廣東實(shí)驗(yàn)“法治GDP”

王全寶

在廣東省“依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室工作人員的辦公桌上，放著兩部手機(jī)，一部是用于接聽(tīng)日常工作電話(huà)，另一部是專(zhuān)門(mén)用來(lái)接聽(tīng)依法行政考評(píng)聯(lián)系電話(huà)。

盡管對(duì)2013年度全省依法行政的考評(píng)工作已經(jīng)結(jié)束，但工作人員還會(huì)不時(shí)接到普通市民、人大代表和政協(xié)委員的電話(huà)。

去年年底，廣東省政府啟動(dòng)了對(duì)2013年度全省依法行政的考評(píng)工作，并將其中的社會(huì)評(píng)議工作委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局廣東調(diào)查總隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)廣東調(diào)查總隊(duì)）實(shí)施。社會(huì)評(píng)議采取入戶(hù)訪(fǎng)問(wèn)調(diào)查與函寄問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方式進(jìn)行，在全省范圍內(nèi)隨機(jī)抽選訪(fǎng)問(wèn)調(diào)查對(duì)象，發(fā)出11570份調(diào)查問(wèn)卷。

“專(zhuān)門(mén)開(kāi)通考評(píng)聯(lián)系電話(huà)，把聯(lián)系電話(huà)印在調(diào)查問(wèn)卷的首頁(yè)，及時(shí)接聽(tīng)受訪(fǎng)者的來(lái)電，目的是要確保調(diào)查數(shù)據(jù)客觀(guān)、公正?！币晃还ぷ魅藛T告訴《中國(guó)新聞周刊》。

對(duì)外的調(diào)查以外，內(nèi)部考核也在2014年3月啟動(dòng)，廣東省政府共派出12個(gè)考評(píng)組，對(duì)21個(gè)地級(jí)以上市政府和順德區(qū)政府，以及39個(gè)省直單位，共61個(gè)單位進(jìn)行了實(shí)地考評(píng)。

如此高規(guī)格、內(nèi)容全面的依法行政考核在廣東是第一次。廣東省長(zhǎng)朱小丹在考評(píng)工作部署會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“考評(píng)必須動(dòng)真格、強(qiáng)約束，決不允許搞形式主義、走過(guò)場(chǎng)、弄虛作假。”

“我可以負(fù)責(zé)任地說(shuō)，這是一次動(dòng)真格的、細(xì)致的、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的考評(píng)?！睆V東省依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、省政府法制辦公室主任王學(xué)成告訴《中國(guó)新聞周刊》。他是考評(píng)工作的具體負(fù)責(zé)人。

廣東法治模式

作為改革開(kāi)放的先行者，廣東省在取得經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而暴露出來(lái)的各種社會(huì)矛盾日漸突出。

因而，依法治省，樹(shù)立法律處理經(jīng)濟(jì)糾紛的權(quán)威性顯得尤為必要。廣東較早意識(shí)到法治在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要性。早在1993年5月，廣東省委就率先提出“依法治省”。

1996年10月，廣東省成立依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組，時(shí)任中共中央政治局委員、省委書(shū)記謝非擔(dān)任組長(zhǎng)。此后，歷任廣東省委書(shū)記都擔(dān)任依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。這被輿論喻為依法治省的廣東模式。

中共十八大明確提出到2020年要實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成”的目標(biāo)，更進(jìn)一步加強(qiáng)了廣東推進(jìn)依法行政的信心。

從去年年初開(kāi)始，剛到任不久的廣東省委書(shū)記胡春華在不同場(chǎng)合曾多次強(qiáng)調(diào)法治的重要性。他同時(shí)擔(dān)任廣東省依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。

去年8月5日，在廣東省維穩(wěn)工作會(huì)議上，中央政治局委員、廣東省委書(shū)記胡春華強(qiáng)調(diào)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，根本的出路是建設(shè)法治社會(huì)。

為了將依法治省落到實(shí)處，2013年3月，廣東省政府出臺(tái)《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》（省政府令第184號(hào)）和《廣東省依法行政考評(píng)辦法》（省政府令第185號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指標(biāo)體系》和《考評(píng)辦法》）。兩項(xiàng)措施的出臺(tái)，為約束行政權(quán)力提供了具體操作方案。

盡管廣東省推行依法治省多年，但是在政府依法行政方面仍然存在很多問(wèn)題，如依法行政意識(shí)不夠強(qiáng)、措施不得力、行政機(jī)關(guān)工作人員的法律素質(zhì)和依法辦事能力有待提高等等。

“為了解決這些問(wèn)題，省政府出臺(tái)了這兩項(xiàng)規(guī)章，《指標(biāo)體系》有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)法治政府建設(shè)中存在的主要問(wèn)題，《考評(píng)辦法》有利于及時(shí)促進(jìn)和解決法治政府建設(shè)中存在的問(wèn)題。”王學(xué)成說(shuō)。

廣東省既出臺(tái)指標(biāo)體系，又出臺(tái)考評(píng)辦法，這在全國(guó)來(lái)說(shuō)也是首例?！皬V東法治模式”為即將召開(kāi)的四中全會(huì)討論“依法治國(guó)”提供了參考。

量化法治指標(biāo)

與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系不同，法治更多是價(jià)值層面的理念要求，很難量化。但廣東通過(guò)制定詳細(xì)的《指標(biāo)體系》，對(duì)建設(shè)法治政府進(jìn)行量化考核，使量化法治有章可循。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，《指標(biāo)體系》共設(shè)8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，40項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，108項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，并對(duì)法治政府建設(shè)具體目標(biāo)進(jìn)行分解、細(xì)化和量化。

《指標(biāo)體系》劃分了法治政府建設(shè)的基本要素。其中，8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)包括制度建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開(kāi)、社會(huì)矛盾防范和化解、行政監(jiān)督、依法行政能力建設(shè)、依法行政保障。

同時(shí)，對(duì)每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)均提出基本要求，明確工作目標(biāo)。比如，依法行政能力建設(shè)的基本要求是：領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法機(jī)制健全、制度落實(shí)，運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力明顯增強(qiáng)等等。

《指標(biāo)體系》除規(guī)定定性指標(biāo)外，還規(guī)定了量化指標(biāo)。其中，量化指標(biāo)主要包括：社會(huì)總體滿(mǎn)意度（滿(mǎn)意率+基本滿(mǎn)意率）均達(dá)80%以上，涉及民生重大決策的聽(tīng)證率、民調(diào)率均達(dá)100%等。

為了從源頭上防范決策失誤或者政策失當(dāng)，提高行政決策的科學(xué)化水平，《指標(biāo)體系》明確將“民意調(diào)查、聽(tīng)取意見(jiàn)、專(zhuān)家論證、社會(huì)聽(tīng)證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定”作為重大行政決策的必經(jīng)程序。

為此，《指標(biāo)體系》還在制度設(shè)計(jì)上突出了三個(gè)方面：未經(jīng)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者評(píng)估不通過(guò)的，不予決策；要堅(jiān)持重大行政決策合法性審查和集體討論決定制度；落實(shí)行政決策責(zé)任追究制度。

在出臺(tái)《指標(biāo)體系》的同時(shí)，還配套出臺(tái)了《考評(píng)辦法》，將考評(píng)結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、一般三個(gè)等次。

同時(shí)，《考評(píng)辦法》還進(jìn)行了細(xì)化，考評(píng)包括社會(huì)評(píng)議和行政系統(tǒng)內(nèi)部考核兩方面。行政系統(tǒng)內(nèi)部考核，是由省政府派出考評(píng)組對(duì)各地、各部門(mén)依法行政狀況進(jìn)行實(shí)地考評(píng)?？荚u(píng)按百分制計(jì)分，其中，行政系統(tǒng)內(nèi)部考核分值不超過(guò)80%，社會(huì)評(píng)議分值不低于20%；社會(huì)評(píng)議則是由社會(huì)各界對(duì)各地、各部門(mén)的依法行政狀況進(jìn)行評(píng)議，聽(tīng)取社會(huì)各界的評(píng)價(jià)和意見(jiàn)建議。社會(huì)評(píng)議由廣東省政府委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局廣東調(diào)查總隊(duì)實(shí)施。

《考評(píng)辦法》將社會(huì)評(píng)議作為必經(jīng)程序?？荚u(píng)除了硬性規(guī)定應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者、新聞媒體等代表參加外，程序中加進(jìn)了最重要的一條，就是要通過(guò)網(wǎng)上測(cè)評(píng)、問(wèn)卷調(diào)查、征求意見(jiàn)等方式，對(duì)被考評(píng)對(duì)象的依法行政狀況進(jìn)行社會(huì)評(píng)議。

此外，考評(píng)過(guò)程中還實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)加分制度和扣分制度。比如，根據(jù)行政系統(tǒng)內(nèi)部考核指標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，如果被考評(píng)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員在履行職責(zé)過(guò)程中有嚴(yán)重違法違紀(jì)行為的，將在該單位的考評(píng)總得分中扣減2分。

“在考評(píng)中，就發(fā)生了因?yàn)榭鄯职l(fā)生‘掐架的現(xiàn)象。”王學(xué)成舉例說(shuō)，省直某單位因領(lǐng)導(dǎo)班子中一名領(lǐng)導(dǎo)有違法違紀(jì)行為被紀(jì)檢部門(mén)查處，考評(píng)組考評(píng)時(shí)按規(guī)定相應(yīng)扣了該單位的分，該單位向省依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出復(fù)核申請(qǐng)，提出這名領(lǐng)導(dǎo)被查處行為發(fā)生在調(diào)任該單位之前，不是在該單位擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)班子成員期間發(fā)生違法違紀(jì)行為，因此不應(yīng)扣該單位的分；而原單位認(rèn)為人已經(jīng)調(diào)離，再扣分也不適合。

最后，針對(duì)此事，法制辦還專(zhuān)門(mén)向紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)征詢(xún)了意見(jiàn)。

王學(xué)成曾帶隊(duì)考察省直某單位，該省直單位整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員以及所有處室負(fù)責(zé)人員參加了考評(píng)會(huì)。王學(xué)成在聽(tīng)匯報(bào)交談過(guò)程中，考評(píng)組其他幾名成員隨機(jī)抽查了該單位的行政執(zhí)法案宗，發(fā)現(xiàn)有重大行政處罰事項(xiàng)未經(jīng)單位集體討論決定，因此相應(yīng)指標(biāo)項(xiàng)不得分。

“我們沒(méi)有客氣，當(dāng)場(chǎng)就指出這些問(wèn)題，因?yàn)檫@是要扣分的，讓被考評(píng)單位心服口服。”王學(xué)成回憶說(shuō)。

在抽查市政府部門(mén)的行政執(zhí)法案卷時(shí)，也發(fā)現(xiàn)類(lèi)似問(wèn)題而扣了市政府的考評(píng)得分。后來(lái)被考評(píng)單位向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出復(fù)核申請(qǐng)，提出有關(guān)處罰決定呈批時(shí)，由于時(shí)間緊、其他領(lǐng)導(dǎo)又外出，無(wú)法開(kāi)會(huì)集體討論，因此分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意作出處罰決定。

經(jīng)復(fù)核，考評(píng)組認(rèn)為該被考評(píng)單位在被抽查的行政處罰案卷中確實(shí)沒(méi)有體現(xiàn)經(jīng)集體討論的相關(guān)材料，認(rèn)為該單位申請(qǐng)復(fù)核的理由不成立，決定維持有關(guān)指標(biāo)項(xiàng)目評(píng)分不變。

“我們認(rèn)為這就是被考評(píng)單位在找理由。對(duì)于行政執(zhí)法案卷的考評(píng)，嚴(yán)格按照《行政處罰法》的規(guī)定，要求重大行政處罰必須經(jīng)單位集體研究決定，而且案卷中必須有相關(guān)過(guò)程材料?！蓖鯇W(xué)成說(shuō)。

在考評(píng)過(guò)程中，考評(píng)組將扣分情況反饋給各單位后，有8個(gè)單位提出異議，其中包括3個(gè)地方政府和5個(gè)省直單位。最后，省依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室經(jīng)認(rèn)真核查，基本都維持了考評(píng)組的考評(píng)結(jié)果。

“行政執(zhí)法”滿(mǎn)意度低

根據(jù)2013年度廣東省依法行政考評(píng)社會(huì)評(píng)議調(diào)查結(jié)果，民眾對(duì)依法行政工作的總體評(píng)價(jià)達(dá)到“比較滿(mǎn)意”，但不同群體的評(píng)價(jià)有明顯差異。

調(diào)查顯示，對(duì)于“您對(duì)本地政府依法行政工作的總體評(píng)價(jià)？”的問(wèn)題回答，群眾的總體評(píng)價(jià)達(dá)到比較滿(mǎn)意的程度。表明公眾對(duì)政府的依法行政工作總體評(píng)價(jià)較好，政府在依法行政方面做的有效工作得到多數(shù)民眾的充分肯定。

但從不同群體來(lái)看，評(píng)價(jià)的差異則比較明顯。普通城鎮(zhèn)居民認(rèn)為滿(mǎn)意的比例為86.8%，比黨代表、人大代表、政協(xié)委員的滿(mǎn)意度高出7.7個(gè)百分點(diǎn)。

從年齡看，滿(mǎn)意的比例隨著年齡的增長(zhǎng)呈下降的趨勢(shì)，16-23歲年齡群體認(rèn)為滿(mǎn)意的比例相對(duì)較高（86.5%），54-65歲年齡群體認(rèn)為滿(mǎn)意的比例最低（82.3%）。

從文化程度看，滿(mǎn)意的比例隨著文化程度的提高呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，初中及以下學(xué)歷群體認(rèn)為滿(mǎn)意的比例最高（85.9%），而研究生以上學(xué)歷群體認(rèn)為滿(mǎn)意的比例最低（79.2%）。

從職業(yè)看，在校學(xué)生群體認(rèn)為滿(mǎn)意的比例最高（89.6%）；離退休人員次之（88.1%）；企業(yè)單位人員群體認(rèn)為滿(mǎn)意的比例最低（80.0%）。

據(jù)王學(xué)成介紹，根據(jù)行政系統(tǒng)內(nèi)部考核、社會(huì)評(píng)議以及加扣分項(xiàng)目的初步結(jié)果匯總，全省平均得分80多分。

其中，依法化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的能力明顯提升。從考評(píng)情況看，2013年，廣東省各級(jí)行政機(jī)關(guān)全年共新收到行政復(fù)議申請(qǐng)17408件，同比增長(zhǎng)24.92%，其中受理16449件，審結(jié)16286宗，審結(jié)率為99.08%。辦理一審行政應(yīng)訴案件8012件，同比增長(zhǎng)35.34%。

《指標(biāo)體系》規(guī)定的量化指標(biāo)中要求，“涉及民生重大決策的聽(tīng)證率、民調(diào)率均達(dá)100%”。而從此次考評(píng)結(jié)果來(lái)看，全省各地、各部門(mén)對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)基本上都沒(méi)有達(dá)標(biāo)。

對(duì)此，王學(xué)成認(rèn)為，達(dá)標(biāo)情況和具體推進(jìn)程度受相關(guān)因素制約：一是國(guó)家層面對(duì)重大行政決策的專(zhuān)門(mén)立法尚未出臺(tái)，決策民調(diào)率和聽(tīng)證率缺乏法律法規(guī)層面的剛性約束，重大行政決策的程序以及民調(diào)、聽(tīng)證的范圍還不夠明確，具體引導(dǎo)規(guī)則、操作規(guī)則也不夠。另外，全省對(duì)重大行政決策聽(tīng)證方面的配套制度建設(shè)等仍在建立過(guò)程中。

“從考評(píng)情況看，目前我省各地、各部門(mén)落實(shí)重大行政決策聽(tīng)證率、民調(diào)率方面的確有待進(jìn)一步加強(qiáng)?！蓖鯇W(xué)成說(shuō)。

通過(guò)考評(píng)結(jié)果來(lái)看，對(duì)于“對(duì)社會(huì)公眾申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的答復(fù)率和答復(fù)及時(shí)率均達(dá)100%”的規(guī)定，目前大部分單位都已經(jīng)做到，只有個(gè)別單位尚未達(dá)標(biāo)。個(gè)別基層單位仍對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)甚至上級(jí)轉(zhuǎn)辦的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)未能及時(shí)辦理。

此外，行政執(zhí)法問(wèn)題是調(diào)查中群眾反映最多的問(wèn)題。社會(huì)評(píng)議結(jié)果也顯示：群眾對(duì)“行政執(zhí)法”方面的滿(mǎn)意度相對(duì)較低。

群眾反映，有些執(zhí)法隊(duì)伍依法行政意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法能力水平較低，執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公現(xiàn)象依然存在；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力和手段，對(duì)很多事情執(zhí)法困難，存在人情執(zhí)法、法不責(zé)眾現(xiàn)象；政府職能交叉，權(quán)責(zé)劃分不清，也造成了執(zhí)法難。

“群眾對(duì)行政執(zhí)法滿(mǎn)意度低的原因，就是在執(zhí)法過(guò)程中存在‘潛規(guī)則，行政執(zhí)法需要經(jīng)受一場(chǎng)去潛規(guī)則的洗禮，用明規(guī)則代替潛規(guī)則，而明規(guī)則毫無(wú)疑問(wèn)就是‘法治，就是依法行政。”王學(xué)成說(shuō)。

納入政績(jī)考核

推動(dòng)依法行政，尤其是讓行政長(zhǎng)官做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，必須尋找到一個(gè)動(dòng)力機(jī)制，再造新的干部考核體系不失為良方。

《考評(píng)辦法》中規(guī)定，依法行政工作應(yīng)當(dāng)納入地方各級(jí)人民政府及其部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和政府績(jī)效考評(píng)體系。

同時(shí)，《考評(píng)辦法》還規(guī)定，依法行政考評(píng)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為被考評(píng)對(duì)象的負(fù)責(zé)人職務(wù)任免、職級(jí)升降、交流培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)懲處的重要依據(jù)。

據(jù)悉，目前廣東一些地方如深圳、佛山市，都已將依法行政考評(píng)結(jié)果納入政府績(jī)效考核體系中。

早在2010年，深圳市就已將法治政府建設(shè)考評(píng)正式納入全市政府績(jī)效考核體系，分值比重逐年增加，已由最初的6%增至目前的8%；而且考核對(duì)象涵蓋市政府各工作部門(mén)、各區(qū)政府，實(shí)現(xiàn)了考核全覆蓋。

目前，干部政績(jī)考核正在去GDP化。專(zhuān)家認(rèn)為，不妨借鑒GDP考核經(jīng)驗(yàn)，將法治因素引入干部考核體系，推動(dòng)依法行政。

在中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德看來(lái)，從“法治GDP”入手，解決法治建設(shè)動(dòng)力不足的問(wèn)題，將“法治GDP”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核之中，形成全新的考核體系，才能讓依法行政成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自主、自覺(jué)的理性行為。