非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的運行機制研究
——以南京市玄武區(qū)臺城花園社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心為例

史 靜

（上海工程技術(shù)大學，上海 201620）

引言

（一）研究背景和研究意義

截至2014年底，中國的老年人口總數(shù)已超過了預期，占到了總?cè)丝诘?6.5%，達到了2.12億。據(jù)有關(guān)部門評估統(tǒng)計，中國的老年人口數(shù)量有望在2050年超過4億人。①民政部.2015年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公告[EB/OL].中華人民共和國民政部網(wǎng)，[2016-7-12].網(wǎng)址：http：//www.mca.go v.cn/article/ztzl/tjtb/201607/20160700001158.shtml.

從民政部門公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，南京市老年人口數(shù)量有129.49萬人，這些老年人都是60歲以上的，占到了南京戶口的19.96%。居家養(yǎng)老模式的出現(xiàn)很大程度上緩解了養(yǎng)老的壓力，它利用了家庭養(yǎng)老的優(yōu)點，借鑒了機構(gòu)養(yǎng)老的好處，更好地提供了養(yǎng)老服務。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，老年人的需要也越來越多樣化。非營利組織的產(chǎn)生恰巧滿足了養(yǎng)老服務需求多樣化的要求，因此得到了迅速的發(fā)展且發(fā)揮的作用越來越大。本文以南京市玄武區(qū)臺城花園社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心為研究對象，深入研究非營利組織參與居家養(yǎng)老模式的運行機制，以便很大程度上解決居家養(yǎng)老問題。

（二）研究綜述

1.非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的功能優(yōu)勢研究

非營利組織彈性和自發(fā)性使得它能夠?qū)γ癖姷男枨蟾鼮槊舾?，由此可以更好地根?jù)具體的需求提供服務，讓民眾的多樣化愿望得到更好的滿足。老年人不僅可以得到家人的陪伴和照顧，而且非營利組織還會根據(jù)老年人的需求派遣專業(yè)的服務人員到家中為老年人提供上門服務（朱思韻，2013）。

非營利組織在提供居家養(yǎng)老服務方面有兩大優(yōu)勢。第一，非營利組織不同于政府，它能夠了解到老年人的各類需求，可以根據(jù)老年人的不同要求來為其服務。第二，不同于官僚制結(jié)構(gòu)所帶來的效率低下，非營利組織能夠提高服務質(zhì)量和效率（祁峰，2011；趙青，2010）。

2.非營利組織參與居家養(yǎng)老發(fā)展中遇到的問題

非營利組織在發(fā)展中也會遇到各種困境。目前非營利組織的運營資金還主要由政府提供，還不能依靠它的募捐能力為組織募集到更多的資金。資金來源大部分仍然依靠政府財政撥款，政府財政預算壓力大，只有很少一部分是從其他渠道獲得的（李鳳琴，陳泉辛，2012）。

關(guān)于服務如何提供、怎樣提供、服務質(zhì)量必須達到什么樣的標準，服務人員的水平都沒有明確的規(guī)定。這導致現(xiàn)有的管理制度不健全，從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)和水平不一，使得服務的質(zhì)量也得不到保證。這些問題都制約了居家養(yǎng)老服務的繼續(xù)發(fā)展，必須針對這些問題采取具體的解決措施來保證居家養(yǎng)老服務的繼續(xù)發(fā)展（李力，2015）。

國內(nèi)外學者在對居家養(yǎng)老模式進行探討分析的時候，詳細列舉了政府和市場提供服務的局限，政府和市場在提供服務時通常存在服務質(zhì)量普遍不高，效率低下，成本過高等問題，但并沒有更深入地分析非營利組織參與居家老養(yǎng)模式所出現(xiàn)的本質(zhì)的不足，也沒有提出具體可行的改進措施。

一、南京玄武臺城花園居家養(yǎng)老服務中心發(fā)展的現(xiàn)狀

以南京市玄武區(qū)臺城花園社區(qū)作為案例，不僅是因為臺城花園社區(qū)是非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的典型，政府撥款購買服務，社區(qū)負責為老年人提供具體服務。政府在運作機制中主要是供給主體的角色，而社區(qū)承擔的是生產(chǎn)主體的角色。與此同時，建立在寸土寸金的玄武區(qū)的臺武花園社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心是非營利組織，是承擔了政府購買居家養(yǎng)老服務的主體，于2007年建立，曾被評為全國老年人宜居示范社區(qū)，在養(yǎng)老環(huán)境、體育設(shè)備、娛樂設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備等多方面都較為優(yōu)越。

二、非營利組織參與居家養(yǎng)老在發(fā)展中遇到的阻礙

（一）政府定位不明確，供給機制和生產(chǎn)機制銜接不暢

在玄武臺城花園居家養(yǎng)老服務中心運作中，政府承擔了過多的經(jīng)濟職能和社會職能，本應該由生產(chǎn)機制組織為老年人提供服務的過程，政府也直接參與了進來，而政府的包攬很大程度上影響了服務效率和服務質(zhì)量。

政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給中，擔任了供給主體和管理者的角色，在社區(qū)提供居家養(yǎng)老服務中，政府或多或少會存在角色沖突。一方面，政府需要作為供給機制，來組織臺城花園居家養(yǎng)老中心提供服務；另一方面，政府又必須以臺城花園居家養(yǎng)老服務中心的供給主體進行管理，以管理者的身份對其運營資格進行準入限制和審查，保證所選擇的生產(chǎn)機制能夠提供高質(zhì)量的服務。

（二）生產(chǎn)機制因志愿失靈不能有效提供居家養(yǎng)老服務

非營利組織舉辦的南京玄武區(qū)臺城花園居家養(yǎng)老服務中心由于資金短缺或者人員聘用問題等原因，很大一部分服務人員都是下崗工人、志愿者或者是文化水平較低的人群，不同于其他服務行業(yè)。由于服務對象的特殊性，對于老年人的服務需要較高的專業(yè)知識并且要有足夠的耐心和必要的細心，能夠觀察到老年人身體情況的變化及時作出判斷，采取必要的措施。目前南京市玄武區(qū)臺城花園社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心還在摸索發(fā)展，人員結(jié)構(gòu)比較單一，且大多依賴政府的資金補助，并沒有能力高薪聘請專業(yè)人員來對老年人進行護理。

三、完善非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的對策

（一）建立以供給機制為主導、以生產(chǎn)機制為主體的合作模式

供給機制在運行機制中是不直接提供服務的，而是提高對提供服務的生產(chǎn)機制的管理水平，從而保證非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的水平，滿足老年人多樣化需要和高水平的追求。其次要主導和監(jiān)管并重。政府要制定相關(guān)政策，規(guī)范非營利組織的行為，杜絕資金的濫用以及服務質(zhì)量的降低，保證居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。政府需要監(jiān)督的方面應當是非營利組織自身無法進行管理和改造的方面，而不應當是非營利組織可以根據(jù)行業(yè)準則進行自我管理的方面，要保證能夠做到供給與監(jiān)督并重。

（二）拓寬生產(chǎn)機制中資金來源渠道，建成多元化的籌集機制

為了使非營利組織能夠以高質(zhì)量為老年人提供服務，就需要拓寬其籌集資金的渠道。要加大政府財政投入和預算支出以及政府購買服務的力度，僅僅依靠政府的補貼明顯是不夠的，并且會加劇政府的財政壓力。只有建立多元化的籌資機制，從不同渠道籌集資金，才能保證資金來源的穩(wěn)定性?？梢怨膭钏綘I企業(yè)投資、社會公益捐助，聚集社會資金，減輕政府財政壓力。

引入市場機制，對于原本一些無償提供的服務進行適當?shù)氖召M，能夠保證成本回收，在一定程度上可以減少養(yǎng)老成本。政府可以制定相關(guān)合同，委托轉(zhuǎn)讓企業(yè)來運行管理養(yǎng)老機構(gòu)，政府只需要在其中起到監(jiān)督者作用，從而減少財政支出。