中國(guó)應(yīng)盡快完成從土地財(cái)政到不動(dòng)產(chǎn)稅的轉(zhuǎn)變

魏雅華

我國(guó)土地政策的重大調(diào)整

對(duì)現(xiàn)有土地政策進(jìn)行調(diào)整，是2018年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一件大事。2017年12月18日召開的“2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議”提出，加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。

2018年1月15日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明對(duì)“2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議”關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的未來(lái)布局，作出了進(jìn)一步的解讀。他說(shuō)，我國(guó)將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，政府將不再是居住用地唯一提供者。

他的這句話說(shuō)得再清楚不過(guò)：“政府將不再是居住用地唯一提供者”。也就是說(shuō)，土地供應(yīng)的渠道又增加了兩條，一條是城市中的，“非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地”，另一條是農(nóng)村的，“允許農(nóng)村的集體土地進(jìn)入房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)”。盡管對(duì)這兩條土地供應(yīng)渠道的限制仍然很多，也很嚴(yán)格，但是這兩條斷頭路已經(jīng)打開，讓人們看到了冰雪融化的可能。

國(guó)家這樣做的用意是十分清楚的，增加房地產(chǎn)市場(chǎng)的土地供應(yīng)，使過(guò)高的房?jī)r(jià)降下來(lái)，進(jìn)一步清除房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫。可以肯定，這是一個(gè)好消息，關(guān)系到我國(guó)土地國(guó)策的重大好消息。

國(guó)家正在努力減少地方財(cái)政對(duì)土地的依賴，正在努力地理順國(guó)家的財(cái)政收入。將賣地收入轉(zhuǎn)化為存量資產(chǎn)的不動(dòng)產(chǎn)稅，才是國(guó)家財(cái)政收入的正道。

做出這樣的決定是很不容易的，因?yàn)?，持續(xù)了十多年的土地財(cái)政為地方政府提供了巨大的財(cái)政支持。

土地財(cái)政給國(guó)家?guī)?lái)了什么

土地財(cái)政，是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入，來(lái)維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入，又叫“第二財(cái)政”。

中國(guó)搞城市經(jīng)營(yíng)和土地財(cái)政，最早是從香港學(xué)過(guò)來(lái)的。但香港實(shí)行的是土地私有制，政府要先收購(gòu)私有土地，進(jìn)行初步開發(fā)后才能出讓。而我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，憑借公權(quán)力和專政機(jī)關(guān)力量組織征地拆遷。這個(gè)過(guò)程有欠公平，容易招致民怨引發(fā)矛盾。

在很多地方，第二財(cái)政早已超過(guò)第一財(cái)政。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。

也許，在2018年，我們應(yīng)當(dāng)重新解讀重新認(rèn)識(shí)土地財(cái)政。

在中國(guó)，土地財(cái)政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國(guó)城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，其原因就在城市政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，積聚了大量建設(shè)資金。城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，市民生活質(zhì)量不斷提高，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量外地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。其正面效應(yīng)該充分肯定，但是，問(wèn)題也由此而生。

第一，本世紀(jì)初，就有財(cái)政專家在研究報(bào)告中指出，當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的各種收入加起來(lái)，已占GDP的30%以上，達(dá)到甚至超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。這種情況對(duì)于還處在發(fā)展中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，是不正常的。政府收入占GDP比重過(guò)高，一方面導(dǎo)致居民特別是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢；另一方面抑制了民間投資，雖然中央采取了許多措施，大力調(diào)整國(guó)民收入分配格局，但迄今并未根本改變。尤其值得關(guān)注的是，土地出讓收入大多集中用于城市，城鄉(xiāng)差距和和地區(qū)差距，不僅沒有縮小，反而更加擴(kuò)大了。

第二，政府投資影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。多年來(lái)，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動(dòng)了建材、水泥、玻璃、鋼鐵、民用電器、五金、化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，過(guò)度的發(fā)展占用了大量社會(huì)資源，違背了中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針。

第三，土地出讓收入由地方政府“自收自支”，長(zhǎng)期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制。征地拆遷中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成了少數(shù)黨政干部權(quán)錢交易的提款機(jī)；同時(shí)“土地尋租”愈演愈烈，過(guò)多的難以監(jiān)控的財(cái)政收入，使得政府官員的貪腐越發(fā)嚴(yán)重，公眾反應(yīng)強(qiáng)烈。征地強(qiáng)拆成了社會(huì)不安定的重要因素。2017年12月7日，北京市第一中級(jí)人民法院發(fā)布的《政府信息公開行政審判十年（2007-2017）》白皮書顯示，目前，涉及征地拆遷領(lǐng)域和房屋城建領(lǐng)域的案件最多，達(dá)到了36.7%。

第四，土地財(cái)政機(jī)制不改變，保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談。同時(shí)，土地財(cái)政使地方政府的收入過(guò)分依賴于房地產(chǎn)開發(fā)商。而在中國(guó)現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村的集體土地不能開發(fā)房地產(chǎn)，現(xiàn)有的開發(fā)商其實(shí)處于天然壟斷地位，這使其有可能大肆抬高房?jī)r(jià)，使得中低收入市民的住房問(wèn)題，很難得到解決。

盡管在中國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，土地財(cái)政曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其弊端也越來(lái)越明顯、突出，已經(jīng)成為今后中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的障礙。今后，應(yīng)該切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，讓土地財(cái)政逐步退出歷史舞臺(tái)。

要從根本上解決當(dāng)前“土地財(cái)政”困局，改變單純依靠土地出讓金和房地產(chǎn)稅收為主要收入來(lái)源的財(cái)政現(xiàn)狀，應(yīng)該盡快開征不動(dòng)產(chǎn)稅。

5月8日至20日，武漢市國(guó)稅局領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)8個(gè)調(diào)研組開展“走基層、訪稅戶、強(qiáng)黨建、促改革”活動(dòng)。圖為孟軍局長(zhǎng)（前排右二）在武昌區(qū)國(guó)稅局辦稅服務(wù)廳開展調(diào)研檢查，通過(guò)查看培訓(xùn)記錄、隨機(jī)詢問(wèn)納稅人等方式，扎實(shí)有序推進(jìn)“雙評(píng)議”工作。

（圖/文：葉翩）

6月1日，武漢市國(guó)稅局機(jī)關(guān)組織黨員干部赴武漢革命博物館開展廉政主題黨日活動(dòng)。全體黨員干部參觀了中共五大會(huì)址紀(jì)念館，“不忘初心，牢記使命”，重溫了入黨誓詞和入黨初衷，堅(jiān)定了信念。圖為市局黨組成員和機(jī)關(guān)各支部書記在毛澤東舉辦的農(nóng)講所舊址前合影。

（圖/文：葉翩）

中國(guó)應(yīng)該盡快完成土地財(cái)政向房地產(chǎn)稅的轉(zhuǎn)變

我國(guó)的土地財(cái)政主要是依靠買賣土地創(chuàng)造財(cái)政收入。實(shí)際上，世界上很多發(fā)達(dá)國(guó)家也都依靠土地財(cái)政，但國(guó)外主要通過(guò)對(duì)存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造財(cái)政收入，這樣既體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入。而且，也會(huì)促使政府平抑地價(jià)。

2014年，我國(guó)地方政府土地出讓收入再創(chuàng)歷史新高：地方政府性基金收入4.99萬(wàn)億，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入4.26萬(wàn)億，同比增加1340億元，增幅為3.2%。

這個(gè)數(shù)字十分龐大，是以“萬(wàn)億”為單位來(lái)計(jì)算的。

國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入通常由四項(xiàng)政府性基金收入構(gòu)成，其中土地出讓金收入占國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入約95%。

2014年，地產(chǎn)市場(chǎng)萎靡不振，土地成交下滑并時(shí)有流拍案例發(fā)生，但最終地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入不僅沒有下降，反而比預(yù)算收入大幅增長(zhǎng)17%。不過(guò)，與2013年地方政府出讓收入同比增速44.6%相比，增速已大幅收窄。

房地產(chǎn)企業(yè)高負(fù)債爭(zhēng)搶地王、銀行天量資金投向個(gè)人住房按揭，房企和個(gè)人債務(wù)杠桿同步膨脹的背后：上海、南京、合肥等房?jī)r(jià)暴漲的城市，土地拍賣收入屢創(chuàng)出新高，土地財(cái)政成為真正的大贏家。

可這樣的繁榮背后，隱藏著巨大的隱患，各級(jí)政府的地方債卻在大幅上行。

收入在大幅度地增長(zhǎng),可企業(yè)的負(fù)債率卻也在同時(shí)上漲。

房地產(chǎn)正受到銀行和債券市場(chǎng)的共同青睞，資金從個(gè)人住房貸款、房地產(chǎn)企業(yè)貸款和債券市場(chǎng)多渠道爭(zhēng)搶進(jìn)入房地產(chǎn)。

自去年債券市場(chǎng)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)大開閘以來(lái)，債券市場(chǎng)已經(jīng)成為房地產(chǎn)企業(yè)的超大馬力血泵。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至去年8月底，房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)債規(guī)模已經(jīng)超過(guò)8000億，幾乎相當(dāng)于上年全年發(fā)債金額的兩倍；相當(dāng)于2014年全年發(fā)債金額的50多倍。

來(lái)自債券市場(chǎng)的資金不僅量大而且便宜，保利地產(chǎn)上半年發(fā)行的債券利率甚至低于3%，已經(jīng)與國(guó)債利率相差無(wú)幾。對(duì)國(guó)企地產(chǎn)公司而言，債券利率低于4%已經(jīng)屢見不鮮。

銀行系統(tǒng)則通過(guò)個(gè)人住房貸款，間接向房地產(chǎn)企業(yè)輸血。財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)顯示：上半年四大行新增的2.47萬(wàn)億貸款中，有1.37萬(wàn)億貸款流向了個(gè)人住房貸款，占增量的55.66%。當(dāng)前四大行的個(gè)人住房貸款余額已經(jīng)達(dá)到10.62萬(wàn)億，占四大行總貸款規(guī)模的比重已高達(dá)24.74%。央行數(shù)據(jù)顯示：7月份新增貸款幾乎全是房貸。

與此同時(shí)，許多高新企業(yè)、中小企業(yè)，無(wú)法得到貸款，一定程度上影響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

土地出讓收入減少，地方債務(wù)增加

根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)計(jì)算：2005—2015年土地出讓金合同價(jià)款高達(dá)24.24萬(wàn)億，加上去年上半年的賣地收入，已經(jīng)穩(wěn)超25萬(wàn)億。

2015年以來(lái)的房地產(chǎn)去庫(kù)存和向房地產(chǎn)商開放債券融資渠道，一個(gè)共同的大背景是：過(guò)去兩年土地出讓收入銳減，去年比2013年減少了約1.22萬(wàn)億。

與房地產(chǎn)相關(guān)的收入不僅僅是土地出讓金，還包括各項(xiàng)稅收。

房地產(chǎn)是地方政府真正的大糧倉(cāng)。土地出讓金和相關(guān)稅收的減少，讓很多地方的財(cái)政收入捉襟見肘，以土地作為抵押和還款來(lái)源的地方債務(wù)面臨壓力。關(guān)于地方政府負(fù)債的準(zhǔn)確金額說(shuō)法不一，社科院的研究報(bào)告是30萬(wàn)億，這其中相當(dāng)部分需要來(lái)自土地拍賣的收入償還。根據(jù)新華社的報(bào)道，截止2017年7月底已經(jīng)發(fā)行地方政府債券3.97萬(wàn)億。

財(cái)政部對(duì)外發(fā)布的公告中說(shuō)，截至去年年底，全國(guó)地方政府債務(wù)余額為164706億元。

2017年整年，全國(guó)發(fā)行地方政府債券43581億元。其中，一般債券23619億元，專項(xiàng)債券19962億元；按用途劃分，新增債券15898億元，置換債券27683億元。這是財(cái)政部首次發(fā)布全年地方債的細(xì)賬。

截至2017年12月末，全國(guó)地方債余額為164706億元，其中，一般債務(wù)103322億元，專項(xiàng)債務(wù)61384億元；政府債券147448億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)17258億元。

讀讀這個(gè)賬單，不能不讓人憂心忡忡。

2017年年底，國(guó)家財(cái)政部已經(jīng)發(fā)出警告，不要指望國(guó)家財(cái)政會(huì)來(lái)兜底，誰(shuí)舉債，誰(shuí)還賬！誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱！

中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)應(yīng)盡快結(jié)束土地財(cái)政，轉(zhuǎn)而開征不動(dòng)產(chǎn)稅，只有這樣，才能理順中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)秩序。才能遏制房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲。

展望2018年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在走向正軌，2017年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)GDP的增長(zhǎng)率為6.9%，通貨膨脹率CPI為1.6%，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)了80萬(wàn)億元，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)827122億元。

這組經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)近乎完美，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在從追求數(shù)量轉(zhuǎn)而追求質(zhì)量，人民的幸福獲得感正在增強(qiáng)，展望2018年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，前程似錦，中國(guó)正在大踏步地走向輝煌！

5月23日，武漢市江岸區(qū)地稅局組織黨員干部赴中共五大會(huì)址紀(jì)念館參觀學(xué)習(xí)，大家表示要以革命先輩為榜樣，學(xué)習(xí)他們艱苦樸素、廉潔自律、甘于奉獻(xiàn)的精神品格，不斷提升自己的理論水平和政治素養(yǎng)，為黨的事業(yè)“不忘初心，繼續(xù)前進(jìn)”。

（圖／文：廖小英）