覆蓋城鄉(xiāng)全域的應(yīng)急避難場所規(guī)劃探討
——以重慶市巴南區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃為例

鄭麗，譚龍生

（重慶市規(guī)劃信息服務(wù)中心，重慶 400020）

0 引言

應(yīng)急避難場所是為應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，由政府確定的用于居民集中進(jìn)行疏散和避難，并配置有避難生活服務(wù)設(shè)施的一定規(guī)模的場地和按照應(yīng)急避難要求建設(shè)的建筑工程[1]。應(yīng)急避難場所承擔(dān)著災(zāi)害防御和應(yīng)急救援的職能，對于防災(zāi)減災(zāi)的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)具有重要的基礎(chǔ)作用，其強(qiáng)弱是衡量一個國家或城市防災(zāi)能力與抗風(fēng)險能力的標(biāo)準(zhǔn)之一。

在城市現(xiàn)代化建設(shè)高速發(fā)展的今天，我國城市地區(qū)的應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)已得到高度重視[2]。重慶市是我國重要的國家中心城市之一，位于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)與資源密集的西部地區(qū)結(jié)合部，幅員面積8.24萬km2。重慶已形成大、中、小城市有機(jī)結(jié)合的組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)化城市群，具有大城市帶大農(nóng)村的顯著特征。重慶各級各類城市的中心城區(qū)已基本覆蓋應(yīng)急避難場所規(guī)劃，但廣大鄉(xiāng)村地區(qū)仍是災(zāi)害最為嚴(yán)重的地區(qū)和城鄉(xiāng)防災(zāi)體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。為了全面提高鄉(xiāng)村地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力，非常有必要將現(xiàn)行應(yīng)急避難場所的規(guī)劃編制及建設(shè)實(shí)施向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，建立覆蓋城鄉(xiāng)全域的應(yīng)急避難場所空間布局體系，探索適應(yīng)城鄉(xiāng)差別的應(yīng)急避難場所規(guī)劃管控要求。

1 重慶市主城區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃編制與建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 應(yīng)急避難場所規(guī)劃編制現(xiàn)狀

圖1 主城區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃圖（2008版）

2007年《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）》編制完成后，結(jié)合《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《重慶市突發(fā)公共事件總體預(yù)案》和《重慶市“十一五”期間突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》的基本要求，重慶市規(guī)劃局首次組織編制了2008版《重慶市主城區(qū)突發(fā)公共事件防災(zāi)應(yīng)急避難場所規(guī)劃（2007-2020年）》，構(gòu)建了主城區(qū)“市級-區(qū)級-社區(qū)級”應(yīng)急避難空間體系，規(guī)劃布局了22個市級和118個區(qū)級應(yīng)急避難場所[3]（圖1）。

2011年《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）》修訂，主城區(qū)規(guī)劃常住人口增加近200萬人，城市建設(shè)用地在水土、龍興等城市新區(qū)增加300多km2。為了適應(yīng)城市建設(shè)發(fā)展的需要，亟需在新增城市建設(shè)用地區(qū)域統(tǒng)籌預(yù)控應(yīng)急避難場所用地布局。為此重慶市規(guī)劃局結(jié)合主城區(qū)城鄉(xiāng)法定規(guī)劃全覆蓋要求，開展了2015版 《重慶市主城區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急避難場所規(guī)劃（2007-2020年）》修編工作。構(gòu)建了主城區(qū)“中長期-短期-暫時”應(yīng)急避難空間體系，規(guī)劃布局了26個中長期和179個短期應(yīng)急避難場所（如圖2）。

圖2 主城區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃圖（2015版）

1.2 應(yīng)急避難場所建設(shè)現(xiàn)狀

重慶市應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)起步較晚。從應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)的數(shù)量來看，主城區(qū)已建設(shè)10個中長期應(yīng)急避難場所，39個短期應(yīng)急避難場所，容納可宿住避難人口約為96萬人，約占主城區(qū)現(xiàn)狀常住人口的12%。參考其它發(fā)達(dá)城市應(yīng)急避難水平，中長期應(yīng)急避難場所加上短期應(yīng)急避難場所，其容納可宿住人口應(yīng)占常住人口的20%為宜。主城區(qū)應(yīng)急避難場所數(shù)量還有待盡快增加。從應(yīng)急避難場所的功能特點(diǎn)看，主城區(qū)應(yīng)急避難場所一般都與城市公園、城市綠地、郊野公園、城市廣場、體育場、學(xué)校操場等合二為一，但在實(shí)際建設(shè)和使用過程中，往往存在應(yīng)急避難功能與城市其他功能界定不明確、建設(shè)管理職責(zé)劃分不清、維護(hù)保養(yǎng)失衡、老化損壞嚴(yán)重等現(xiàn)象，甚至避難場地資源被擠壓侵犯、挪作它用的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

1.3 存在問題與不足

（1）重城市，輕鄉(xiāng)村。從國內(nèi)外應(yīng)急避難場所研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)偏重于城市，廣大鄉(xiāng)村往往是城鄉(xiāng)防災(zāi)體系中的薄弱環(huán)節(jié)[4]。鄉(xiāng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)相對落后，農(nóng)村居民點(diǎn)和村鎮(zhèn)公共設(shè)施抗災(zāi)能力較弱，在遭受同等災(zāi)害破壞條件下，人員傷亡和建筑倒塌破壞程度遠(yuǎn)高于城市，越偏遠(yuǎn)越貧窮的地區(qū)，受災(zāi)越嚴(yán)重。

（2）重指標(biāo)，輕實(shí)效。在應(yīng)急避難場所規(guī)劃編制過程中，行業(yè)主管部門、規(guī)劃主管部門以及規(guī)劃編制單位都非常重視技術(shù)指標(biāo)要求，都會按照規(guī)范要求規(guī)劃配置各類應(yīng)急避難場所用地面積，但往往忽略了重慶作為山地城市的特殊性，對山地城市應(yīng)急避難場所規(guī)模、人均面積、設(shè)施配置、防災(zāi)分區(qū)、地形條件、通達(dá)性等缺乏實(shí)事求是的思考和修正，導(dǎo)致應(yīng)急避難場所實(shí)際效用不理想的情況。

（3）重編制，輕管控。按照《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《重慶市突發(fā)事件總體預(yù)案》的要求，應(yīng)急避難場所規(guī)劃的編制工作已得到充分重視和落實(shí)，但以往的應(yīng)急避難場所規(guī)劃編制在具體管控方式和管控要求方面思考不足，導(dǎo)致應(yīng)急避難場所挪作它用或不完全符合規(guī)范的現(xiàn)象較為突出。

（4）重建設(shè)，輕宣傳。主城區(qū)現(xiàn)狀已建應(yīng)急避難場所基本遵照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，已建10處中長期應(yīng)急避難場所中8處完全符合規(guī)劃。雖然主城區(qū)已建設(shè)了相當(dāng)數(shù)量的應(yīng)急避難場所，但人民群眾所接受的宣傳極少，很多群眾根本不清楚自家附近究竟有多少應(yīng)急避難場所，都分布在哪里、何時可以使用、都有哪些功能。

2 城市和鄉(xiāng)村應(yīng)急避難場所規(guī)劃控制的差異

2.1 應(yīng)急避難場所層級結(jié)構(gòu)和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不同

重慶市主城區(qū)城市建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)應(yīng)急避難場所的層級結(jié)構(gòu)，在2008版應(yīng)急避難場所規(guī)劃的“市級、區(qū)級、社區(qū)級”三類劃分方式基礎(chǔ)上進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，按照避難期限長短、占地面積大小、服務(wù)半徑大小、生活保障設(shè)施及應(yīng)急裝備設(shè)施配置程度、應(yīng)急避難功能完備程度等規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)的不同，將應(yīng)急避難場所層級結(jié)構(gòu)劃分為“中長期應(yīng)急避難場所、短期應(yīng)急避難場所、暫時應(yīng)急避難場所”三類[5]，另外在主城區(qū)城市建設(shè)用地區(qū)域外的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)增加對應(yīng)急避難功能無強(qiáng)制要求的鄉(xiāng)村應(yīng)急避難聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（表1）。

表1 不同層級結(jié)構(gòu)應(yīng)急避難場所規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)對比表

2.2 應(yīng)急避難場所空間布局和規(guī)劃選址不同

城市應(yīng)急避難場所由于人口聚集程度、設(shè)施服務(wù)范圍、自然地形分割和避難功能差異等因素限制，常常先劃定相對獨(dú)立的避難單元，再根據(jù)每個避難單元的用地布局和人口布局進(jìn)行應(yīng)急避難場所規(guī)劃布局[6]。每個避難單元按建設(shè)用地規(guī)模20～50km2、人口20～50萬人控制。重慶市主城區(qū)為組團(tuán)式城市空間結(jié)構(gòu)，每一個組團(tuán)的功能具有相對獨(dú)立性，用地與人口規(guī)模接近避難單元的要求，因此將每個組團(tuán)作為一個避難單元。主城區(qū)共分為21個組團(tuán)，因此規(guī)劃形成21個避難單元，每個避難單元依據(jù)規(guī)劃人口與建設(shè)用地設(shè)立“中長期、短期、暫時”三類應(yīng)急避難場所。城市應(yīng)急避難場所規(guī)劃選址主要依據(jù)已編控規(guī)情況、規(guī)劃實(shí)施情況、場地條件等篩選分析城市開敞空間，規(guī)劃應(yīng)急避難場所應(yīng)選址于未實(shí)施建設(shè)的用地面積2000m2以上學(xué)校、體育（操)場、公園、綠地、廣場及其他平整開敞用地。

鄉(xiāng)村地區(qū)由于人口分布分散，建筑物密集程度、建筑高度等均無法與城市比擬，鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃布局主要依據(jù)鎮(zhèn)區(qū)集中建設(shè)區(qū)域用地布局和村行政管轄范圍設(shè)置，一般在鎮(zhèn)政府廣場、鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校等開敞空間選址布局1～2個暫時應(yīng)急避難場所，每個村在其村委會廣場、村小操場等平整空間選址布局1個鄉(xiāng)村應(yīng)急避難聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。

2.3 應(yīng)急避難場所管控方法及控制要求不同

城市應(yīng)急避難場所為確保按規(guī)劃建設(shè)實(shí)施，除進(jìn)行定點(diǎn)定位外，還將中長期與短期應(yīng)急避難場所的選址地塊、地塊有效面積、設(shè)施配置、場地一般要求等內(nèi)容納入控制性詳細(xì)規(guī)劃相應(yīng)用地控制要求中。在用地規(guī)劃圖中明確標(biāo)示各類應(yīng)急避難場所，具體控制內(nèi)容納入地塊分圖圖則（如圖3），作為規(guī)劃管理的法定依據(jù)，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃同步實(shí)施應(yīng)急避難場所建設(shè)。

鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)急避難場所主要通過總規(guī)層面的定點(diǎn)定位控制，鎮(zhèn)區(qū)暫時應(yīng)急避難場所明確選址地塊、有效避難面積等，鄉(xiāng)村應(yīng)急避難聯(lián)絡(luò)點(diǎn)主要控制空間定位和原則性控制要求 （如圖4）。

圖3 城市應(yīng)急避難場所規(guī)劃管控

圖4 鄉(xiāng)村應(yīng)急避難場所規(guī)劃管控

3 重慶市巴南區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃實(shí)踐

3.1 巴南區(qū)覆蓋城鄉(xiāng)全域的應(yīng)急避難體系

重慶市巴南區(qū)是重慶主城區(qū)的南大門，全區(qū)幅員面積為1825km2。巴南全區(qū)以高山丘陵地形為主，大部分屬沙泥巖地貌，汛期容易造成暴雨洪澇和引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害；山區(qū)道路彎多坡陡路窄，極易發(fā)生道路交通事故；區(qū)內(nèi)長江、花溪河、一品河、黃溪河、五布河等主次河流水文復(fù)雜，灘淺水深，水運(yùn)安全事故極易發(fā)生；區(qū)內(nèi)部分企業(yè)因設(shè)備陳舊引發(fā)的安全生產(chǎn)事故隱患較多；因企業(yè)改制、城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征用等引發(fā)的各類群體性事件也成為社會不穩(wěn)定的主要因素；傳染性疫情、食物中毒等也時有發(fā)生。綜上所述，巴南區(qū)突發(fā)公共事件主要包括突發(fā)自然災(zāi)害、突發(fā)事故災(zāi)難、突發(fā)社會安全事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件共4大類，總體公共安全形勢較為嚴(yán)峻。

在巴南區(qū)1800多平方公里的廣闊土地上，除8個街道規(guī)劃城市建設(shè)用地百余平方公里外，其余14個鎮(zhèn)為廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)。鄉(xiāng)村地區(qū)往往是城鄉(xiāng)防災(zāi)體系中的薄弱環(huán)節(jié)，為建立覆蓋城鄉(xiāng)全域的應(yīng)急避難體系，巴南區(qū)政府在《巴南區(qū)突發(fā)公共事件綜合應(yīng)急預(yù)案》綱領(lǐng)性文件統(tǒng)領(lǐng)下，針對上述四大類突發(fā)公共事件制定了部門橫向協(xié)作聯(lián)動的四類專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，其中包括47個部門應(yīng)急預(yù)案和6個保障預(yù)案；同時針對鎮(zhèn)、村、街道、社區(qū)縱向行政管轄權(quán)限制定了四個級別的綜合應(yīng)急預(yù)案，包括8個街道和14個鎮(zhèn)共22個鎮(zhèn)、街應(yīng)急預(yù)案和無數(shù)個村、社應(yīng)急預(yù)案（圖5），為切實(shí)提高巴南區(qū)城鄉(xiāng)全域防災(zāi)能力與抗風(fēng)險能力奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.2 巴南區(qū)應(yīng)急避難場所空間布局體系

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地覆蓋情況和功能分區(qū)將巴南區(qū)劃分為城市建設(shè)用地區(qū)、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)三個部分，構(gòu)建覆蓋巴南區(qū)城鄉(xiāng)全域的應(yīng)急避難空間布局體系。

圖5 巴南區(qū)覆蓋城鄉(xiāng)全域的應(yīng)急避難體系

（1）城市建設(shè)用地區(qū)為依據(jù)《主城區(qū)分區(qū)規(guī)劃》確定的城市規(guī)劃區(qū)范圍，涉及李家沱街道、花溪街道、龍洲灣街道、魚洞街道、南泉街道、南彭街道、惠民街道、一品街道、界石鎮(zhèn)、麻柳嘴鎮(zhèn)、木洞鎮(zhèn)。城市建設(shè)用地區(qū)人口聚集度高，布局中長期、短期及暫時避難場所。

（2）小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)指城市規(guī)劃區(qū)以外的小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)范圍，涉及安瀾鎮(zhèn)、東泉鎮(zhèn)、二圣鎮(zhèn)、豐盛鎮(zhèn)、姜家鎮(zhèn)、雙河口鎮(zhèn)、天星寺鎮(zhèn)、圣燈山鎮(zhèn)、接龍鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)、石灘鎮(zhèn)等小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃用地情況布局暫時避難場所。

（3）鄉(xiāng)村地區(qū)指巴南區(qū)除城市建設(shè)用地區(qū)和小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)以外的廣大鄉(xiāng)村區(qū)域。由于鄉(xiāng)村地區(qū)人口分布稀疏、戶外開敞空間較多，不必設(shè)置專門的應(yīng)急避難場所，原則上每個村設(shè)置一處鄉(xiāng)村應(yīng)急聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，用于災(zāi)后定點(diǎn)聯(lián)絡(luò)和物資發(fā)放。

3.3 巴南區(qū)應(yīng)急避難場所用地布局規(guī)劃

巴南區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃在上兩版主城區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合山地城市復(fù)雜地形特征，巴南區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃用地布局情況，以及現(xiàn)狀應(yīng)急避難場所選址建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出了巴南區(qū)應(yīng)急避難場所有效用地面積折算系數(shù)及人均占地面積的修正建議（表2）。

（1）中長期避難場所規(guī)劃布局

規(guī)劃依據(jù) 《重慶市主城區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急避難場所規(guī)劃》（2015年修編），規(guī)劃中長期應(yīng)急避難場所2處，分別為重慶理工大花溪校區(qū)、鹿角規(guī)劃體育用地，分別服務(wù)巴南區(qū)銅鑼山以西片區(qū)李家沱魚洞組團(tuán)和巴南區(qū)銅鑼山以東，基本實(shí)現(xiàn)市級應(yīng)急避難場所服務(wù)范圍全覆蓋。規(guī)劃有效應(yīng)急避難總用地面積21.2公頃。

表2 巴南區(qū)應(yīng)急避難場所有效用地面積折算系數(shù)及人均占地面積指標(biāo)

（2）短期避難場所規(guī)劃布局

規(guī)劃依據(jù) 《重慶市主城區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急避難場所規(guī)劃》（2015年修編），巴南區(qū)規(guī)劃短期避難場所23處，規(guī)劃有效應(yīng)急避難總用地面積75.12公頃。

（3）暫時避難場所規(guī)劃布局

暫時避難場所主要功能是在災(zāi)后就近臨時避難的場所，也是避難人員集合并轉(zhuǎn)移到固定避難場所的過渡性場所，具備緊急避難功能，設(shè)置最基本的生活保障設(shè)施，巴南區(qū)規(guī)劃布局暫時避難場所156處，規(guī)劃有效應(yīng)急避難總用地面積143.47公頃。

（4）鄉(xiāng)村應(yīng)急避難聯(lián)絡(luò)點(diǎn)

鄉(xiāng)村應(yīng)急避難聯(lián)絡(luò)點(diǎn)主要布局于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的鄉(xiāng)村地區(qū)，用于方便災(zāi)后集中聯(lián)絡(luò)，提供應(yīng)急物資的接收分發(fā)。巴南區(qū)規(guī)劃布局鄉(xiāng)村應(yīng)急避難聯(lián)絡(luò)點(diǎn)159處。

3.4 巴南區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃實(shí)施策略

巴南區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃除了按照常規(guī)城市規(guī)劃要求在“規(guī)劃組織實(shí)施、規(guī)劃修改程序、規(guī)劃建設(shè)管理”等方面提出了規(guī)劃實(shí)施措施外，側(cè)重從“資金籌措、維護(hù)管理、宣傳教育”等方面提出了較強(qiáng)針對性的實(shí)施策略。在資金籌措方面，中長期應(yīng)急避難場所建設(shè)改造資金應(yīng)納入重慶市政府財政安排支出，短期和暫時應(yīng)急避難場所，以及鄉(xiāng)村應(yīng)急避難聯(lián)絡(luò)點(diǎn)建設(shè)改造資金則由巴南區(qū)政府財政統(tǒng)一安排支出。在維護(hù)管理方面，應(yīng)急避難場所的管理單位應(yīng)負(fù)責(zé)場所的日常管理與維護(hù)，供水、通信、供電、市政等部門應(yīng)積極配合，在應(yīng)急避難場所建設(shè)完成投入運(yùn)營后，應(yīng)保證每年至少檢修維護(hù)一次。在宣傳教育方面，應(yīng)編制突發(fā)公共事件市民應(yīng)急手冊，各級政府機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和社區(qū)管理部門應(yīng)采用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)應(yīng)急法律法規(guī)、應(yīng)急避難常識、應(yīng)急避難規(guī)劃的宣傳，盡可能讓所有居民熟知周邊范圍內(nèi)的應(yīng)急避難場所布局。

4 結(jié)語

該文通過對重慶市巴南區(qū)應(yīng)急避難場所規(guī)劃的實(shí)踐探索，提出了城鄉(xiāng)全域覆蓋的應(yīng)急避難場所層級結(jié)構(gòu)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃管控要求、空間布局體系等的基本要求。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，滿足人民群眾應(yīng)急避難要求，切實(shí)提高城市和鄉(xiāng)村防災(zāi)減災(zāi)能力，還需繼續(xù)從空間體系因地制宜、平災(zāi)功能有機(jī)結(jié)合、防災(zāi)減災(zāi)體制機(jī)制等方面進(jìn)行深入研究探討。

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