關(guān)于新時代自然資源工作使命的思考

文 l 董祚繼

按照《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，自然資源部正式組建，這無疑是我國自然資源管理體制的重大變革。我們要站在歷史和全局的戰(zhàn)略高度，把握新時代自然資源工作的新任務(wù)、新要求，不負(fù)重托、不辱使命。那么，自然資源部究竟擔(dān)負(fù)什么職能，這些職能背后的實踐基礎(chǔ)、理論根據(jù)和法理邏輯是什么，的確值得探究。

自然資源涵義

關(guān)于自然資源的涵義，《辭?！?、大英百科全書以及聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署都給出了不同形式的定義。學(xué)者蔡運(yùn)龍在《自然資源學(xué)原理》一書中提出“自然資源是人類能夠從自然界獲取以滿足其需要與欲望的任何天然生成物及作用于其上的人類活動結(jié)果?；蚩烧J(rèn)為自然資源是人類社會生活中來自自然界的初始投入”。

筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識應(yīng)該說更加完整、準(zhǔn)確，也符合馬克思主義基本觀點(diǎn)。按照馬克思“人化自然”的觀點(diǎn)，自然資源所指的自然物也包含了人類活動凝結(jié)的成分。

根據(jù)地理特征，自然資源分為礦產(chǎn)資源（地殼）、水資源（水圈）、土地資源（地表）、生物資源（生物圈）、氣候資源（大氣圈）五大類。在學(xué)術(shù)界，又常分為可更新資源與不可更新資源。認(rèn)識到自然資源是包含了人類勞動成果的自然物，就可以明確自然資源管理不僅有保護(hù)、利用的任務(wù)，還有撫育、更新、修復(fù)等責(zé)任。又如，認(rèn)識到可更新資源與不可更新資源的相對性，就可以更自覺地保護(hù)和合理利用自然資源，推進(jìn)差異化管理。

資源與環(huán)境、生態(tài)和國土的關(guān)系

自然資源、自然環(huán)境、自然生態(tài)是從人類福利的角度對自然進(jìn)行的功能區(qū)分。其中，資源體現(xiàn)自然的實體功能，反映自然對于人類的直接有用性；環(huán)境體現(xiàn)自然的受納功能和服務(wù)功能，與人類是客體與主體的關(guān)系；生態(tài)體現(xiàn)主體（包括人在內(nèi)的生物）與客體（自然環(huán)境）的相互關(guān)系和協(xié)同進(jìn)化功能，反映自然的存在狀態(tài)。資源、環(huán)境、生態(tài)體現(xiàn)自然對于人類的不同功能，但都統(tǒng)一于自然這個整體，相互依存又相互影響。自然資源與自然環(huán)境相比既有共性，如整體性、地域性、公共性等；又有特殊性，如稀缺性、資產(chǎn)性、多用性等。自然資源與國土資源的內(nèi)涵十分接近，若要細(xì)加區(qū)分，國土資源在范圍上除包括自然資源外，還包括依附于國土的基礎(chǔ)設(shè)施（道路、水利、港口、機(jī)場等）和名勝古跡等；國土資源的載體作用更重，自然資源的要素功能更強(qiáng)。從上述分析中可以看出，資源與環(huán)境、生態(tài)是生態(tài)文明建設(shè)中的不同范疇，自然資源管理在生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)中都發(fā)揮著重要作用。

自然資源部門的功能

自然資源是發(fā)展之基、生態(tài)之源、民生之本，自然資源部門承載三大功能，即發(fā)展保障、生態(tài)保護(hù)和民生服務(wù)。改革方案強(qiáng)調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”。其中體現(xiàn)了三大觀念，一是生態(tài)文明觀念。自然資源在生態(tài)保護(hù)建設(shè)中具有源頭和核心作用，加強(qiáng)自然資源工作是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。二是辯證統(tǒng)一觀念。自然資源工作要堅持在不超越資源環(huán)境承載力前提下支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)“雙贏”。三是系統(tǒng)協(xié)同觀念。生態(tài)系統(tǒng)是多樣性與整體性的統(tǒng)一，由自然資源部門行使所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖草進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)，十分必要。根據(jù)以上分析，生態(tài)保護(hù)在自然資源部門三大功能中占據(jù)突出地位，是未來自然資源部門的首要功能和最大職責(zé)。

深入貫徹堅持人與自然和諧共生的基本方略

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。”這是新時代自然資源工作的總目標(biāo)、總綱領(lǐng)，是做好今后各項工作的根本指針和行動指南。落實這一基本方略，需要遵循以下原則：

堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。自然是人類自我形成的母體、自我完善的前提、自我發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)擯棄做自然主人、主宰和控制自然的思想，樹立人與自然是命運(yùn)共同體的觀念。

堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主。在資源開發(fā)與節(jié)約中，把節(jié)約放在優(yōu)先位置，努力降低經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資源消耗；在生態(tài)保護(hù)與發(fā)展中，把保護(hù)放在優(yōu)先位置，在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)；在生態(tài)建設(shè)與修復(fù)中，以自然修復(fù)為主，與人工修復(fù)相結(jié)合。

堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。樹立綠水青山就是金山銀山、保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的觀念，推動形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、改善生態(tài)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，實現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)。

堅持集聚開發(fā)、全域保護(hù)、綜合整治。以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌國土開發(fā)、保護(hù)和整治，實現(xiàn)集聚開發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、點(diǎn)上開發(fā)與面上保護(hù)相促進(jìn)、節(jié)約優(yōu)先與高效利用相統(tǒng)一，從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。

堅持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、損害嚴(yán)懲。樹立自然有價、使用付費(fèi)、損害賠償理念，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)、用途管制、責(zé)任追究意識，完善激勵與約束并舉的利益導(dǎo)向機(jī)制，推進(jìn)資源監(jiān)管法治化、制度化。

堅持政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與。健全市場機(jī)制，更好發(fā)揮政府的調(diào)控作用，發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會組織和公眾的監(jiān)督作用。

堅持整體部署、系統(tǒng)設(shè)計、協(xié)同推進(jìn)。強(qiáng)化“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，遵循生態(tài)系統(tǒng)多樣性、整體性及其內(nèi)在規(guī)律，對陸地海洋、上中下游、山上山下、地上地下、自然生態(tài)各要素進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我修補(bǔ)、自我平衡能力，維護(hù)生態(tài)平衡和持久生產(chǎn)力。

從世界范圍看，自然資源及其管理面臨資源稀缺加重、收益分配不公、利用不可持續(xù)三大挑戰(zhàn)。西方各國在生態(tài)文明建設(shè)過程中也形成了大量經(jīng)驗，從自然資源制度建設(shè)來看可總結(jié)如下：用途管制是前提，產(chǎn)權(quán)保護(hù)是基礎(chǔ)，利益協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，資源節(jié)約是根本，綜合管理是趨勢，法制建設(shè)是保障。

與時俱進(jìn)確立自然資源工作的新定位

結(jié)合我國社會主要矛盾變化、推動高質(zhì)量發(fā)展需要和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要求，新時代自然資源工作的定位是“建設(shè)美麗國土、促進(jìn)全面發(fā)展、增進(jìn)資源惠民”。

建設(shè)美麗國土，就是要貫徹落實綠色發(fā)展理念，當(dāng)好生態(tài)文明建設(shè)主力軍，在建設(shè)美麗中國征程中作出更大貢獻(xiàn)。生態(tài)系統(tǒng)源頭保護(hù)要加大力度。科學(xué)編制國土規(guī)劃，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)源頭保護(hù)的網(wǎng)絡(luò)體系。資源全面節(jié)約和循環(huán)利用要扎實推進(jìn)。落實最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，創(chuàng)新資源節(jié)約利用新途徑、新模式，全面實施建設(shè)用地總量控制和減量化管理。國土綜合整治要全面加強(qiáng)。把國土綜合整治與鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)、脫貧攻堅等國家戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，探索以“國土綜合整治+”帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式，放大整治效應(yīng)。

促進(jìn)全面發(fā)展，就是要順應(yīng)人民日益增長的美好生活需要，更好發(fā)揮自然資源的基礎(chǔ)支撐作用，促進(jìn)人的全面發(fā)展、社會全面進(jìn)步。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要有更大作為。優(yōu)化存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，促進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新增長點(diǎn)、新動能的形成。推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施要有更大擔(dān)當(dāng)。積極參與鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃編制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興用地保障，做好跨省域占補(bǔ)平衡和增減掛鉤指標(biāo)調(diào)劑。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施要有更實舉措。優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，支持資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，健全和落實人地掛鉤機(jī)制。

增進(jìn)資源惠民，就是要忠實踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)揮我國資源公有制的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，使資源開發(fā)利用更好惠及廣大群眾。盡職盡責(zé)完善促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性土地制度。加快建立與多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度相適應(yīng)的住宅用地供應(yīng)制度，提高租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房供地比例。不遺余力做好資源支持脫貧攻堅工作。以深度貧困地區(qū)脫貧攻堅為重點(diǎn)，用好用活現(xiàn)有支持政策，積極創(chuàng)新扶貧途徑，加快釋放資源扶貧政策新效能。堅持不懈做好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。提升登記質(zhì)量和登記效率，加快信息平臺應(yīng)用，豐富便民利民舉措。

嚴(yán)格自然資源的開發(fā)利用和保護(hù)監(jiān)管

自然資源開發(fā)利用和保護(hù)貫穿生態(tài)文明建設(shè)“源頭、過程、后果”的全過程，堅持最嚴(yán)格的資源保護(hù)制度、落實最嚴(yán)格的資源節(jié)約制度、建立最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度，對推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)具有基礎(chǔ)性、全局性重大意義，是自然資源管理的中心任務(wù)。

建立自然資源集中統(tǒng)一管理體制是當(dāng)務(wù)之急。自然資源集中統(tǒng)一管理，符合自然資源稀缺性、整體性、公共性、多功能的特點(diǎn)，符合自然資源綜合管理國際大勢，有利于落實生態(tài)文明體制改革要求。改革方案將國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局的職責(zé)與相關(guān)部門的規(guī)劃管理、資源調(diào)查和確權(quán)登記等職責(zé)整合，組建自然資源部，這就為建立自然資源集中統(tǒng)一管理體制創(chuàng)造了良好條件。新組建的機(jī)構(gòu)，將集土地、礦產(chǎn)、海域、水、森林、草原等主要自然資源的管理于一體，在職能上實現(xiàn)“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一調(diào)查評價、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一用途管制、統(tǒng)一監(jiān)測監(jiān)管、統(tǒng)一整治修復(fù)。

加快完善自然資源保護(hù)和節(jié)約制度。資源保護(hù)和節(jié)約是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的首要之策。針對重開發(fā)輕保護(hù)、重數(shù)量輕質(zhì)量、資源利用仍然粗放等突出問題，要完善和落實最嚴(yán)格的資源保護(hù)和節(jié)約制度，包括落實耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡制度，健全草原、森林、濕地保護(hù)和占用補(bǔ)償制度，建立生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”管控制度，創(chuàng)新節(jié)水、節(jié)地、節(jié)礦機(jī)制，完善建設(shè)圍填海制度。

著力建立國土整治生態(tài)修復(fù)制度。改革方案將“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”和“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”寫進(jìn)了自然資源部的組建要求，因此，生態(tài)修復(fù)和系統(tǒng)治理無疑是自然資源部門的基本職能，而國土整治是生態(tài)修復(fù)的重要平臺，是系統(tǒng)治理的應(yīng)有之義。要遵循系統(tǒng)治理原則，把治地、治礦、治水、治海、治山、治草、治林相結(jié)合，統(tǒng)籌推動山水林田湖草綜合整治修復(fù)，切實提升資源環(huán)境承載能力。

建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施

生態(tài)環(huán)境問題，歸根到底是自然資源過度開發(fā)、粗放利用、奢侈浪費(fèi)造成的，從根本上解決這一問題，就必須加強(qiáng)自然資源監(jiān)管，特別是實施全域國土空間用途管制，以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的國土空間規(guī)劃為依據(jù)建立空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實施。這是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來自然資源部門的重要職責(zé)。

改革方案理順了兩大關(guān)系，第一個是用途管制與空間規(guī)劃的關(guān)系。從法理基礎(chǔ)看，空間規(guī)劃既是用途管制的基本依據(jù)，也是用途管制的重要手段，二者密不可分；從規(guī)劃理論看，自二十世紀(jì)八九十年代起，弗里德曼等一些學(xué)者相繼提出“以行動為中心”的規(guī)劃觀，以此取代“以政策為中心”的經(jīng)典規(guī)劃模式，著力解決規(guī)劃編制與規(guī)劃實施脫節(jié)問題；從各國實踐看，空間規(guī)劃活動都是包括資源調(diào)查、規(guī)劃編制、規(guī)劃實施、執(zhí)行監(jiān)管在內(nèi)，是一個前后相繼、信息反饋的持續(xù)過程，不可分割。改革方案將用途管制與空間規(guī)劃職責(zé)都賦予自然資源部門，使規(guī)劃編制、實施、監(jiān)管成為統(tǒng)一的整體，為落實用途管制奠定了基礎(chǔ)。

第二個是各類空間規(guī)劃之間的關(guān)系。目前，在我國土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等幾類主要空間規(guī)劃中，主體功能區(qū)規(guī)劃處于戰(zhàn)略地位，但規(guī)劃法制基礎(chǔ)薄弱，理論和實踐尚不夠成熟。這次改革方案將以上幾大類規(guī)劃統(tǒng)一到自然資源部門，為建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的空間規(guī)劃體系，推進(jìn)“多規(guī)合一”，揚(yáng)各規(guī)之長、避各規(guī)之短，創(chuàng)造了重要條件。未來宜以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以國土規(guī)劃為主體，建立自上而下逐級控制、總體規(guī)劃與專項規(guī)劃相互促進(jìn)、基層土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合的空間規(guī)劃體系。

切實履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)

改革方案把解決自然資源所有者不到位問題作為重要考量，賦予自然資源部“履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，這也是此輪改革的亮點(diǎn)之一?？傮w上看，改革方案貫徹了“按照所有者和監(jiān)管者分開”“一件事情由一個部門負(fù)責(zé)”的原則。一方面，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)；另一方面，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發(fā)利用和保護(hù)，管理國家公園等各類自然保護(hù)地等。這樣安排，既有利于解決自然資源所有者不到位問題，又較好處理了統(tǒng)一管理與專業(yè)管理的關(guān)系。

健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制，目標(biāo)之一是劃分自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)利與自然資源管理者的權(quán)力，解決“運(yùn)動員”與“裁判員”一身二任的問題。但是，自然資源與自然資源資產(chǎn)畢竟是同一自然空間的不同屬性，空間用途管制影響乃至決定了自然資源資產(chǎn)價值；從減少管理成本、提高行政效率看，自然資源監(jiān)管與自然資源資產(chǎn)管理也需要統(tǒng)一調(diào)查評價、協(xié)調(diào)監(jiān)管政策。改革方案充分考慮了這一實際，沒有將自然資源資產(chǎn)管理與自然資源監(jiān)管完全分開，而是設(shè)立國家公園等自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，由自然資源部管理，未來還有望在自然資源部內(nèi)設(shè)負(fù)責(zé)全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，從而通過建立內(nèi)部分工負(fù)責(zé)機(jī)制，實現(xiàn)相互監(jiān)督、相互促進(jìn)。

設(shè)立全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一項全新的探索，該機(jī)構(gòu)代表國家對屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一行使所有者權(quán)利，保障全民所有自然資源所有權(quán)有效實現(xiàn)，確保資產(chǎn)保值增值，有必要賦予其負(fù)責(zé)全民所有自然資源資產(chǎn)的出讓、出租、入股、抵押等職能。同時，要處理好直接行使所有權(quán)與委托部門、地方代理行使所有權(quán)的關(guān)系，處理好管理全民所有自然資源資產(chǎn)與維護(hù)集體所有自然資源資產(chǎn)權(quán)益的關(guān)系。

加快自然資源統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記

改革方案將土地、礦產(chǎn)、海域、水、濕地、森林、草原等資源調(diào)查和確權(quán)登記職責(zé)集中到自然資源部，為解決長期困擾資源管理的政出多門、標(biāo)準(zhǔn)混亂、重復(fù)調(diào)查、權(quán)籍不明等問題夯實了基礎(chǔ)，是自然資源集中統(tǒng)一管理的重要標(biāo)志。

統(tǒng)一調(diào)查評價是自然資源監(jiān)管的重要基礎(chǔ)性工作。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是前提。要統(tǒng)籌制定各類自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資源分類、坐標(biāo)體系、空間數(shù)據(jù)和測繪規(guī)范，形成自然資源“一張圖、一套數(shù)”，全面、準(zhǔn)確掌握我國自然資源“家底”。統(tǒng)一指標(biāo)是核心。要統(tǒng)籌確定全國性基礎(chǔ)調(diào)查與專項調(diào)查的任務(wù)，統(tǒng)一調(diào)查的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、分布、權(quán)屬、利用狀況等內(nèi)容要求。統(tǒng)一平臺是保障。要統(tǒng)籌建立資源調(diào)查和監(jiān)管信息共享平臺，統(tǒng)一信息獲取、存儲、加工、發(fā)布和更新機(jī)制。統(tǒng)一評價是方向。要在統(tǒng)一調(diào)查基礎(chǔ)上，結(jié)合空間規(guī)劃的統(tǒng)一編制和實施，統(tǒng)一開展資源環(huán)境承載力評價，建立資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)是生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的基石。要以統(tǒng)一確權(quán)登記為基礎(chǔ)，加快建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。一是加快確權(quán)，堅持資源公有、物權(quán)法定，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，依法合理調(diào)處重大權(quán)屬糾紛。二是加快登記頒證，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記基礎(chǔ)上，推進(jìn)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記，實現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、依據(jù)、簿冊和信息平臺“四統(tǒng)一”。三是加快權(quán)利體系建設(shè)，建立自然資源產(chǎn)權(quán)體系，制定權(quán)利清單，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，賦予各類使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、入股等權(quán)能。四是嚴(yán)格保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，平等對待、公平保護(hù)自然資源使用權(quán)主體，完善產(chǎn)權(quán)爭議調(diào)解處理制度，構(gòu)建自然資源損害賠償和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

深化自然資源有償使用制度改革

自然資源資產(chǎn)有償使用制度是生態(tài)文明制度體系的核心制度之一，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立，在促進(jìn)自然資源保護(hù)和合理利用、維護(hù)所有者權(quán)益方面發(fā)揮了重大作用，但仍然存在有償使用覆蓋面不足、有償方式單一、價格形成機(jī)制不合理、收益分配制度不完善、監(jiān)管不到位等突出問題。深化自然資源有償使用制度改革，是自然資源部門的重要任務(wù)。

2016年底，國務(wù)院發(fā)布《全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，提出“除國家法律和政策規(guī)定可劃撥或無償使用的情形外，全面實行有償使用”，并對完善國有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海域海島等有償使用制度進(jìn)行了全面安排。要以組建自然資源部為契機(jī)，把改革全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，與改革自然資源產(chǎn)權(quán)制度、國土空間用途管制制度、自然資源資產(chǎn)管理體制、資源稅費(fèi)制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等相結(jié)合，并與公共資源交易平臺建設(shè)、自然資源資產(chǎn)清查核算等相銜接，加大工作力度，推動相關(guān)改革措施盡快落地。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，也是深化自然資源有償使用制度改革的重要組成部分。除推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)外，落實農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”和城鎮(zhèn)“多主體供地”也是當(dāng)前的重大改革任務(wù)。宅基地“三權(quán)分置”，實質(zhì)是在保持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本面不變、保障農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的前提下，激活沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)，將有力地推動城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換。城鎮(zhèn)“多主體供地”，實質(zhì)是將供地由政府單一渠道改為政府、企業(yè)、集體多個渠道，適度放開土地一級市場，著力激活土地二級市場，既是推動城鎮(zhèn)土地市場化配置的根本要求，也是建設(shè)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場的必由之路。

著力推進(jìn)自然資源管理能力建設(shè)

適應(yīng)自然資源集中統(tǒng)一管理的新形勢、新要求，必須把能力建設(shè)擺到突出位置，重中之重是加強(qiáng)自然資源法治建設(shè)和科技創(chuàng)新。

生態(tài)法治是生態(tài)文明制度建設(shè)的國際趨勢，推進(jìn)生態(tài)法治必須加強(qiáng)自然資源法治建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急，是按照綠色發(fā)展、預(yù)防為主、權(quán)責(zé)對應(yīng)、公眾參與原則，加強(qiáng)自然資源管理制度建設(shè)立法。重點(diǎn)制定完善自然資源開發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國家公園、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面的法律法規(guī)，為生態(tài)文明體制改革提供法制保障。

科技創(chuàng)新是自然資源事業(yè)發(fā)展的最大動力，是自然資源管理質(zhì)量變革、效率變革的根本支撐。一方面，要加快“三深一土”科技創(chuàng)新工程實施，爭取在改革舉措破局上有更大作為，在重大創(chuàng)新任務(wù)落地上有實質(zhì)進(jìn)展。另一方面，要結(jié)合新角色、新定位，拓展研究領(lǐng)域，加大創(chuàng)新力度，如加強(qiáng)自然資源生態(tài)過程研究、推動自然資源生態(tài)價值統(tǒng)一核算、實施山水林田湖草系統(tǒng)治理工程、全面建設(shè)智慧城市、智慧海洋智慧、國土等，切實提升自然資源管理能力和水平。