汰過(guò)時(shí)法律和政策。另一方面，細(xì)化法律政策保護(hù)。制定專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)為居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供法律支持。三是大力發(fā)展志愿者隊(duì)伍。建立養(yǎng)老志愿者的激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化和壯大志愿者隊(duì)伍，提升社會(huì)養(yǎng)老互助氛圍。四是加大財(cái)政支持力度。在財(cái)政預(yù)算中設(shè)立“居家養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)資金”項(xiàng)目，并且每?jī)赡觊_(kāi)展需求調(diào)研，保證資金標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)俱進(jìn)符合地方養(yǎng)老實(shí)際需求。

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【作者簡(jiǎn)介】

陳沛沛（1987-），漢族，碩士，中共杭州市委黨校蕭山區(qū)分校講師，研究方向：地方政府治理.