村干部職業(yè)化的生成機(jī)制及路徑創(chuàng)新

王惠林，楊 華

(華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院/中國鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢 430074)

引 言

近年來,沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村干部呈職業(yè)化發(fā)展趨勢。村干部職業(yè)化有兩層含義:一是村干部由“兼職”轉(zhuǎn)向“專職”。按照《村民委員會組織法》規(guī)定,村干部“根據(jù)工作情況,給予適當(dāng)補(bǔ)貼”,實(shí)行“不脫產(chǎn)”管理,即村民在擔(dān)任村級職務(wù)的同時(shí)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),其收入由誤工補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)收入兩部分組成。職業(yè)化村干部則嚴(yán)格實(shí)行坐班制、考勤制、工薪制等行政管控辦法,其收入由原來的誤工補(bǔ)貼變?yōu)椴坏陀诋?dāng)?shù)氐娜司晔杖胨降墓べY。二是村級組織由“半行政化”轉(zhuǎn)向“行政化”。位于自上而下科層體制與自下而上鄉(xiāng)土社會之間的村級組織長期處于“半行政半自治”狀態(tài),它繼承了傳統(tǒng)時(shí)期的“雙軌政治”[1]特點(diǎn)以及“經(jīng)紀(jì)模式”[2]、“第三領(lǐng)域”[3]的鄉(xiāng)村治理格局。而在村級組織行政化體制中,村干部化身為科層體制內(nèi)的一員,歸屬于科層制正式權(quán)力系統(tǒng)[4]。

學(xué)界圍繞著兩個(gè)問題對村干部職業(yè)化展開廣泛的熱議。第一個(gè)是對村干部職業(yè)化特征的界定。在這個(gè)問題上學(xué)界的觀點(diǎn)較為一致,他們認(rèn)為激勵機(jī)制正規(guī)化、任職流動性、報(bào)酬工薪化、職能行政化是職業(yè)化村干部的主要特征[5-6]。寧澤逵等人還指出,村干部職業(yè)化的關(guān)鍵表征是工資發(fā)放主體的轉(zhuǎn)移,即由村民代表大會決定的誤工補(bǔ)貼轉(zhuǎn)而納入地方財(cái)政預(yù)算[7]。第二個(gè)是對村干部職業(yè)化的可行性分析。學(xué)界有著截然對立的兩種觀點(diǎn):一種認(rèn)為村干部職業(yè)化是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的社會再分工,其本質(zhì)是一種需求誘致性制度變遷[6];另一種認(rèn)為村干部職業(yè)化是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。例如,寧澤逵等人以社會經(jīng)濟(jì)、法律法規(guī)、群眾基礎(chǔ)以及村干部自身素質(zhì)為衡量指標(biāo),指出當(dāng)前中國農(nóng)村還不具備村干部職業(yè)化的土壤[7]。張雪霖認(rèn)為村干部公職化管理會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”以及造成國家與社會互動的組織斷裂[8]。王麗惠指出,村級治理“半行政化”會導(dǎo)致村委會脫離群眾,形成“懸浮性”治理[4]。

村干部職業(yè)化的反對者也充分肯定了推行職業(yè)化對基層治理的重大意義。如,增強(qiáng)村干部崗位的吸引力，加強(qiáng)對基層代理人的行政控制，完成國家改造傳統(tǒng)農(nóng)村社會的規(guī)劃任務(wù)等。他們憂慮的焦點(diǎn)是職業(yè)化變革以后,國家行政權(quán)力會消解本就微弱不堪的村民自治。由此看來,上述對村干部職業(yè)化的爭論,問題的本質(zhì)不是應(yīng)不應(yīng)該推行,而是如何既能享受職業(yè)化變革所產(chǎn)生的治理效用,又能平衡自治與行政之間的關(guān)系問題。為此,本文以筆者及團(tuán)隊(duì)成員于2017年5-6月在蘇中地區(qū)的烏村*依據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范，本文對文中的地名、人名進(jìn)行了技術(shù)處理。本文所用實(shí)證材料，如無特別說明，均來自調(diào)研。為期25天的駐村調(diào)研為基礎(chǔ),試圖回答:村干部職業(yè)化的特征是什么?它如何產(chǎn)生?并以此為切入點(diǎn),指出村干部職業(yè)化的必要性。進(jìn)一步闡述職業(yè)化村干部呈現(xiàn)出的哪些特性會產(chǎn)生行政消解自治的風(fēng)險(xiǎn),如何化解風(fēng)險(xiǎn),以協(xié)調(diào)自治與行政之間的關(guān)系?研究發(fā)現(xiàn),在當(dāng)前村干部趨向職業(yè)化和村級組織趨向行政化的背景下,以自然村(村民小組)為單元實(shí)行村民自治,是平衡自治與行政關(guān)系的重要路徑。本文屬于質(zhì)性研究,相關(guān)經(jīng)驗(yàn)材料均來自田野調(diào)查,調(diào)查主要采取無結(jié)構(gòu)式訪談的方式搜集資料,調(diào)研對象以村干部、村民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為主。

一、村干部職業(yè)化的制度化特征

村干部職業(yè)化不僅表現(xiàn)在形式上的坐班、考勤、工薪制以及人員和機(jī)構(gòu)的科層化管理上,其更本質(zhì)的特征是組織運(yùn)行的規(guī)則化、理性化過程。具體表現(xiàn)為條塊結(jié)合的職能分工、理性的選拔機(jī)制、穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期及流動性任職。

(一)層級制的職能分工

職業(yè)化村干部有依據(jù)規(guī)則而來的、明確的“權(quán)限”,即清晰的職務(wù)分派與任務(wù)分工。村支書負(fù)責(zé)村級全面工作,其他村干部的日常工作分為兩塊:一是對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門的“條線”工作。例如,村主任負(fù)責(zé)村委全面工作,重點(diǎn)是土地確權(quán)、農(nóng)業(yè)普查、在建項(xiàng)目協(xié)調(diào),同時(shí)對接鎮(zhèn)辦公室、經(jīng)管站、企業(yè)服務(wù)中心、環(huán)保辦。對接的職能部門直接對村主任進(jìn)行基本考核。二是包片管理的“塊狀”工作。每位村干部負(fù)責(zé)管理自己所在片區(qū)的綜合事務(wù),包括矛盾糾紛調(diào)解、環(huán)境衛(wèi)生、拆違控違、精準(zhǔn)扶貧等。村支書對片區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行基本考核。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村支書實(shí)行單獨(dú)綜合考核,村支書的考核結(jié)果決定了村干部的績效工資。按照規(guī)定,其他村干部的工資以村支書為基準(zhǔn),村主任為95%,副書記、會計(jì)為90%,副主任85%,其他干部不超過80%。

條塊結(jié)合的職能分工使村干部(除村支書)接受雙重領(lǐng)導(dǎo),一方面強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制;另一方面也確立了村支書在村級權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一元化領(lǐng)導(dǎo)地位。村干部職能分工與考核如圖1所示。

圖1 村干部職能分工與考核框圖

(二)理性的選拔機(jī)制與穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期

職業(yè)化村干部的選拔資格建立在專業(yè)業(yè)務(wù)理論和對制度章程的忠誠之上。在烏村,選舉具有形式確認(rèn)的意義。在實(shí)際操作層面,村干部由兩種方式產(chǎn)生:村支書由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接任命,主要依據(jù)工作能力和貫徹政府意志的能力;其他村干部由村支書直接選拔。村支書選拔干部時(shí),綜合權(quán)衡以下因素:首先是個(gè)人能力,主要考察知識文化水平和辦事能力,新提拔的村干部以大專及以上學(xué)歷為主,除此以外,還應(yīng)具備良好的溝通與協(xié)調(diào)能力;其次,考慮片區(qū)之間的平衡,原則上保證每個(gè)片區(qū)產(chǎn)生一個(gè)村干部,這樣更利于工作的有效開展;其三是要能夠與村支書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志保持一致。

新選拔的村干部并不立刻具備進(jìn)入村兩委班子的資格,而要先從后備干部做起。后備干部也有明確的職責(zé)分工和包片管理任務(wù),用意在于鍛煉其業(yè)務(wù)素質(zhì)和增加干群熟悉程度。一旦擔(dān)任正式村干部,只要工作負(fù)責(zé),就有機(jī)會實(shí)現(xiàn)職位向上流動。若村級組織調(diào)整,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會妥善安排退職的主職干部。

據(jù)烏村一位退職干部介紹:“只要你不犯原則性錯(cuò)誤,一般都可以干到老,在退休前四五年轉(zhuǎn)為退職干部,工資待遇不變,政府不會不管我們”。

(三)流動性任職

打破地域限制和身份限制,實(shí)行流動性任職。流動性任職主要分為三類:一是不同層級間的上下流動。據(jù)悉,現(xiàn)任村支書ZSS,原是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站副主任,2014年被下派到烏村擔(dān)任第一書記。烏村的原村會計(jì)LRR,因工作能力出色,被調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公室工作。二是平行組織間的交叉任職。據(jù)悉,烏村現(xiàn)任村委會主任FSZ,原在X村擔(dān)任副主任一職;烏村分管黨建工作的現(xiàn)任副書記ZXZ,2016年從Y村調(diào)任。三是組織內(nèi)部的上下流動。烏村現(xiàn)任村副主任,2010-2015年期間擔(dān)任村會計(jì),2016年換屆選舉時(shí)成為村副主任。

隨著職位變遷,工資待遇不斷調(diào)整、優(yōu)化。流動性任職一方面有助于村干部在不同工作崗位上得到歷練,提高其綜合能力素質(zhì);另一方面流動為村級組織注入新鮮血液,同時(shí)給予村干部升遷的預(yù)期。

二、行政變遷、利益密集與村干部職業(yè)化的生成機(jī)制

學(xué)界對職業(yè)化村干部生成機(jī)制的討論,無論是強(qiáng)制性制度變遷視角還是需求誘致性制度變遷視角,都只提供了一個(gè)認(rèn)識面向。而任何社會變遷都是一個(gè)受多重制度邏輯影響的過程[9],只有在這些過程機(jī)制的相互作用中，才能恰如其分地認(rèn)識它們各自的作用和影響,由此對制度變遷提出令人滿意的解釋。對村干部職業(yè)化問題的理解,應(yīng)將其放置在基層治理轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景之下。首先,基層行政變遷主要包括治理事務(wù)復(fù)雜化、治理方式規(guī)范化和治理知識專業(yè)化，專業(yè)化治理是村干部職業(yè)化的充要條件。其次,密集的輸入性資源既構(gòu)成村干部職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),又加速了村級組織行政化的形成。

(一)治理事務(wù)復(fù)雜化

治理事務(wù)的復(fù)雜化是村干部職業(yè)化的充分必要條件。它包括事務(wù)“量”的擴(kuò)展和“質(zhì)”的變化。按照韋伯的科層制理論,行政的科層化意味著行政事務(wù)在某種程度的擴(kuò)展,而事務(wù)質(zhì)的擴(kuò)展是科層化形成的一個(gè)更強(qiáng)的因素[10]。

隨著國家由汲取型向輸入型政權(quán)的轉(zhuǎn)變,近年來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各方面的常規(guī)性行政任務(wù)大幅度增加。特別是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后,國家?guī)缀趺磕甓汲雠_面向農(nóng)村的各項(xiàng)新政策,例如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、土地確權(quán)、精準(zhǔn)扶貧等[11],而這些政策都需要行政體制末梢的村級組織在廣大的農(nóng)村地區(qū)落實(shí)。以烏村為例,該村目前的治理任務(wù)主要分為兩類:一類是區(qū)中心工作任務(wù),包括農(nóng)村土地確權(quán)登記、秸稈禁燒、拆違控違、信訪維穩(wěn)、“12345”工單處理、脫貧攻堅(jiān)、村容環(huán)境整治等工作;另一類是鎮(zhèn)重點(diǎn)工作任務(wù),包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、涉農(nóng)補(bǔ)貼、一事一議、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理、水利防汛抗旱、農(nóng)業(yè)服務(wù)、農(nóng)村建設(shè)、計(jì)劃生育、民政、勞動保障等內(nèi)容。這些工作任務(wù)呈現(xiàn)出運(yùn)動式與常規(guī)式、長期性與階段性任務(wù)相結(jié)合的特點(diǎn)。

烏村的老支書介紹：“在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期,村級組織的工作是固定、具體和可預(yù)期的,主要是稅費(fèi)收取和計(jì)劃生育兩項(xiàng)硬性任務(wù),雖然工作的難度大,但是時(shí)間一長,村民也逐漸形成習(xí)慣。萬一遇到賴皮,還可以運(yùn)用一些非常規(guī)性的手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會睜一只眼閉一只眼,只要能任務(wù)完成。并且只要做好這兩項(xiàng)硬性工作,其他工作就沒有太大的負(fù)擔(dān)。而現(xiàn)在的行政任務(wù)是一件接著一件,這項(xiàng)還沒做完,那項(xiàng)又來了,而且每一項(xiàng)任務(wù)都是硬考核,造成村干部在‘工作日保證不休息,休息日不保證休息’的狀態(tài)下,依然還有做不完的工作”。

(二)治理方式規(guī)范化

村務(wù)治理從之前只注重任務(wù)的完成結(jié)果,向注重過程的合法化,即“程序正義”轉(zhuǎn)變,強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行方式的痕跡化管理。痕跡化管理是指在各種事務(wù)的處理過程中,從時(shí)間和管理內(nèi)容方面,不留間隙或空白、死角的縝密的工作記錄,做到“辦事留痕”。它的優(yōu)勢是通過查證保留下來的文字、圖片、實(shí)物、電子檔案等資料,可以有效復(fù)原已經(jīng)發(fā)生了的村務(wù)治理的場景。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依此檢查村級組織的工作。如果發(fā)生干群糾紛、村民對村干部惡意誣告的事件,村干部可以通過查驗(yàn)證據(jù)進(jìn)行自我免責(zé)。它的劣勢是需要耗費(fèi)大量的人力、物力,增加了事務(wù)治理的繁瑣程度。

例如,烏村的治保主任謝某專門負(fù)責(zé)“12345”熱線的工單處理工作,他每接到一筆工單,就要到村民家中解決問題,在解決問題的過程中,他要進(jìn)行拍照、記錄。問題解決后,他將事情經(jīng)過及處理結(jié)果填寫在反饋表上,并請村里熟悉電腦的年輕干部將處理信息反饋到相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中。在接到工單后,他必須要及時(shí)處理,否則會受到上級政府的相應(yīng)處罰。

治理方式的規(guī)范化轉(zhuǎn)變與鄉(xiāng)村關(guān)系的變化緊密相關(guān)。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期,為了確保計(jì)劃生育和稅費(fèi)收取兩項(xiàng)任務(wù)順利完成,鄉(xiāng)村兩級組織在目標(biāo)和行動上保持高度的一致性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府默許村級組織采用非正式的權(quán)力運(yùn)作方式完成任務(wù)。“那時(shí)候村干部做工作敢于碰釘子,村民不交農(nóng)業(yè)稅,把大門拆了,拿走值錢的物品,也不是不可能的事情”。而隨著資源提取階段的結(jié)束,與之相適應(yīng)的“鄉(xiāng)村利益共同體”體制解體。特別是在當(dāng)前自上而下的資源密集輸入的階段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)而與農(nóng)民的利益保持高度一致,即如何加強(qiáng)對村級組織的監(jiān)督,以實(shí)現(xiàn)資源的公平和有效分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要依據(jù)兩項(xiàng)指標(biāo)對村級組織分配資源的狀況進(jìn)行考核:一是程序操作是否規(guī)范;二是群眾是否滿意。

在對烏村村務(wù)管理工作進(jìn)行的千分制考核中,“基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)任務(wù)” 這一項(xiàng)指標(biāo)占400分,而“群眾滿意度測評”占200分,兩者加起來占總考核分值的60%。基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)任務(wù)包括綜合服務(wù)中心建設(shè)、選舉制度落實(shí)、開展“兩學(xué)一做”、執(zhí)行“三會一課”制度、“兩委”聯(lián)席會議制度、“三務(wù)”公開制度、為民服務(wù)資金的規(guī)范使用等共計(jì)23項(xiàng)規(guī)范化操作內(nèi)容,每一項(xiàng)任務(wù)落實(shí)還規(guī)定了詳細(xì)的操作環(huán)節(jié),確保每一個(gè)環(huán)節(jié)有臺賬、照片、資料、參與人員簽到表,差1項(xiàng),扣10分。

例如,烏村第一村民小組因修建老年人協(xié)會未按照規(guī)定實(shí)行招投標(biāo),而是小組內(nèi)部自主組織施工,被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)定為程序不合格,原定工程驗(yàn)收后由政府撥付部分建設(shè)資金也無法下?lián)?20多萬元的工程款只能全部由村組兩級負(fù)擔(dān)。

治理事務(wù)復(fù)雜化與治理方式規(guī)范化兩者相輔相成,治理方式的規(guī)范化加劇了治理事務(wù)的復(fù)雜化程度;而治理事務(wù)越復(fù)雜,越需要具備一定專業(yè)知識的全職型村干部按照“去人格化”方式,依據(jù)規(guī)章制度完成不同的治理工作。職業(yè)化村干部的核心特征是系統(tǒng)化的勞動分工-復(fù)雜的治理問題被細(xì)分為可處理的、可重復(fù)性的任務(wù),每一項(xiàng)任務(wù)歸屬于某一特定的職位,然后由一個(gè)權(quán)力集中的、等級制的控制中心加以協(xié)調(diào),提高了事務(wù)完成的精確性和成本效益[12]。照章辦事的特征使其能夠統(tǒng)一處理大量事務(wù)。同時(shí),“去人格化”方式保證了事務(wù)治理過程中不存在個(gè)人偏愛,避免了人際關(guān)系的不可預(yù)期性。

(三)治理知識專業(yè)化

長期以來,基層主要依靠地方性知識進(jìn)行治理。地方性知識是指那些地方性的、非常個(gè)性的、交流起來不經(jīng)濟(jì)同時(shí)不值得規(guī)?；a(chǎn)并進(jìn)入書本的知識,它適應(yīng)于具體的時(shí)空環(huán)境[13]。由于基層選舉注重參選者的個(gè)人特質(zhì),強(qiáng)調(diào)權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡,從而忽視了參選者的專業(yè)化水平和公共服務(wù)能力。而隨著基層治理現(xiàn)代化的逐步深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會管理和公共服務(wù)中運(yùn)用了大量的技術(shù)化和市場化的治理方式,使得基層治理不僅需要地方性知識,更需要專業(yè)化知識才能適應(yīng)日趨現(xiàn)代化的辦公環(huán)境。“無紙化”辦公的普及和計(jì)算機(jī)操作的常態(tài)化對村干部的服務(wù)理念、獲取信息的能力都提出新的要求。隨之而來的是村莊治理主體的更替,即由“半正式”的“泥腿子”干部轉(zhuǎn)變?yōu)橛?xùn)練有素、年輕化、知識化的職業(yè)化群體。

(四)利益密集與依附性鄉(xiāng)村關(guān)系的形成

利益密集主要包括資源存量和資源流量。首先,利益密集是村干部職業(yè)化得以實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果沒有相應(yīng)的村集體經(jīng)濟(jì)或資源輸入,就不能為村干部提供固定工資和良好的福利保障,村干部就無法真正實(shí)現(xiàn)職業(yè)化。其次,一定類型的利益密集還是村干部職業(yè)化的重要促成因素。

與全國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的基本情況類似,蘇中農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)生性資源并不發(fā)達(dá),大多數(shù)村莊既無集體經(jīng)濟(jì)收入，又沒有其他資源獲取途徑,村級治理完全依賴于自上而下的資源輸入。密集的資源輸入使其成為“轉(zhuǎn)移型利益密集”[14]村莊,由此生發(fā)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“資源權(quán)力”,其基本邏輯為資源輸入—資源依賴—行政控制—權(quán)力依附。大多數(shù)資源下鄉(xiāng)并不存在“普惠”的特征,必須以競爭的方式獲得,“競爭獲得”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村莊的重要機(jī)制[4]。

自上而下的輸入性資源主要包括為民服務(wù)資金和項(xiàng)目資金。從2015年開始,市級政府為全市每個(gè)村莊提供一筆為民服務(wù)資金,其目的是為了加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。薄弱村撥付50萬元,一般村莊30萬元。以2016年為例(見表1),烏村獲得的資源輸入總量達(dá)817.1萬元。

表1 2016年烏村資源流量一覽表萬元

項(xiàng)目為民服務(wù)資金占補(bǔ)平衡河道消險(xiǎn)加固路面拓寬市民廣場建設(shè)公共廁所建設(shè)文衛(wèi)體投入其他投入總計(jì) 資金50300300251007.2286.9817.1

大量資源輸入的同時(shí)需要嚴(yán)格執(zhí)行上級意志,否則難以再次獲得資源輸入。政府行政權(quán)力通過資源輸入的方式順利進(jìn)入村莊社會,加速了村級組織行政化與依附性鄉(xiāng)村關(guān)系的形成。

三、基層治理的內(nèi)在困境與村干部職業(yè)化的必要性

外在的國家行政力量與內(nèi)在的村莊自主性力量共同塑造基層的治理秩序和公共物品供給狀況。在當(dāng)前,基層面臨著內(nèi)生性規(guī)則的碎片化、村級治理責(zé)權(quán)失衡和資源匱乏的困境,村莊難以依靠自主性力量實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù),村民自治陷入制度空轉(zhuǎn)和無法有效落地的困境。自主性力量的嚴(yán)重不足迫切需要外在國家力量的助力,通過國家供給資源、供給現(xiàn)代公共規(guī)則和對基層進(jìn)行權(quán)責(zé)利的重新配置,以重振鄉(xiāng)村治理秩序。從這個(gè)意義上看,村干部職業(yè)化是在村莊自主性力量不足以支撐起村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下,國家以職業(yè)化村干部為媒介,向基層輸入資源、權(quán)力、現(xiàn)代公共規(guī)則的過程。

(一)碎片化的內(nèi)生性規(guī)則

受市場經(jīng)濟(jì)、人口流動及社會分層等因素的影響,傳統(tǒng)的地方性規(guī)范和內(nèi)生權(quán)威力量逐漸式微,難以應(yīng)對鄉(xiāng)村治理新局面。鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生對國家權(quán)威力量和現(xiàn)代公共規(guī)則的需要。

在長期的基層治理實(shí)踐中,鄉(xiāng)村主要依靠村莊內(nèi)生性權(quán)威和地方性規(guī)范進(jìn)行治理,形成“半正式化”的簡約治理模式。在費(fèi)孝通看來,在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會之中,生活各方面、人和人的關(guān)系,都有著一定的規(guī)則,行為者對于這些規(guī)則從小就熟悉,不問理由而認(rèn)為是當(dāng)然的。當(dāng)長期的教育與社會化逐漸將這種外在的規(guī)則化約成內(nèi)在的習(xí)慣時(shí),維持社會秩序的力量就不再是身外的權(quán)力,而是身內(nèi)的良心[1]。這種內(nèi)在規(guī)范之所以能發(fā)揮作用,原因在于“長老統(tǒng)治”“禮治秩序”以及“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的存在。它們得以維系的基礎(chǔ)是“生于斯、長于斯”,人口流動性小的鄉(xiāng)土社會。

20世紀(jì)80年代以來,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口異地流動的增強(qiáng)以及現(xiàn)代傳媒下鄉(xiāng),村莊已不再是一個(gè)信息封閉、累世所居的社會,而是逐漸走向陌生化。理性的利益計(jì)算逐步取代“人情”“面子”等鄉(xiāng)土社會邏輯,“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”“禮治秩序”等維系鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生性規(guī)則趨向碎片化。村莊內(nèi)生性權(quán)威喪失了治理村莊的能力。在內(nèi)生性權(quán)威不能有效發(fā)揮治理作用的情況下,村民發(fā)生糾紛后,只能以“誰更狠,誰獲勝”的邏輯來解決,甚至升級為“暴力競賽”。有些學(xué)者將這個(gè)階段概括為傳統(tǒng)內(nèi)生性規(guī)則解體下的“結(jié)構(gòu)混亂”、無規(guī)則性、灰色化的鄉(xiāng)村社會[15]。日益陌生化、異質(zhì)化和流動化的村莊,比以往任何時(shí)候都需要一套權(quán)威性的規(guī)范體系和力量來維持秩序[15]。

(二)村級治理權(quán)責(zé)失衡

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期,農(nóng)民向村級組織繳納稅費(fèi),同時(shí)為了減少征收難度,村級組織也承擔(dān)起為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活公共物品、調(diào)解糾紛的義務(wù)。一方面有國家、上級政府的任務(wù)、壓力;另一方面農(nóng)民通過稅費(fèi)杠桿進(jìn)行反向施壓[16],在雙重壓力的作用機(jī)制下生成農(nóng)村基層組織的治理責(zé)權(quán),他們就有動力和壓力去進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革在減少治理任務(wù)的同時(shí),弱化了治理權(quán)力,更提供了卸責(zé)的制度空間。村級組織沒有收取稅費(fèi)的責(zé)任和壓力,而農(nóng)民也失去了利用稅費(fèi)向其施壓的籌碼,農(nóng)民與村級組織之間演變?yōu)樗缮⒌膽腋⌒完P(guān)系。

由此導(dǎo)致的問題是,以農(nóng)田水利、道路為基礎(chǔ)的農(nóng)村公共物品供給缺失,原有的基礎(chǔ)設(shè)施得不到維護(hù)而不斷損毀破壞;村民的訴求、矛盾在村級組織內(nèi)部得不到有效化解,小矛盾處理不及時(shí)演化為嚴(yán)重的政治社會問題。據(jù)筆者對烏村2016年村民通過“12345”政務(wù)服務(wù)熱線反映的共58件訴求的統(tǒng)計(jì)分析(見表2),對公共物品的訴求占24%,包括公廁維修、垃圾池處理及機(jī)耕道、橋梁建設(shè)等。因干群沖突、鄰里糾紛、公共物品糾紛而產(chǎn)生的訴求占55%,兩者比例高達(dá)79%。例如,有些村民反映,本自然村村道上2盞路燈不亮已有1周,要求維修路燈。還有村民反映,村里公廁建在自家房屋后面,臭氣難聞,要求重新選址,搬遷廁所。

表2 2016年烏村“12345”熱點(diǎn)的工單類型及其占比

村級治理權(quán)責(zé)失衡造成村民的合理訴求無法在村級組織內(nèi)部得到及時(shí)解決,而是尋求于上訪或政務(wù)服務(wù)熱線,大量矛盾、糾紛外溢至科層組織,“將矛盾、問題解決在基層”成為一句空話。

(三)治理資源匱乏

治理資源的匱乏加速瓦解了中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度中“統(tǒng)”的力量和融于集體之中的村落共同體意識。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大釋放了農(nóng)村勞動生產(chǎn)力,充分調(diào)動了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造力。但是,在由以“統(tǒng)”為特點(diǎn)的集體經(jīng)濟(jì)向家庭承包經(jīng)營轉(zhuǎn)型之時(shí),“分”的方面更為徹底,“統(tǒng)”的方面卻缺乏必要的經(jīng)濟(jì)條件[17]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期,村級組織向農(nóng)民收取公積金、公益金和管理費(fèi)等3項(xiàng)提留款,以此為基礎(chǔ)向農(nóng)民提供水利、道路、環(huán)境衛(wèi)生等生產(chǎn)生活公共物品和其他公共服務(wù)事項(xiàng)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革極大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),緩和了干群關(guān)系,但是也切斷了村級組織從村民那里獲取治理資源的可能性。特別是隨之而來的一系列配套政策,國家試圖甩開縣鄉(xiāng)政權(quán)和村級組織,持續(xù)加強(qiáng)直接與農(nóng)民打交道的能力,以撒胡椒面式的直接對接數(shù)以億計(jì)的分散小農(nóng)家庭的方式,通過提高財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)政策的瞄準(zhǔn)率并保證惠農(nóng)資金直補(bǔ)到農(nóng)戶的辦法來鞏固國家與農(nóng)民關(guān)系日趨改善的成果[18]。

然而,由于缺乏必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),基層治理成為“無源之水、無本之木”,村級組織沒有能力為村民提供基本公共物品和公共服務(wù),許多村務(wù)處于管理真空狀態(tài);農(nóng)民與村集體徹底失去利益聯(lián)結(jié),表現(xiàn)出“你不找我,我也不會主動找你”的關(guān)系狀態(tài)。農(nóng)民越發(fā)注重獲取個(gè)人利益,認(rèn)為集體事業(yè)于己無關(guān)。就如村干部坦言,“現(xiàn)在讓農(nóng)民義務(wù)干集體公益事業(yè)幾乎沒有可能,必須先談好價(jià)錢,才有人愿意干”。

為了擺脫以上困局,國家行政力量以職業(yè)化村干部為媒介下沉到村一級,通過建立正式激勵系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)對村級組織權(quán)責(zé)利的再配置;現(xiàn)代公共規(guī)則的輸入再造了具有公共性的村級治理主體。

1.正式激勵系統(tǒng)的重塑與權(quán)責(zé)利的再配置。正式激勵系統(tǒng)的重塑是要解決村干部的村治動力問題,使村干部始終圍繞村民自治的目標(biāo)開展工作。它主要通過兩種途徑:一是建立強(qiáng)制度關(guān)聯(lián)性鄉(xiāng)村關(guān)系。一方面,密集的輸入性資源使得村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生資源依賴,由此形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的資源權(quán)力;另一方面,自上而下的行政任務(wù)分配和嚴(yán)格而細(xì)致的考核,使得村級組織既有壓力又有動力去完成治理工作。鄉(xiāng)村治權(quán)的最主要特點(diǎn)是配置性,其配置性決定了只要給農(nóng)村基層組織以任務(wù)、目標(biāo)和壓力,即使不配套任何資源,它也會使出渾身解數(shù),利用政策空間、調(diào)用所有能調(diào)用的資源、力量配置成權(quán)力,以履行責(zé)任[16]。二是為村干部提供豐厚的收入和福利,增強(qiáng)其職業(yè)預(yù)期。烏村村干部收入由基礎(chǔ)工資、考核工資、獎勵工資3部分構(gòu)成。平均計(jì)算,村支書收入為10萬元/年,其他村干部收入也有7～8萬元/年。而當(dāng)?shù)卮迕裢獬鰟?wù)工平均收入為3～4萬元/年。村干部的收入是當(dāng)?shù)卮迕裢獬鰟?wù)工收入的2倍甚至更多,而且還能享受正常的家庭生活。從2014年開始,全鎮(zhèn)的主職村干部都有“三險(xiǎn)一金”的福利保障。豐厚的收入和福利使村干部崗位成為一份體面的職業(yè),完成職業(yè)本身所承載的任務(wù)是村干部的主要目標(biāo),從而規(guī)避了目標(biāo)替代現(xiàn)象,提高了村干部的積極性。

2.公共治理主體的再造。在職業(yè)化變革以前,村民對村干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)主要是個(gè)人特質(zhì),大量在財(cái)富、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、個(gè)人威信等方面突出的富人、能人、強(qiáng)人被推選上村莊政治舞臺。他們可統(tǒng)稱為威權(quán)型干部[6],其典型形態(tài)是“富人治村”。然而,已有的大量研究表明,富人村干部利用個(gè)人的經(jīng)濟(jì)資源、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等私人資源進(jìn)行村莊治理,構(gòu)建“權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)”,村莊治理從治理目標(biāo)到權(quán)力運(yùn)作均遵循“私”的邏輯,實(shí)質(zhì)上是與公共治理相違背的“私人治理”[19]。而職業(yè)化村干部具有顯著的公共治理特征。其一,人員選拔完全依據(jù)于參選者的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力;其二,權(quán)力運(yùn)行遵循“事本主義”原則,即公共規(guī)則。與威權(quán)型干部壟斷村莊政治排斥普通村民不同,公共性村級組織更具開放性。

四、行政消解自治:村干部職業(yè)化的結(jié)構(gòu)性張力

基層治理轉(zhuǎn)型對村干部提出了知識化、年輕化、職業(yè)化的要求,然而,由于鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型與治理轉(zhuǎn)型的非同步性,以及鄉(xiāng)村社會本身的非均衡性,下沉的國家行政權(quán)力會與鄉(xiāng)村社會形成一定的結(jié)構(gòu)性張力。其最主要的張力表現(xiàn)在行政權(quán)力對村莊原有自治秩序的破壞。

(一)村莊內(nèi)部動員體系解體

工資水平的差距造成村干部與村民之間的“自己人”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮倜瘛标P(guān)系,村莊內(nèi)部動員體系解體?！鞍胝交贝甯刹渴谴迩f熟人社會的一員,其身份具有社會性、民間性。在處理村務(wù)時(shí),它可以靈活運(yùn)用現(xiàn)代公共規(guī)則和人情、面子等鄉(xiāng)土社會資源。村莊內(nèi)部還有村組干部、黨員、積極分子等一套有效的治理結(jié)構(gòu)和體系。村級組織通過村莊內(nèi)部的小組長、黨員、積極分子將農(nóng)民組織起來,共同解決村務(wù)。而職業(yè)化以后,最明顯的特征是村干部工資收入的增加,其身份由“村民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按骞佟?村干部與村民由“自己人”關(guān)系變?yōu)椤肮倜瘛标P(guān)系。村干部難以利用鄉(xiāng)土社會的情理資源處理村務(wù),村莊內(nèi)部的動員體系也在這個(gè)過程中逐漸變異。

例如,在職業(yè)化實(shí)行以前,烏村的大部分治理事務(wù),如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、調(diào)解地界糾紛、鄰里矛盾、管水、維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生、拆違控違等,都分解到村民小組,由小組長、組會計(jì)協(xié)助完成。由村級組織支付每人100元/月的誤工補(bǔ)貼。小組長和會計(jì)基本上都是本組中具有威信和能力的村民,他們往往能夠及時(shí)調(diào)解矛盾糾紛并順利完成下派的工作任務(wù)。而村干部職業(yè)化以后,發(fā)生最大變化的是小組長和會計(jì)的心態(tài),“干同樣的事情,憑什么他們拿那么高的工資”。小組長不再主動介入村務(wù)治理,遇到鄰里糾紛或矛盾,他們直接打電話給包村干部,等著村干部來處理。

(二)形式主義與治理成本問題

職業(yè)化村干部遵循規(guī)則化的治理方式,這里的“規(guī)則”是一種狹義上的理解,它是伴隨著村級權(quán)力的規(guī)范化和制度化過程而逐漸成熟的,代表著國家權(quán)力的正式行政性規(guī)則。規(guī)則化治理是一種復(fù)雜治理形式,它的好處是能夠規(guī)范村級權(quán)力運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)對各方利益的協(xié)調(diào)與包容。然而,復(fù)雜制度的運(yùn)轉(zhuǎn)必須要以密集的利益作為支撐,離開了這個(gè)前提條件,再好的制度設(shè)置也只能“空轉(zhuǎn)”或淪為形式主義。

村務(wù)治理導(dǎo)向形式主義,即大量的人力、物力、精力耗費(fèi)在程序環(huán)節(jié),村級治理事務(wù)集中于做臺賬、填表格、迎接檢查,村干部著眼于規(guī)范程序以順利通過考核。其工作重心變成確認(rèn)和落實(shí)規(guī)則,而并非實(shí)質(zhì)性地解決問題。村務(wù)治理的形式理性化導(dǎo)向無益于基層治理能力的真正提高。

(三)選擇性執(zhí)行與信息傳達(dá)渠道阻塞

職業(yè)化村干部以完成政府的考核任務(wù)為旨?xì)w,造成“政務(wù)”與“村務(wù)”的選擇性執(zhí)行。據(jù)烏村會計(jì)介紹：“現(xiàn)在村干部80%的精力用在自上而下的行政性任務(wù),而用在村務(wù)上的僅占20%,并且這20%中的絕大多數(shù)都涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核”。農(nóng)民的需求和利益不能通過村級組織得到自下而上的傳達(dá),只能借助于上訪或“12345”政務(wù)服務(wù)熱線將自己的訴求傳遞到科層組織,利用自上而下的壓力型體制迫使村級組織回應(yīng)需求。楊華的研究發(fā)現(xiàn),治理型上訪在稅改后猛增,是當(dāng)前治理困局的導(dǎo)火索和誘導(dǎo)根源[20]。

由此,政府陷入信息短缺和信息泛濫并存的境地。一方面,科層組織內(nèi)部無法形成有效的機(jī)制來收集和處理各種信息,而有效率的信息傳遞和處理對于有效的決策是必不可少的;另一方面,大量無甄別的信息在科層組織內(nèi)部累積,造成信息傳達(dá)渠道的超載和阻塞。

(四)“去人格化”與照章辦事的治理限度

職業(yè)化村干部遵循“事本主義”原則,“去人格化”的治理方式,即對事不對人。特別是在糾紛調(diào)解過程中,它只在當(dāng)下的時(shí)空環(huán)境中,從事件本身解決問題,即“就事論事”。而不涉及糾紛產(chǎn)生背后的因素,對于諸多村務(wù)而言,這是一種治標(biāo)不治本的方法。鄉(xiāng)村社會中的諸多矛盾因“氣”而生,調(diào)解過程也重在“順氣”,其本質(zhì)是對“人”的治理而非事件本身。并且矛盾糾紛的調(diào)解主要依靠情、理以及鄉(xiāng)土正義,如果事情鬧到依靠正式法律規(guī)則才能解決的地步,則說明關(guān)系的徹底清算和斷裂[8]。

職業(yè)化村干部的另外一個(gè)特點(diǎn)是權(quán)責(zé)明晰的分工和照章辦事,但是村務(wù)往往表現(xiàn)出瑣碎性、非規(guī)則性的特征,非專業(yè)化分工的組織體系所能應(yīng)對,在實(shí)踐中就會導(dǎo)致相互踢皮球的結(jié)果。

上述就是行政權(quán)力下沉所表現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)性張力。其后果有二:第一，本應(yīng)該在國家與鄉(xiāng)村社會之間發(fā)揮上下連接作用的村級組織卻沒能實(shí)現(xiàn)這種連接,政府自上而下的政策、資源輸入無法與農(nóng)民的需求、利益表達(dá)有效對接,造成國家與鄉(xiāng)村社會之間的疏離。第二,承擔(dān)著將農(nóng)民整合起來的村級組織被納入正式科層體制,農(nóng)民失去了自己的組織,重新淪為一盤散沙,原本就微弱不堪的自主性力量被進(jìn)一步消解。正如潘維所言：“人民沒有了自己的組織,只剩下辦大事的行政社區(qū)和行政官僚,沒有了公共生活,喪失了對直接涉及自己利益之事的發(fā)言權(quán)。人民成為無組織的個(gè)人,辦不好小事,缺少了日常生活中的公正感,已經(jīng)成為國家治理的主要矛盾”[21]。

五、自治與行政的協(xié)調(diào)與平衡

對沿海發(fā)達(dá)地區(qū)蘇中農(nóng)村干部的觀察發(fā)現(xiàn),當(dāng)前基層面臨著內(nèi)生性規(guī)則的碎片化、村級治理責(zé)權(quán)失衡和資源匱乏的困境,村莊難以依靠自主性力量實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù),迫切需要外在國家力量的助力。村干部職業(yè)化是在村莊自主性力量不足以支撐起村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下,國家以職業(yè)化村干部為媒介,向基層輸入資源、權(quán)力、現(xiàn)代公共規(guī)則的過程。它重塑了正式激勵系統(tǒng),再造了公共性的村級治理主體。然而,它對村莊原有自治秩序造成不利影響,主要表現(xiàn)為行政對自治的消解以及國家與鄉(xiāng)村社會之間的疏離。因此,在村干部職業(yè)化變革以后,要著重解決兩個(gè)問題:一是如何重建國家與鄉(xiāng)村社會之間的制度性連接;二是如何重新整合農(nóng)民,再造農(nóng)村公共生活及自下而上的利益表達(dá)渠道。

筆者認(rèn)為,以自然村(村民小組)、村落為單元實(shí)行村民自治,是有效平衡自治與行政關(guān)系的可行路徑。即將行政村改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu),專門承辦行政任務(wù)、開展公共服務(wù)和一些黨政事項(xiàng)代辦服務(wù);根據(jù)集體資產(chǎn)、地緣、血緣關(guān)系等因素,以一個(gè)或若干個(gè)自然村(村民小組)為單元開展村民自治。并以“事件”為導(dǎo)向,為小組干部發(fā)放誤工補(bǔ)貼。

1.自然村(村民小組)具有整合農(nóng)民、重建國家與鄉(xiāng)村社會制度性關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)和社會文化條件。一方面,利益相關(guān)特別是產(chǎn)權(quán)相關(guān)是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前中國農(nóng)村的耕地,90%左右的所有權(quán)在自然村(村民小組)。同一產(chǎn)權(quán)單位的農(nóng)民更易發(fā)生利益關(guān)聯(lián),同時(shí),在生產(chǎn)生活過程中,地域相近的農(nóng)民會對公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、灌溉、治安等產(chǎn)生共同需要。另一方面,自然村(村民小組)是農(nóng)民的基本認(rèn)同與行動單位。在血緣、地緣基礎(chǔ)上形成的自然村內(nèi),村民之間彼此了解和熟悉,構(gòu)成一個(gè)熟人社會單元。在熟人社會中,一方面,村民之間知根知底,產(chǎn)生一定的信用與規(guī)矩,“搭便車”行為受到抑制;另一方面,村民的集體行動能力強(qiáng),紅白喜事等互幫互助事務(wù)在自然村內(nèi)完成,村民在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的協(xié)商成本也較低。

2.2017年中央一號文件提出,完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式,開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。據(jù)調(diào)查,湖北秭歸縣的村落自治、廣東省和廣西壯族自治區(qū)的自然村自治實(shí)踐都取得了良好的治理成效,這些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

3.治理任務(wù)的下沉客觀上對社會自治產(chǎn)生需求。十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn),大量常規(guī)性治理任務(wù)將進(jìn)一步下沉到鄉(xiāng)村兩級,而這些治理任務(wù)歸根到底要與農(nóng)民的需求相銜接才能有效落實(shí),客觀上為社會自治創(chuàng)造了治理空間。

因此,在村干部趨向職業(yè)化的背景下,以自然村(村民小組)為單元,將農(nóng)民重新組織起來進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育,是形成制度化利益表達(dá)機(jī)制、連接國家與鄉(xiāng)村社會,從而平衡自治與行政關(guān)系的可行路徑。

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