我國對外投資管理制度再創(chuàng)新

2018年1月25日，商務(wù)部、人民銀行、國資委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局共同發(fā)布了《對外投資備案（核準(zhǔn)）報告暫行辦法》（商合發(fā)[2018]24號，以下簡稱《辦法》）。為了解《辦法》有關(guān)情況，針對社會各界關(guān)心的主要問題，記者采訪了商務(wù)部合作司負(fù)責(zé)人。

一、請介紹一下《辦法》出臺的背景。

黨的十八大以來，商務(wù)部認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持穩(wěn)中求進總基調(diào)，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，緊緊圍繞“一帶一路”建設(shè)，切實推進對外投資領(lǐng)域各項工作，一方面簡政放權(quán)，推進對外投資便利化；另一方面防范風(fēng)險，確保對外投資健康有序開展。5年來，對外投資成效顯著，躋身對外投資大國行列。我國對外投資流量已連續(xù)兩年位居世界第2位，存量躍升至第6位。對外投資結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化?；?、電力、機器人等實體經(jīng)濟和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)ν馔顿Y增多，服務(wù)國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展作用日益顯著。境外中資企業(yè)經(jīng)濟效益持續(xù)向好。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，目前盈利和持平的境外中資企業(yè)占比超過70%。深化我與世界各國互利合作。境外中資企業(yè)實現(xiàn)年均境外納稅279億美元，年均雇傭外方員工超100萬人。

但同時也應(yīng)看我國對外投資領(lǐng)域還存在一些體制性制度性的問題和障礙，在一定程度上制約了對外投資的發(fā)展。如：重事前、輕事中事后的管理模式尚未有明顯改觀；監(jiān)管合力尚未有效形成；政府部門監(jiān)管能力和水平與企業(yè)對外投資方式多樣化的需求存在一定差距等。針對上述問題，完善對外投資管理制度，有效防范風(fēng)險，引導(dǎo)對外投資健康有序發(fā)展，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議審議通過了《關(guān)于規(guī)范企業(yè)海外經(jīng)營行為的若干意見》，要求補足制度短板，逐步形成放管結(jié)合、風(fēng)險控制有力的監(jiān)管體制機制；國務(wù)院進一步明確要求加強對外投資備案（核準(zhǔn)）報告管理工作，建立健全部門間信息統(tǒng)一歸集和共享機制。

黨的十九大報告提出，創(chuàng)新對外投資方式，為新時代對外投資工作指明了方向。商務(wù)部深入貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式的要求，會同人民銀行、國資委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局等部門，在總結(jié)現(xiàn)行對外投資管理實踐、借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成了《辦法》?！掇k法》作為新時代對外投資管理的重要基礎(chǔ)性制度，在備案（核準(zhǔn)）報告信息統(tǒng)一匯總、事中事后監(jiān)管等方面推出了一系列創(chuàng)新性改革舉措，旨在實現(xiàn)對外投資事前、事中、事后全流程的管理，推進對外投資健康規(guī)范可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)“一帶一路”建設(shè)和對外開放大局。

二、《辦法》的亮點主要有哪些？

《辦法》作為引導(dǎo)和規(guī)范對外投資發(fā)展的一項重要基礎(chǔ)性制度，制定了一系列實實在在的具體舉措：

一是《辦法》建立了“管理分級分類、信息統(tǒng)一歸口、違規(guī)聯(lián)合懲戒”的對外投資管理模式。管理分級分類是指各部門依據(jù)國務(wù)院賦予的對外投資管理職責(zé)開展相應(yīng)的對外投資備案（核準(zhǔn)）報告工作，既包括非金融類對外投資又包括金融類對外投資，實現(xiàn)了全口徑對外投資管理；信息統(tǒng)一歸口是指商務(wù)部牽頭對外投資備案（核準(zhǔn)）報告信息統(tǒng)一匯總，各部門定期將備案（核準(zhǔn)）信息和報告信息通報商務(wù)部。商務(wù)部對信息進行歸類匯總，并發(fā)送各部門共享共用。各部門根據(jù)匯總信息開展監(jiān)測報告、分析預(yù)警、有效干預(yù)等工作。違規(guī)聯(lián)合懲戒一方面是指如境內(nèi)投資主體未按《辦法》規(guī)定履行相應(yīng)義務(wù)的，商務(wù)部將會同相關(guān)主管部門視情采取提醒、約談、通報等措施；另一方面是指如發(fā)現(xiàn)境內(nèi)投資主體存在偷逃稅款、騙取外匯等行為，管理部門將把有關(guān)問題線索轉(zhuǎn)交稅務(wù)、公安、工商、外匯管理等部門依法處理。

二是《辦法》明確對外投資備案（核準(zhǔn)）按照“鼓勵發(fā)展+負(fù)面清單”進行管理。目前，商務(wù)部等部門實行“備案為主、核準(zhǔn)為輔”的管理方式。為深化簡政放權(quán)，商務(wù)部等部門將在此基礎(chǔ)上積極推進“鼓勵發(fā)展+負(fù)面清單”管理方式，負(fù)面清單明確限制類、禁止類對外投資行業(yè)領(lǐng)域和方向。這有利于有效引導(dǎo)境內(nèi)投資主體預(yù)期和行為，提高政策透明度和穩(wěn)定性，進一步便利境內(nèi)投資主體開展對外投資。

三是《辦法》明確對外投資備案（核準(zhǔn)）實行最終目的地管理原則。《辦法》規(guī)定對外投資備案或核準(zhǔn)的對象是境外設(shè)立的企業(yè)，這符合國際慣例和通行規(guī)則。同時進一步明確該境外設(shè)立企業(yè)為最終目的地企業(yè)，最終目的地指境內(nèi)投資主體投資最終用于項目建設(shè)或持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的所在地，對于境內(nèi)投資主體投資到最終目的地企業(yè)的路徑上設(shè)立的所有空殼公司，管理部門均不予備案或核準(zhǔn)。這種“穿透式”管理有利于掌握對外投資資金真實去向，同時也有利于政府部門為對外投資企業(yè)提供精準(zhǔn)服務(wù)和保障。但同時要強調(diào)，這種管理不是無限穿透，最終目的地企業(yè)再開展的投資活動不屬于現(xiàn)行對外投資管理范疇，無需辦理對外投資備案或核準(zhǔn)手續(xù)。

四是《辦法》明確“凡備案（核準(zhǔn)）必報告”的原則?！掇k法》規(guī)定境內(nèi)投資主體完成對外投資備案（核準(zhǔn)）手續(xù)后，均應(yīng)按相關(guān)規(guī)定，向相應(yīng)的主管部門定期報送對外投資關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息，境內(nèi)投資主體報送信息的具體內(nèi)容、途徑、頻率等由相關(guān)主管部門依據(jù)職責(zé)另行制定；當(dāng)境內(nèi)投資主體對外投資出現(xiàn)重大不利事件或突發(fā)安全事件時，按“一事一報”原則及時向相關(guān)主管部門報送，相關(guān)主管部門將情況通報商務(wù)部。

五是《辦法》明確對外投資事中事后監(jiān)管的主要方式。按照黨的十九大提出“創(chuàng)新監(jiān)管方式”的要求，《辦法》規(guī)定了重點督察和“雙隨機、一公開”抽查工作相結(jié)合的事中事后監(jiān)管方式。一方面，考慮到重大情形投資可能會帶來較大風(fēng)險，容易引發(fā)矛盾和糾紛，既造成經(jīng)濟損失，也損害我國對外形象，因此需重點關(guān)注，進行重點督察；另一方面，通過開展“雙隨機、一公開”抽查工作，將所有對外投資備案（核準(zhǔn)）報告信息納入檢查對象名錄庫，實現(xiàn)對外投資事中事后監(jiān)管全覆蓋。

六是《辦法》明確強化信息化手段開展對外投資管理工作。為持續(xù)推進對外投資便利化，《辦法》規(guī)定“鼓勵相關(guān)主管部門運用電子政務(wù)手段實行對外投資網(wǎng)上備案（核準(zhǔn)）管理，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。同時，為切實做好對外投資備案（核準(zhǔn)）報告信息的歸集匯總、監(jiān)測報告、預(yù)警分析等工作，商務(wù)部建立“境外企業(yè)和對外投資聯(lián)絡(luò)服務(wù)平臺”，與相關(guān)部門實現(xiàn)信息共享共用，形成合力，共同做好對外投資監(jiān)管工作。

三、《辦法》的主要內(nèi)容是什么？

《辦法》共6章26條，主要包括總則、備案和核準(zhǔn)、報告、監(jiān)管、事后舉措、附則。主要內(nèi)容為：

（一）在第一章“總則”中，明確了商務(wù)、金融、國資等主管部門依各自職能依法開展境內(nèi)投資主體對外投資備案（核準(zhǔn)）報告等工作，按照“橫向協(xié)作、縱向聯(lián)動”的原則，形成監(jiān)管合力。

（二）在第二章“備案和核準(zhǔn)”中，規(guī)定了人民銀行、國務(wù)院國資委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會將每個月度辦理的對外投資備案（核準(zhǔn)）事項情況，于次月15個工作日內(nèi)通報商務(wù)部匯總。商務(wù)部定期將匯總信息反饋給上述部門和機構(gòu)。

（三）在第三章“報告”中，規(guī)定了人民銀行、國務(wù)院國資委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會對負(fù)責(zé)的境內(nèi)投資主體報送的對外投資信息，每半年后1個月內(nèi)通報商務(wù)部統(tǒng)一匯總。商務(wù)部定期將匯總信息反饋給上述部門和機構(gòu)。同時，相關(guān)主管部門應(yīng)按照本部門職責(zé)和分工，充分利用商務(wù)部匯總收集的信息，開展對外投資管理工作。

（四）在第四章“監(jiān)管”中，規(guī)定了相關(guān)主管部門每半年將重點督查和隨機抽查的情況通報商務(wù)部匯總。

（五）在第五章“事后舉措”中，規(guī)定了相關(guān)主管部門對境內(nèi)投資主體對外投資違規(guī)違法行應(yīng)實施的懲戒措施。

（六）在第六章“附則”中，規(guī)定了中央管理的其他單位對外投資備案（核準(zhǔn)）報告工作參照本《辦法》執(zhí)行。

四、商務(wù)部在對外投資領(lǐng)域所做工作有哪些？

商務(wù)部全面履行對外投資主管部門職責(zé)，轉(zhuǎn)變管理方式、強化服務(wù)保障、加強風(fēng)險防范，初步形成了科學(xué)規(guī)范、運轉(zhuǎn)有效的管理和服務(wù)體系。

一是持續(xù)推進對外投資管理體制改革。商務(wù)部高度重視對外投資體制改革創(chuàng)新，不斷釋放制度紅利，極大激發(fā)企業(yè)對外投資積極性，促進對外投資健康有序發(fā)展。2009年，商務(wù)部發(fā)布《境外投資管理辦法》（商務(wù)部2009年第5號令），明確由商務(wù)部和省級商務(wù)主管部門對企業(yè)對外投資實行核準(zhǔn)。2014年，根據(jù)形勢發(fā)展變化需要，商務(wù)部對號令進行了修改完善，形成了新的《境外投資管理辦法》（商務(wù)部2014年第3號令），確立了“備案為主、核準(zhǔn)為輔”管理模式，目前99.5%的對外投資均實行備案管理。

二是積極使用電子政務(wù)方式開展對外投資管理。2004年商務(wù)部建立了覆蓋全國的“境外投資批準(zhǔn)證書網(wǎng)上發(fā)放系統(tǒng)”，實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)上辦理對外投資核準(zhǔn)手續(xù)；2009年該系統(tǒng)升級為“境外投資管理系統(tǒng)”，對外投資管理絕大部分環(huán)節(jié)（如備案核準(zhǔn)、投資促進、服務(wù)保障、風(fēng)險防范等）均通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)。2015年，商務(wù)部對企業(yè)對外投資備案全面實現(xiàn)了無紙化管理，進一步便利企業(yè)對外投資。2017年，商務(wù)部建立了“境外企業(yè)和對外投資聯(lián)絡(luò)服務(wù)平臺”，該平臺具備視頻會議、統(tǒng)計分析、備案（核準(zhǔn)）報告、風(fēng)險預(yù)警等10多項功能，通過綜合運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，將顯著提高對外投資管理能力和服務(wù)水平。

三是建立健全對外直接投資統(tǒng)計制度。2002年，商務(wù)部、國家統(tǒng)計局在借鑒國際對外直接投資統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立了我國首部《對外直接投資統(tǒng)計制度》，統(tǒng)計我國非金融領(lǐng)域?qū)ν庵苯油顿Y情況。2008年國家外匯局作為金融管理部門正式加入，三部門聯(lián)合發(fā)布全行業(yè)的《對外直接投資統(tǒng)計制度》，按月對外發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，每年9月底前權(quán)威發(fā)布《年度對外直接投資統(tǒng)計公報》（中英文）。目前，統(tǒng)計數(shù)據(jù)為管理部門開展對外投資宏觀監(jiān)測、政策制定提供了重要支撐。

四是深入推進對外投資監(jiān)管方式改革。商務(wù)部貫徹落實國務(wù)院“放管服”改革要求，加強對外投資合作事中事后監(jiān)管，制定了《對外投資合作“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作細(xì)則（試行）》，細(xì)化“一單、兩庫、一細(xì)則”，并完成了首次對外投資合作抽查。商務(wù)部是首個在對外投資領(lǐng)域開展“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作的部門。

五是切實加強對外投資服務(wù)保障。為企業(yè)對外投資提供精準(zhǔn)、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)是商務(wù)部做好對外投資管理工作重要著力點。通過定期發(fā)布《對外投資合作國別（地區(qū)）指南》《中國對外投資合作發(fā)展報告》《國別貿(mào)易投資環(huán)境報告》等，幫助企業(yè)了解東道國環(huán)境，提高跨國經(jīng)營能力；通過與130多個國家簽訂雙邊投資保護協(xié)定，與多個國家簽訂基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作協(xié)定、投資促進備忘錄等，為企業(yè)對外投資合作創(chuàng)造穩(wěn)定透明的外部環(huán)境；通過多雙邊經(jīng)貿(mào)機制、駐外經(jīng)商機構(gòu)、境外中資企業(yè)商會等途徑，積極為企業(yè)對外投資排除障礙，協(xié)助解決困難，維護企業(yè)合法權(quán)益。

六是不斷強化對外投資風(fēng)險防范。防范和化解對外投資風(fēng)險始終是商務(wù)部對外投資管理中的重要工作。近年來，商務(wù)部牽頭制定了《關(guān)于改進境外企業(yè)和對外投資安全工作的若干意見》，并經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議審議通過；會同有關(guān)部門制定了《境外中資企業(yè)機構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》；發(fā)布了《境外中資企業(yè)機構(gòu)和人員安全管理指南》；密切關(guān)注國際安全形勢變化，會同有關(guān)部門加強境外風(fēng)險監(jiān)測，及時發(fā)布預(yù)警，提醒企業(yè)加強安全防范，2013年以來共發(fā)布預(yù)警150余期；妥善處理各類突發(fā)事件60余起。有效保障境外企業(yè)和對外投資安全。

五、下一步商務(wù)部對外投資工作有哪些考慮？

“一分部署、九分落實”。為確保《辦法》落到實處、起到實效，一方面，商務(wù)部和有關(guān)部門將根據(jù)《辦法》的要求抓緊制定配套措施；另一方面，商務(wù)部也將認(rèn)真做好對外投資備案（核準(zhǔn)）報告信息的統(tǒng)一歸集、監(jiān)測報告和分析預(yù)警，為對外投資宏觀管理、有效干預(yù)等提供支持。同時，商務(wù)部將著力做好以下幾項工作：一是修訂《境外投資管理辦法》，重點是圍繞落實近兩年來黨中央、國務(wù)院關(guān)于對外投資決策部署開展修訂工作。二是會同有關(guān)部門繼續(xù)推進境外投資條例制訂工作，為對外投資健康規(guī)范有序發(fā)展提供法律保障。三是強化對外投資事中事后監(jiān)管。2018年，在全國范圍內(nèi)推動開展對外投資“雙隨機、一公開”抽查工作；完善聯(lián)絡(luò)服務(wù)平臺建設(shè)；發(fā)揮行業(yè)商協(xié)會和境外中資企業(yè)商會自律作用；研究制定對外投資“黑名單”制度。四是提高服務(wù)保障水平。加快與有關(guān)國家商簽投資協(xié)定，繼續(xù)做好國別產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、風(fēng)險防控和權(quán)益保障工作。積極培育對外投資中介服務(wù)機構(gòu)，提高社會化服務(wù)水平。指導(dǎo)企業(yè)重視境外利益融合，積極履行社會責(zé)任。

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵一年，商務(wù)部將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和中央經(jīng)濟工作會議精神，堅持?jǐn)U大開放不動搖、堅持貿(mào)易投資便利化不動搖、堅持切實防范風(fēng)險不動搖、堅持創(chuàng)新對外投資方式不動搖、堅持對外投資高質(zhì)量發(fā)展不動搖，發(fā)揚“釘釘子”精神，不斷完善和優(yōu)化公開、透明、可預(yù)期的制度環(huán)境，努力實現(xiàn)新時代對外投資工作新提高新突破新局面，推動我國從對外投資大國向投資強國邁進。