監(jiān)察委員會(huì)“全覆蓋”的兩個(gè)維度

胡錦光

編者按：3月11日，第十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》。憲法修正案在第三章“國家機(jī)構(gòu)”中新增“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的憲法地位，為其依法行使職權(quán)、開展工作奠定了憲法基礎(chǔ)。深化國家監(jiān)察體制改革是組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，必須打破體制機(jī)制障礙，建立嶄新的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)。

監(jiān)察體制改革屬于一項(xiàng)中國憲法制度層面的重大政治改革，必須極為慎重。

監(jiān)察法草案關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)“全覆蓋”的規(guī)定，實(shí)際上存在兩個(gè)維度。

1.覆蓋的公職人員范圍。實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，首先需要確定公權(quán)力及公權(quán)力機(jī)關(guān)的范圍?！肮珯?quán)力”是一個(gè)學(xué)理概念，而非憲法上或者法律上的概念。憲法第二條第一款規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；第二款規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。關(guān)于什么是公權(quán)力，目前并無統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為，在人民主權(quán)原則下，確認(rèn)國家的一切權(quán)力屬于人民。人民通過憲法創(chuàng)設(shè)國家權(quán)力，按照一定的原則創(chuàng)設(shè)國家機(jī)構(gòu)體系，并在國家機(jī)關(guān)之間分配國家權(quán)力。國家權(quán)力在政治上屬于人民，在法理上來源于人民通過憲法的授予。在憲治之下，一切國家權(quán)力均來自于憲法的賦予，均在憲法之規(guī)范之內(nèi)，不可能“逸出”憲法，憲法之外不可能還存在另一種國家權(quán)力。因此，在法治社會(huì)，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)韧趹椃ㄋ鶆?chuàng)設(shè)的國家權(quán)力。

憲法之于公權(quán)力主要有三項(xiàng)基本功能，即賦權(quán)、保權(quán)和限權(quán)。在三項(xiàng)功能之中，限制公權(quán)力是其首要的功能。因?yàn)楣珯?quán)力具有濫用和擴(kuò)張的天性，只有在能夠限制公權(quán)力的前提下，賦予公權(quán)力和保障公權(quán)力有效運(yùn)行才有價(jià)值。憲法上設(shè)計(jì)了諸多限制公權(quán)力的原則和制度。其中，授權(quán)原則是一項(xiàng)主要和基本的原則。即國家機(jī)關(guān)所享有的公權(quán)力只有通過憲法和法律的直接授予才能獲得，才具有行使公權(quán)力的資格、性質(zhì)和地位，而未從憲法和法律中獲得授權(quán)的，并不具有行使公權(quán)力的資格、性質(zhì)和地位。因此，界定是否具有公權(quán)力、是否屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)的基本原則是，是否從憲法和法律上獲得明確授權(quán)。

公權(quán)力主要由國家機(jī)關(guān)行使。國家機(jī)關(guān)所行使的公權(quán)力，依據(jù)授權(quán)法律文件的來源，通常將授權(quán)區(qū)分為固有職權(quán)和授予職權(quán)：（1）固有職權(quán)即由憲法和國家機(jī)關(guān)組織法授予的職權(quán)；（2）授予職權(quán)即由單行法授予的職權(quán)。因此，國家機(jī)關(guān)都是公權(quán)力機(jī)關(guān)。

除國家機(jī)關(guān)之外，一些非國家機(jī)關(guān)的組織包括事業(yè)組織、企業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等，自身具有一定的管理公共事務(wù)的職能，法律、法規(guī)、規(guī)章為管理上的便利，也授予其一定的公權(quán)力。在行政管理領(lǐng)域，此種做法較為普遍。這些非國家機(jī)關(guān)的組織在所獲得的授權(quán)范圍內(nèi)，與國家機(jī)關(guān)的法律地位相同，能夠以自己的名義行使公權(quán)力，也由其自身承擔(dān)法律上的責(zé)任，也屬于國家機(jī)關(guān)之外的公權(quán)力機(jī)關(guān)。

國家機(jī)關(guān)除自身公權(quán)力外，有時(shí)也委托具有公共管理職能的非國家機(jī)關(guān)的組織行使公權(quán)力。但在此種情況下，非國家機(jī)關(guān)的組織只能以受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)，按照委托范圍，以委托主體的名義行使公權(quán)力，而不得以自己的名義行使公權(quán)力，其法律后果也只能由委托的國家機(jī)關(guān)承擔(dān)。因此，受委托的組織在行使受委托的權(quán)力時(shí)，可以視為公權(quán)力機(jī)關(guān)。

可見，公權(quán)力機(jī)關(guān)包括所有的國家機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。這些機(jī)關(guān)或者組織中行使公權(quán)力的人員、受委托行使公權(quán)力的組織成員在行使委托權(quán)力時(shí)，才屬于需要作為執(zhí)行國家意志的國家機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)覆蓋的對(duì)象。除此之外的其他組織并不直接行使憲法和法律授予的公權(quán)力，并不直接形成或者執(zhí)行國家意志，其成員當(dāng)然并不屬于需要覆蓋的公職人員。即使是參照公務(wù)員管理的人員，因?yàn)椴恍惺构珯?quán)力，自然也就不屬于需要覆蓋的人員范圍。

2.覆蓋公職人員的責(zé)任范圍。行使公權(quán)力的公職人員所要承擔(dān)的責(zé)任包括職務(wù)犯罪責(zé)任、違法責(zé)任（以往所稱的“違紀(jì)責(zé)任”）和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任。

（1）職務(wù)犯罪責(zé)任。監(jiān)察委員會(huì)整合了檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能。原由檢察機(jī)關(guān)查處的公職人員的職務(wù)犯罪，完全交由監(jiān)察委員會(huì)辦理。因此，公職人員的職務(wù)犯罪部分的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)追究。

（2）違法責(zé)任和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任。國家權(quán)力分工原則是現(xiàn)代國家治理的基本原理。將國家權(quán)力分解為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)及軍事權(quán)等其他權(quán)力，相互獨(dú)立，各自依據(jù)憲法的授權(quán)行使相應(yīng)的權(quán)力，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，從不同角度共同處理社會(huì)公共事務(wù)，以完成國家治理和社會(huì)治理的目標(biāo)。憲法和法律為保證國家機(jī)關(guān)各自獨(dú)立有效地行使公權(quán)力，除對(duì)社會(huì)或者外部特定當(dāng)事人享有各種保障公權(quán)力有效運(yùn)行的原則和制度外，還享有維持內(nèi)部秩序的自律權(quán)，如內(nèi)部規(guī)則制定權(quán)、財(cái)物管理權(quán)、紀(jì)律處分權(quán)、人事任免權(quán)等。

為監(jiān)督人大代表，選舉法、代表法對(duì)選民監(jiān)督人大代表履職情況作出了具體規(guī)定，為維持人大及其常委會(huì)的會(huì)議秩序，全國人大于1989年制定了《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，全國人大常委會(huì)于1987年制定了《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》，地方各級(jí)人大也分別制定了相應(yīng)的議事規(guī)則，對(duì)人大代表及其常委會(huì)委員在會(huì)議期間的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。

2007年6月1日起施行的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)的決定和命令，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本條例給予處分。

1998年，最高人民法院制定了《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》，其中第四章為“違法審判責(zé)任的確認(rèn)和追究”，第二十七條規(guī)定，人民法院的判決、裁定、決定是否錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)由人民法院審判組織確認(rèn)。第二十八條規(guī)定，各級(jí)人民法院監(jiān)察部門是違法審判責(zé)任追究工作的職能部門，負(fù)責(zé)違法審判線索的收集、對(duì)違法審判責(zé)任進(jìn)行調(diào)查以及對(duì)責(zé)任人員依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

1998年，最高人民檢察院制定了《人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任追究條例（試行）》。其中，第四章為《錯(cuò)案責(zé)任確認(rèn)》。第十九條規(guī)定，錯(cuò)案由人民檢察院依照有關(guān)法律、規(guī)定和發(fā)生法律效力的判決、裁定、決定或者對(duì)違法事實(shí)、后果的認(rèn)定文書予以確認(rèn)。第二十條規(guī)定，追究錯(cuò)案中凡需要對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行復(fù)查的，由控告申訴部門受理。凡需要對(duì)違反法定訴訟程序的行為查處的，由監(jiān)察部門或者檢察長指定的部門受理?？馗嫔暝V部門、監(jiān)察部門或者檢察長指定的部門復(fù)查、調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)寫出復(fù)查、調(diào)查報(bào)告，報(bào)送本院檢察委員會(huì)審查決定。第二十二條規(guī)定，追究錯(cuò)案責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由責(zé)任人所在人民檢察院依照檢察官管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定的程序辦理。第二十三條規(guī)定，上級(jí)人民檢察院有權(quán)調(diào)查、追究下級(jí)人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任人的責(zé)任或者責(zé)成下級(jí)人民檢察院調(diào)查、追究錯(cuò)案責(zé)任人的責(zé)任。

（作者系中國憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、博士生導(dǎo)師）