改革推進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展

□ 文/劉滿平

從2017年開始，我國天然氣消費(fèi)不斷增加。尤其是進(jìn)入供暖季以后，由于煤改氣成果顯著，天然氣供需矛盾再次凸顯，多個省份天然氣供應(yīng)緊張，液化天然氣（LNG）價格明顯上漲，多地甚至出現(xiàn)居民用天然氣斷氣現(xiàn)象，嚴(yán)重影響社會生產(chǎn)生活，引發(fā)社會高度關(guān)注。用氣緊張的發(fā)生反映出有關(guān)部門在政策制定、政策實(shí)施、整體協(xié)調(diào)等方面存在諸多問題，今后在天然氣領(lǐng)域需要系統(tǒng)謀劃、科學(xué)施策。

多重因素造成用氣緊張

總的來看，目前用氣緊張是天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲備、消費(fèi)、政府政策等多方面因素影響而形成的。

上游資源供應(yīng)不足。一是主要管道氣源供應(yīng)方中亞國家冬季為保障本國用氣，再加上部分政治因素考量，減少出口。供應(yīng)我國的天然氣從冬季前的每日1.3億立方米降至不足1.1億立方米，縮減了約3000萬立方米。二是過去幾年國內(nèi)天然氣市場需求增長放緩，國內(nèi)油氣企業(yè)天然氣投資和陸上管網(wǎng)的擴(kuò)產(chǎn)規(guī)劃都受到影響。三是原定于2017年投產(chǎn)運(yùn)營的中國石化天津LNG接收站未能如期上產(chǎn)，直接導(dǎo)致3000萬立方米供應(yīng)華北的資源未能落實(shí)。四是中國石化頁巖氣無法實(shí)現(xiàn)原計(jì)劃產(chǎn)量，另有100萬—200萬立方米/日的焦?fàn)t煤氣由于環(huán)保原因被叫停，無法供應(yīng)。

下游終端需求急劇增長。2017年以來，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)、天然氣性價比提升、LNG汽車市場回暖、環(huán)保監(jiān)管力度加大、“煤改氣”不斷推進(jìn)，國內(nèi)天然氣消費(fèi)出現(xiàn)爆發(fā)式增長，消費(fèi)量進(jìn)入一個前所未有的峰值。國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，2017年我國天然氣產(chǎn)量為1479.6億立方米，總消費(fèi)量為2407.3億立方米，供需缺口近1000億立方米；天然氣進(jìn)口量為6871.72萬噸，較上年同期增長28.11%。尤其是由于北方“煤改氣”工程的大力推進(jìn)，導(dǎo)致華北各省的LNG消費(fèi)增速普遍在20%以上，遠(yuǎn)高于全國天然氣需求增速。

中游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。天然氣供求平衡調(diào)配主要通過基礎(chǔ)設(shè)施來實(shí)現(xiàn)，尤其在冬季應(yīng)急調(diào)峰上?；A(chǔ)設(shè)施主要有輸送管網(wǎng)、儲氣設(shè)施和LNG接收站。首先，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，峰谷調(diào)節(jié)能力弱。目前我國每萬平方千米陸地面積對應(yīng)的管網(wǎng)里程約70千米，僅相當(dāng)于美國的12%；地下儲氣庫形成工作氣量64億立方米，僅占消費(fèi)量的3.1%，而世界平均水平約為10%，美國、歐盟分別為20%、25%。其次，全國尚有超過20%的地級行政單位、約30%的縣級行政單位沒有接通管道氣。而在已接通管網(wǎng)的地方，由于其所屬企業(yè)不一樣，互聯(lián)互通程度不夠。再其次，基礎(chǔ)設(shè)施尚未實(shí)現(xiàn)第三方公平開放，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)的管網(wǎng)、儲氣設(shè)施和LNG接收站存在自身利用率不高，而系統(tǒng)外想進(jìn)又無法進(jìn)的困境。

政府相關(guān)政策的助推作用。2017年可以說是天然氣體制改革、環(huán)保治理力度最大的一年，眾多政策之間的不協(xié)調(diào)或多或少對用氣緊張產(chǎn)生助推作用。有關(guān)部門對天然氣需求迅速增長估計(jì)不足，影響了能夠增加供應(yīng)的相關(guān)工作，例如與俄羅斯西線天然氣管道的談判速度有所放緩。部分地方政府應(yīng)急預(yù)案不健全，平時不重視儲備調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，缺氣時才臨時抱佛腳，四處找氣源。地方政府層層加碼、盲目推進(jìn)“煤改氣”工程。早在2013年，國家就提出了“煤改氣”的方案，并要求做好規(guī)劃，落實(shí)氣源同時建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施。而部分地方政府在規(guī)劃布局上落后進(jìn)度，拖到了方案限定的最后一年，在沒有落實(shí)好氣源的情況下推進(jìn)“煤改氣”，甚至一些原本不屬于“2+26”城市范圍內(nèi)的城市也強(qiáng)行推行“煤改氣”，導(dǎo)致其強(qiáng)度大大超預(yù)期，需求也超預(yù)期增長。據(jù)環(huán)保部披露，2017年實(shí)際完成以電代煤、以氣代煤400萬戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出之前300萬戶的預(yù)期。僅河北省采暖季天然氣需求量同比就增長234%。此外，城市門站價格的降低刺激了天然氣需求，交易中心管道氣競價一定程度上誘發(fā)了LNG價格上漲預(yù)期。

用氣緊張折射不少問題

在國家加快推進(jìn)天然氣體制市場化改革，大力推廣天然氣利用，將天然氣列為主體能源之際，出現(xiàn)大范圍的用氣緊張，勢必會帶來一些問題，給天然氣行業(yè)自身持續(xù)健康發(fā)展帶來不良影響。

一是影響居民生活，增大取暖成本。一些地方“煤改氣”后面臨“用不了氣、用不起氣”的困境。二是影響部分下游用氣行業(yè)發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，因加氣困難、經(jīng)濟(jì)性差，2017年10月國內(nèi)天然氣重卡產(chǎn)量為7671輛，環(huán)比下滑了34%。三是增大不同類別天然氣價格差，遲滯天然氣價格市場化改革。目前我國天然氣價格存在兩種雙軌制：價格受管制的管道氣與價格不受管制的LNG等；價格難以調(diào)整的居民用管道氣與價格可以適當(dāng)波動的非居民用管道氣。LNG價格暴漲，增大了與管道氣的價格差。此外，為保供，不少城市燃?xì)馄髽I(yè)高價購買LNG后限價供應(yīng)居民用戶，賠本保供，最終結(jié)果是影響天然氣價格市場化改革。四是讓“煤改氣”政策陷入兩難困境。推行“煤改氣”的初衷是減少環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)清潔發(fā)展，大方向是對的。但目前發(fā)生的用氣緊張讓這一政策陷入兩難困境：繼續(xù)推進(jìn)將面臨氣源缺、價格高的局面，不推進(jìn)將面臨損失巨大的難題。尤其對工業(yè)企業(yè)來說，還面臨訂單無法完成，損傷商業(yè)信譽(yù)的后果。

用氣緊張雖然最終表現(xiàn)的是氣源短缺、價格上漲問題，但其實(shí)質(zhì)是天然氣產(chǎn)業(yè)體制改革不到位的問題。同時，也暴露出更多超越行業(yè)自身的其他問題。一是天然氣生產(chǎn)與消費(fèi)不平衡問題。我國天然氣生產(chǎn)與消費(fèi)區(qū)域性強(qiáng)，消費(fèi)季節(jié)性波動強(qiáng)，供求之間存在巨大的結(jié)構(gòu)性問題，況且中間還需要管網(wǎng)運(yùn)輸，這就需要對天然氣供需提前進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)判，需要更大的天然氣產(chǎn)能冗余，需要對天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)行精密控制和很好的協(xié)調(diào)管理、調(diào)配。二是市場化改革與基本民生保障問題。天然氣價格市場化改革總體思路是“管住中間、放開兩頭”，終端銷售價格最終是要放開的。而價格放開后，冬季用氣緊張時，價格肯定會上漲，勢必會對基本民生保障帶來一定的沖擊。三是中央與地方、部門間、政府與企業(yè)之間協(xié)調(diào)問題。以煤改氣為例，天然氣利用發(fā)展規(guī)劃、上游供氣方監(jiān)管部門為發(fā)改委、能源部門；而煤改氣的審批部門則為地方建設(shè)部門。不同部門之間溝通協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致有關(guān)部門未能準(zhǔn)確預(yù)判需求增量，對市場形勢估計(jì)不足。四是價格改革與其他體制改革協(xié)調(diào)問題。近年來天然氣價格機(jī)制改革推進(jìn)力度很大，而其他的體制改革，例如上游礦權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施公平開放，進(jìn)口體制、市場競爭主體數(shù)量等相對滯后，或者效果不明顯，導(dǎo)致出現(xiàn)“價格改革單兵突進(jìn)”的錯覺。五是天然氣上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展與改革問題。由于行業(yè)特性及改革進(jìn)展不一致，天然氣上中下游各環(huán)節(jié)市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)形態(tài)均有所差別。例如，上中游基本上是處于國有企業(yè)壟斷局面，而下游競爭相對充分，企業(yè)性質(zhì)多元，但在某一特定區(qū)域，由于特許經(jīng)營權(quán)的存在，下游也處于壟斷局面。這種差別導(dǎo)致上中下游各環(huán)節(jié)利潤分配不均，互相指責(zé)并推諉保供責(zé)任，經(jīng)常需要政府出面協(xié)調(diào)平衡。

以改革應(yīng)對天然氣供應(yīng)短缺

用氣緊張?jiān)谔烊粴怏w制市場化改革中出現(xiàn)，是改革進(jìn)程中遇到的眾多問題之一，但不能以此否定整個改革的方向和成果，更不能因此放棄改革。市場化改革雖會帶來一些問題，但如果倒退回歸到政府管制，不再進(jìn)行改革，更不能解決用氣緊張問題。未來只有依靠改革，采取綜合措施來有效應(yīng)對。只有按照《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求，通過加大天然氣體制改革力度，放寬全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌鰷?zhǔn)入，鼓勵更多的社會主體參與天然氣開采、進(jìn)口，通過增加市場主體數(shù)量，促進(jìn)競爭等來實(shí)現(xiàn)。

“開源”：努力增加供應(yīng)。進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)有國內(nèi)天然氣開發(fā)力度，加大非常規(guī)天然氣如頁巖氣等的開發(fā)，提升國內(nèi)產(chǎn)量；積極與中亞天然氣資源國溝通，避免未來再次出現(xiàn)減供、停供等不確定性風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)當(dāng)利用當(dāng)前國際LNG市場供應(yīng)較為寬松，LNG現(xiàn)貨貿(mào)易急劇增長，氣價仍處于較低水平的時機(jī)，鼓勵更多的國內(nèi)企業(yè)到全球購買可靠的LNG現(xiàn)貨資源，尤其是美國的LNG資源，積極擴(kuò)大進(jìn)口。政府要加大沿海天然氣進(jìn)口碼頭海域資源的開放力度，可考慮開放一些綠色通道給進(jìn)口企業(yè)使用。

“節(jié)流”：適當(dāng)減緩需求增速。冬季取暖用氣對于居民來說是一項(xiàng)剛性需求，相較于工業(yè)用氣，民用天然氣用量較小，增速也低于工業(yè)用氣，應(yīng)優(yōu)先予以保證。為避免用氣緊張時工業(yè)用戶與居民用戶“爭氣”，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“限工保民”，必要時可以犧牲掉工業(yè)用氣，既要限制上游企業(yè)的大工業(yè)直供用戶，又要限制城燃企業(yè)的大工業(yè)用戶；循序漸進(jìn)推進(jìn)“煤改氣”工程，適時啟動煤電應(yīng)急調(diào)峰項(xiàng)目。地方政府要立足本地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)水平和居民習(xí)慣，選擇適宜的散煤治理模式。宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤、宜柴則柴，因地制宜。對尚未落實(shí)氣源或“煤改氣”氣源未到位的區(qū)域，不能強(qiáng)制推進(jìn)“煤改氣”工程，避免“一刀切”和“畢其功于一役”。此外，在季節(jié)性用氣峰谷差比較大的地方可以保留或適時啟動煤電應(yīng)急調(diào)峰項(xiàng)目。

“擴(kuò)建”：加快LNG接收站和儲備體系建設(shè)。協(xié)調(diào)地方各部門關(guān)系，盡快確保天津中國石化LNG接收站盡快投產(chǎn)。同時進(jìn)一步下放審批權(quán)力，降低準(zhǔn)入門檻，加快推動環(huán)渤海地區(qū)LNG接收站的建設(shè)，以保證華北地區(qū)的供氣安全；加快儲氣庫建設(shè)，建立完善的天然氣儲備體系。應(yīng)參照國內(nèi)石油儲備體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，改變目前儲氣設(shè)施建設(shè)僅由天然氣生產(chǎn)商承擔(dān)的局面，嚴(yán)格要求天然氣上下游企業(yè)都應(yīng)承擔(dān)儲備責(zé)任。中央與地方建設(shè)天然氣戰(zhàn)略儲備，天然氣生產(chǎn)商與城市燃?xì)饨ㄔO(shè)商業(yè)儲備，形成完善的天然氣儲備體系。

“開放”：推動基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放和互聯(lián)互通。近日，中國石油利用其管網(wǎng)系統(tǒng)將供應(yīng)華南的部分天然氣調(diào)配至北方，中國海油則利用華南地區(qū)的海上氣和LNG，通過廣東管網(wǎng)為中國石油廣東用戶供應(yīng)該部分天然氣，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國保供。這種“南北串氣”的方式為促進(jìn)下一步更大范圍的管道互聯(lián)互通、資源平衡開了個好頭。未來應(yīng)加快推進(jìn)管道獨(dú)立和LNG接收站獨(dú)立運(yùn)營，加強(qiáng)政府監(jiān)管，加快基礎(chǔ)設(shè)施向第三方準(zhǔn)入，促進(jìn)天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通，逐步形成區(qū)域性乃至全國性管網(wǎng)。

“分?jǐn)偂保汉侠矸謹(jǐn)偂氨９钡呢?zé)任與成本。冬季“保供”既是一項(xiàng)企業(yè)商業(yè)行為，更是一場帶有很強(qiáng)公共性質(zhì)的政治任務(wù)，其責(zé)任主體不僅僅是企業(yè)，政府也是責(zé)任主體之一。但目前政府與企業(yè)對于“保供”的責(zé)任劃分不清楚，國家戰(zhàn)略保障與企業(yè)商業(yè)功能定位不明；跨地區(qū)供氣商、本地供氣商、燃?xì)馍虡I(yè)用戶不同企業(yè)之間“保供”責(zé)任也不清楚，基本上由跨地區(qū)供氣商獨(dú)家來承擔(dān)。未來應(yīng)通過立法規(guī)定供應(yīng)方、需求方、燃?xì)馄髽I(yè)、管道企業(yè)、上游企業(yè)在“保供”上各自的責(zé)任，對各主體承擔(dān)的成本進(jìn)行合理性分析，對各主體承擔(dān)的原本不屬于自身的成本有針對性地進(jìn)行補(bǔ)償。

“理順”：深化天然氣價格機(jī)制改革，逐步理順存在的問題。價格機(jī)制是整個天然氣產(chǎn)業(yè)體制改革的核心之一，當(dāng)前很多問題都集中于價格上。因此，應(yīng)按照“放開兩頭，管住中間”和“讓市場在資源配置中起決定性作用”的改革思路，進(jìn)一步深化天然氣價格機(jī)制，逐步理順存在的問題。建立上下游價格聯(lián)動機(jī)制。鑒于很多地方終端民用氣價格多年未調(diào)整，應(yīng)適時進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，一來可以降低交叉補(bǔ)貼，緩解相關(guān)供氣企業(yè)經(jīng)營壓力，還可抑制浪費(fèi)，促進(jìn)節(jié)約。建立調(diào)峰價格機(jī)制。儲氣設(shè)施建設(shè)投資大，成本高，只有建立調(diào)峰氣價，提高儲氣庫經(jīng)濟(jì)效益，才能吸引社會投資儲氣庫。建立差別價格體系。天然氣需求量不僅存在較大的季節(jié)性落差，而且不同的用氣領(lǐng)域?qū)獾目沙掷m(xù)性和保供的要求也存在差異。為優(yōu)化資源配置、平衡供需或合理負(fù)擔(dān)供氣成本，應(yīng)考慮建立階梯價格、季節(jié)差價、峰谷差價、可中斷價格和氣量差價等差別價格體系。

“引導(dǎo)”：及時發(fā)布市場信息，合理引導(dǎo)社會預(yù)期。加強(qiáng)天然氣供需情況的監(jiān)測分析，及時掌握天然氣市場產(chǎn)、供、銷動態(tài)情況，準(zhǔn)確預(yù)測未來需求和資源供應(yīng)情況，并對外公布，給市場以明確信息；進(jìn)一步加強(qiáng)市場價格監(jiān)管，對部分LNG生產(chǎn)企業(yè)和中間商惡意炒作和哄抬氣價的行為，予以嚴(yán)厲查處，維護(hù)市場正常秩序；考慮到當(dāng)前氣源短缺，市場供應(yīng)主體不多，應(yīng)暫緩天然氣交易中心競價行為，避免引發(fā)漲價預(yù)期。