如何處理在用鍋爐改變?nèi)剂戏N類的行為

案情回顧

《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2018年第1期“拋磚引玉”欄目刊登的《在用鍋爐改變?nèi)剂戏N類該如何處理》介紹了這樣一起案例：2017年12月17日，根據(jù)日常監(jiān)督檢查計劃，A市質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員對轄區(qū)內(nèi)的B公司進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該公司正在使用一臺已經(jīng)辦理注冊登記的型號為DZH2-1.25-AⅡ的鍋爐，鍋爐正在使用的燃料為生物質(zhì)顆粒，不是鍋爐使用登記證登記的燃料種類煤。經(jīng)安全監(jiān)察人員向B公司調(diào)查，因現(xiàn)在國家環(huán)保督查抓得緊，B公司為了環(huán)保能過關(guān)，使用的鍋爐已經(jīng)采用生物質(zhì)顆粒為燃料，不敢再使用燃煤，并不知道改變鍋爐燃料種類要向監(jiān)管部門辦理變更登記。根據(jù)質(zhì)檢總局辦公廳關(guān)于承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察工作有關(guān)問題意見的通知（質(zhì)檢辦特函〔2017〕1336號）中提到：“改變鍋爐燃料的使用單位應(yīng)當(dāng)辦理使用登記變更，變更內(nèi)容包括產(chǎn)品數(shù)據(jù)表中的燃料種類和使用登記表中的產(chǎn)品型號。安全監(jiān)察人員對B公司使用的鍋爐改變?nèi)剂戏N類行為下一步該如何處理產(chǎn)生三種不同意見，本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來傳真或郵件闡述自己的觀點，其中許多看法都講得很有代表性?，F(xiàn)將部分讀者的觀點摘編刊登，并將有關(guān)專家的說法附后，僅供參考。

江蘇省特種設(shè)備安全監(jiān)督檢驗研究院無錫分院李巖認(rèn)為：

近日在《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》雜志2018年第1期上看到《在用鍋爐改變?nèi)剂戏N類該如何處理》一文，結(jié)合平時對相關(guān)法律知識學(xué)習(xí)和理解，有以下幾點思考愿和大家討論，該文如果用一句話來概括，就是在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中關(guān)于在用鍋爐改變?nèi)剂戏N類的法律適用問題。

第一種意見認(rèn)為，《特種設(shè)備安全法》只規(guī)定了首次使用登記的規(guī)定，并沒有變更登記規(guī)定，“質(zhì)檢辦特函〔2017〕1336號”文件只是總局的規(guī)范性文件，僅是程序性規(guī)定。作者認(rèn)為依據(jù)體系解釋的方法，第三十三條所用“投入使用前”應(yīng)作廣義理解，既有新設(shè)備首次使用的含義，也有改造、移裝等情形下經(jīng)監(jiān)督檢驗后的“再次”投入使用前的含義，而變更登記也是反映了“再次”投入使用前的“新登記”，以更新信息實現(xiàn)第四條所強(qiáng)調(diào)的“國家對特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用，實施分類的、全過程的安全監(jiān)督管理?！保ǚ駝t會出現(xiàn)改造、移裝等重要信息不能及時反映到監(jiān)察信息系統(tǒng)，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。）《特種設(shè)備安全法》第八條明確授權(quán)總局可以制訂《特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范》，TSG 08-2017《特種設(shè)備使用管理規(guī)則》中關(guān)于變更登記的規(guī)定是為了落實上位要求而制訂的具體操作規(guī)則，并未與上位法抵觸，而作為進(jìn)一步細(xì)化操作標(biāo)準(zhǔn)的“質(zhì)檢辦特函〔2017〕1336號”文件也未抵觸上位法，因此，都是有效和應(yīng)當(dāng)予執(zhí)行的。（如果規(guī)范性文件可以不執(zhí)行，那如何體現(xiàn)“規(guī)范性”，如何確保政令暢通，結(jié)果不言而喻。）

TSG 08-2017《特種設(shè)備使用管理規(guī)則》中明確，應(yīng)當(dāng)辦理變更登記的情形有下列幾種：

按臺（套）登記的特種設(shè)備改造；按臺（套）登記的特種設(shè)備移裝；按臺（套）登記的特種設(shè)備變更使用單位；按臺（套）登記的特種設(shè)備使用單位更名；按臺（套）登記的特種設(shè)備達(dá)到設(shè)計使用年限繼續(xù)使用的；按單位登記的特種設(shè)備變更使用單位或者使用單位更名的。

因此，安全技術(shù)規(guī)范只要求了上述6種情形下需要辦理變更登記，根據(jù)行政法“法無授權(quán)不可為”的原則，除此以外的其他情形不能要求使用單位辦理變更登記。具體到與本案有關(guān)的，便是改造的情形。

根據(jù)TSG G0001-2012《鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》的規(guī)定，改造是鍋爐發(fā)生結(jié)構(gòu)變化或者燃燒方式發(fā)生變化的改造，因此單純改變?nèi)剂戏N類而未改變鍋爐結(jié)構(gòu)或者燃燒方式不是《鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》所規(guī)定的改造。

而“質(zhì)檢辦特函〔2017〕1336號”文件以明確的文字列明了鍋爐燃料發(fā)生改變時列為改造和不列為改造的情形，即“如燃燒方式?jīng)]發(fā)生改變，且受熱面和承壓件沒發(fā)生改動，不列為改造；燃燒方式發(fā)生變化（如層燃變室燃等）應(yīng)列為鍋爐改造”。正是基于這一明確區(qū)分，進(jìn)一步提出了“改變鍋爐燃料的使用單位應(yīng)當(dāng)辦理使用登記變更，變更內(nèi)容包括產(chǎn)品數(shù)據(jù)表中的燃料種類和使用登記表中的產(chǎn)品型號”。因此根據(jù)體系解釋的方法，這里所要求應(yīng)當(dāng)辦理使用登記變更的情形僅僅是指列為改造的情形。

而如果違反安全技術(shù)規(guī)范的要求未辦理變更登記的，按照《特種設(shè)備安全法》規(guī)定，負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，責(zé)令有關(guān)單位及時采取措施予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下要求有關(guān)單位采取緊急處置措施的，應(yīng)當(dāng)隨后補(bǔ)發(fā)特種設(shè)備安全監(jiān)察指令。

由此本案應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步查清細(xì)節(jié)，從體系解釋的層面確定法律適用問題，具體分析如下：

如果使用單位僅僅是改變了燃料種類，而沒有改變?nèi)紵绞?，并且受熱面和承壓件沒有發(fā)生改動，便不列為改造，也就無需進(jìn)行變更登記，從而無需采取監(jiān)察措施。

如果使用單位不僅改變了燃料種類，同時也使燃燒方式發(fā)生了變化（如層燃變室燃等），便應(yīng)列為改造，也就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行變更登記，從而在負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門發(fā)現(xiàn)此問題時，應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，責(zé)令有關(guān)單位及時采取措施予以改正或者消除事故隱患，緊急情況下可要求有關(guān)單位采取緊急處置措施，但應(yīng)當(dāng)補(bǔ)發(fā)特種設(shè)備安全監(jiān)察指令。逾期未改正的，責(zé)令停止使用有關(guān)特種設(shè)備，處一萬元以上十萬元以下罰款。

綜上所述，原文中三種意見均有不完整不妥當(dāng)之處，行政執(zhí)法首先應(yīng)當(dāng)遵循合法行政原則，對相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行正確理解和準(zhǔn)確適用尤其關(guān)鍵。

山東省德州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局王洪革認(rèn)為：

本案所述意見均有不妥，應(yīng)該具體問題具體分析，按實際情況做出處理，理由如下：

一是部分省市對直接燃燒生物質(zhì)的鍋爐列入禁用范疇。根據(jù)案例可以看出，B公司已經(jīng)登記注冊型號為DZH2-1.25-AII的鍋爐，為2噸的燃煤鍋爐，按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2013〕37號，也稱大氣十條），到2017年，基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，各地在執(zhí)行“大氣十條”中，均出臺了相關(guān)的規(guī)定，如山東省2013-2020年大氣污染防治規(guī)劃一期（2013-2015年）行動計劃中，就規(guī)定禁止新建10蒸噸/小時以下直接燃用生物質(zhì)的鍋爐。可見，B公司在用的2噸鍋爐如果改為直接燃用生物質(zhì)的鍋爐，能否符合當(dāng)?shù)卣咭笾档蒙倘丁?/p>

二是案例鍋爐是否屬于改造情形有待確認(rèn)。B公司的在用鍋爐由燃煤改為燃燒生物質(zhì)，其改變情況分為兩種，一種是改燒生物質(zhì)，加裝燃燒器，噴生物質(zhì)顆粒燃燒；第二種是燃煤鍋爐改燒生物質(zhì)，層燃方式不變。根據(jù)國家質(zhì)檢總局網(wǎng)站在2017年4月27日公眾留言欄目可知（編號為：20170329_35883247），第一種情況屬于改造，第二種情況就不屬于改造。根據(jù)案例介紹的第三種意見，該鍋爐應(yīng)該是即能夠燃燒煤，也可以燃燒生物質(zhì)，推測應(yīng)屬于以上改變的第二種情況，即不屬于改造，也就不需要辦理告知手續(xù)。當(dāng)然，如果屬于第一種的改造鍋爐，則根據(jù)《特種設(shè)備安全法》第二十三條之規(guī)定：特種設(shè)備安裝、改造單位應(yīng)當(dāng)在施工前將擬進(jìn)行的特種設(shè)備安裝、改造情況履行書面告知手續(xù)，否則將依據(jù)該法第七十八條處理。

三是如政策允許應(yīng)該辦理使用登記變更。根據(jù)質(zhì)檢總局辦公廳關(guān)于承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察工作有關(guān)問題意見的通知要求：改變鍋爐燃料的使用單位應(yīng)當(dāng)辦理使用登記變更，可見，不管B公司使用的鍋爐是否屬于改造的范疇，如果改成燃燒生物質(zhì)，并且當(dāng)?shù)卣咴试S，均需要辦理使用登記變更，一是符合政策的要求；二是便于安全監(jiān)察部門掌握轄區(qū)內(nèi)特種設(shè)備的基本情況；三是企業(yè)的義務(wù)，作為企業(yè)管理者應(yīng)該是安全管理第一責(zé)任人，有義務(wù)向管理部門如實報告實情。

總之，正確處理該案，應(yīng)該厘清B公司在用鍋爐改變?nèi)剂戏N類是否符合當(dāng)?shù)卣?，如不允許，則應(yīng)該淘汰取締；如允許，再分清是否屬于改造范疇，如果屬于改造，必須辦理告知手續(xù)，另外，均最終應(yīng)該辦理使用登記變更手續(xù)，保證鍋爐的合法使用。

湖北省孝感市食品藥品檢驗檢測中心王碧波認(rèn)為：

同意第二種意見正確，理由如下：

一、《特種設(shè)備安全法》第八條規(guī)定：特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范由國務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定。

本案鍋爐使用單位B公司除了按《特種設(shè)備安全法》規(guī)定辦理首次使用登記外，若發(fā)生變更還需按照特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范要求進(jìn)行處理。

特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范TSG08-2017《特種設(shè)備使用管理規(guī)則》第3.8條規(guī)定，如果特種設(shè)備產(chǎn)品數(shù)據(jù)表中的有關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)生變化，使用單位應(yīng)當(dāng)重新填寫產(chǎn)品數(shù)據(jù)表。變更登記后的特種設(shè)備，其設(shè)備代碼保持不變。B公司鍋爐使用為燃料種類發(fā)生改變，引起特種設(shè)備產(chǎn)品數(shù)據(jù)發(fā)生變化，B公司應(yīng)當(dāng)重新填寫產(chǎn)品數(shù)據(jù)表，并向A市質(zhì)監(jiān)局辦理鍋爐變更登記。

二、對第一種意見的看法：質(zhì)檢總局辦公廳關(guān)于承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察工作有關(guān)問題意見的通知（質(zhì)檢辦特函[2017]1336號）中提到：改變鍋爐燃料的使用單位應(yīng)當(dāng)辦理使用登記變更，變更內(nèi)容包括產(chǎn)品數(shù)據(jù)表中燃料種類和使用登記表中產(chǎn)品型號。第一種意見認(rèn)為本案處理：安全監(jiān)察人員要向B公司提供質(zhì)檢辦特函[2017]1336號文件，告知B公司按文件規(guī)定辦理就行。

而本案也可按《特種設(shè)備安全法》第六十二條規(guī)定下達(dá)指令書，責(zé)令B公司限期整改。質(zhì)檢辦特函[2017]1336號文件是總局規(guī)范性文件，不是部門規(guī)章。按《特種設(shè)備安全法》第六十二條處理更具有強(qiáng)制性，執(zhí)行效果比按質(zhì)檢辦特函[2017]1336號文件處理好。

三、對第三種意見的看法：行政處罰的原則“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。2017年12月17日，根據(jù)日常監(jiān)督檢查計劃，A市質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員對轄區(qū)內(nèi)的B公司進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該公司正在使用一臺已經(jīng)辦理注冊登記的型號為DZH2-1.25-AⅡ的鍋爐，鍋爐正在使用的燃料為生物質(zhì)顆粒，不是鍋爐使用登記證登記的燃料種類煤。既然檢查發(fā)現(xiàn)了違法事實，就應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。至于B公司以后使用的燃料是何種燃料，只要與登記證登記的燃料一致即可，若后期檢查不一致，仍可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。

綜上所述，筆者認(rèn)為本案違反《特種設(shè)備安全法》第八條規(guī)定，依據(jù)《特種設(shè)備安全法》第六十二條規(guī)定：“負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門在依法履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范要求的行為或者特種設(shè)備存在事故隱患時，應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，責(zé)令有關(guān)單位及時采取措施予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下要求有關(guān)單位采取緊急處置措施的，應(yīng)當(dāng)隨后補(bǔ)發(fā)特種設(shè)備安全監(jiān)察指令?！边M(jìn)行處理。