對(duì)中國(guó)房產(chǎn)稅試點(diǎn)政策的研究淺析

文/王瑞 浙江大學(xué) 浙江杭州 310058

1、引言

房產(chǎn)稅，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是房地產(chǎn)稅，已經(jīng)成為美國(guó)、澳大利亞和一些歐洲國(guó)家的典型地方稅。它在稅基、稅率、稅收彈性、經(jīng)濟(jì)效率和稅負(fù)公平等方面有著鮮明的特點(diǎn)。房產(chǎn)稅概念在中國(guó)的提出，可以追溯到2003年10月14日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”中“物業(yè)稅”的說(shuō)法。隨后的“十一五”規(guī)劃、2009年政府工作報(bào)告、“十二五”規(guī)劃中均體現(xiàn)了政府關(guān)于研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的決心。2011年1月28日發(fā)布的《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法〉的通知》和“重慶市人民政府令第247號(hào)”，標(biāo)志著上海與重慶兩市的對(duì)于部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的政策試點(diǎn)的開(kāi)始。

2、房產(chǎn)稅試點(diǎn)實(shí)施情況

其實(shí)中國(guó)于1986年開(kāi)始已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施房產(chǎn)稅政策，但是征稅對(duì)象限于企業(yè)擁有的房產(chǎn)和用于經(jīng)營(yíng)的個(gè)人房產(chǎn)，個(gè)人擁有的居民住房并不在征收范圍之內(nèi)。而上海和重慶正在試點(diǎn)的房產(chǎn)稅在政策上有著較大的改變。

2.1 房產(chǎn)稅試點(diǎn)征收政策

2011年1 月27 日上海市頒布了《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法〉的通知》，同日重慶市頒布了“重慶市人民政府令第247號(hào)”，兩市的辦法均于次日開(kāi)始實(shí)施，上海市的試點(diǎn)范圍為所轄18個(gè)區(qū)，重慶市的試點(diǎn)范圍為主城九區(qū)。

在征稅對(duì)象方面，上海市房產(chǎn)稅主要面向兩類(lèi)：一是上海市居民家庭在上海市新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上的住房；二是非上海市居民家庭在本市新購(gòu)的住房。在稅率方面，計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅住房在房地產(chǎn)市場(chǎng)上交易價(jià)格的70%，稅率暫定為0.6%。當(dāng)應(yīng)稅住房滿足每平方米市場(chǎng)交易價(jià)格低于上海上年度新建商品住房平均銷(xiāo)售價(jià)格2倍的條件時(shí)，稅率暫減為0.4%。當(dāng)上海市居民家庭滿足所有住房面積合并計(jì)算后，人均面積不超過(guò)60平方米的條件，其新購(gòu)住房暫免征收房產(chǎn)稅；人均超過(guò)60平方米的，對(duì)新購(gòu)住房超出部分的面積，計(jì)算征收房產(chǎn)稅。

重慶與上海的試點(diǎn)政策大不相同：在征收對(duì)象上分為三類(lèi)，一是個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅，二是個(gè)人新購(gòu)的“高檔住宅”（每平方米交易價(jià)格大于上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交面積均價(jià)2倍），三是在重慶市同時(shí)無(wú)戶籍、無(wú)企業(yè)、無(wú)工作的個(gè)人新購(gòu)的第二套及以上的普通住房。與上海市相同的是，重慶市也將應(yīng)稅住房的市場(chǎng)交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，而稅率分為三檔：獨(dú)棟商品住宅和高檔住房每平方米交易價(jià)格在上兩年主城九區(qū)新建商品住房面積均價(jià)3倍以下的住房，稅率為0.5%；3倍至4倍的，稅率為1%；4倍以上的，稅率為1.2%。針對(duì)征收對(duì)象的第三類(lèi)人群，稅率為0.5%。在稅收減免方面，以重慶市家庭為單位，只能扣除一套住房的免稅面積。在辦法施行前擁有的獨(dú)棟商品住宅，免稅面積為180平方米；新購(gòu)的獨(dú)棟商品住宅、高檔住房，免稅面積為100平方米。征收對(duì)象中第三類(lèi)人群不享有免稅面積的扣除優(yōu)惠。

2.2 試點(diǎn)政策的實(shí)施成效

房產(chǎn)稅征收最顯然的兩點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，一是為基層政府提供穩(wěn)定的財(cái)政收入，二是短期內(nèi)抑制房地產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象；針對(duì)上海市和重慶市的房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)政策，可以主要從這兩方面考察實(shí)施成效。

2.2.1 試點(diǎn)房產(chǎn)稅收入情況

以上海市2011年房產(chǎn)稅收入為例，根據(jù)上海市稅務(wù)局公開(kāi)信息數(shù)據(jù)，2011年房產(chǎn)稅收入73.66億元，相較于未實(shí)施試點(diǎn)政策的2010年房產(chǎn)稅收入62.30億元增加了11.36億元，但相較于上海市2011年全部稅收9595.01億元來(lái)說(shuō)是微不足道的。

通過(guò)表1可以看出上海市自2011年房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)后，房產(chǎn)稅收逐年提升，房產(chǎn)稅收入提升幅度不大，房產(chǎn)稅收與政府整體稅收相比微不足道，這些數(shù)據(jù)也充分符合此次房產(chǎn)稅試點(diǎn)政策中稅基范圍小和稅率較低的特點(diǎn)。

由于重慶市的具體房產(chǎn)稅數(shù)據(jù)未在官方公布，只能通過(guò)預(yù)估計(jì)算來(lái)比較[6]。以2011年為例，重慶市共針對(duì)主城九區(qū)內(nèi)3000套產(chǎn)權(quán)清晰的獨(dú)棟別墅征收房產(chǎn)稅，根據(jù)查閱相關(guān)資料可以預(yù)估計(jì)算出重慶市2011年房產(chǎn)稅試點(diǎn)收入為1億元左右。雖然從數(shù)字上房產(chǎn)稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于幾百億的土地出讓金，但是僅靠別墅這一項(xiàng)，70年產(chǎn)權(quán)就意味著70億的收入，而土地資源的稀缺使得土地出讓金收入毫無(wú)穩(wěn)定性和持續(xù)性。

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2.2.2 試點(diǎn)房產(chǎn)稅后的房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況[7][8]

從房地產(chǎn)的價(jià)格走勢(shì)上分析，通過(guò)參考一些數(shù)據(jù)資料，上海市2010年9月價(jià)格均值為23113元/平方米，2011年7月價(jià)格均值達(dá)到23856元/平方米，而2012年5月價(jià)格均值下降到22991元/平方米；重慶市房地產(chǎn)的價(jià)格走向與上海市基本一致，2010年8月均值6323元/平方米，2011年5月均值達(dá)到6750元/平方米，2012年5月均值降到6370元/平方米。盡管上海和重慶的房?jī)r(jià)都經(jīng)歷了先升后降的總體趨勢(shì)，但是這不能證明房?jī)r(jià)的短期回落與房產(chǎn)稅試點(diǎn)政策完全相關(guān)，畢竟就全國(guó)情況來(lái)看，房?jī)r(jià)也呈現(xiàn)出一個(gè)先漲后跌的趨勢(shì)，房?jī)r(jià)的漲跌與很多全國(guó)性和地方性的住房市場(chǎng)政策調(diào)控密切相關(guān)，并不能完全歸功于房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)政策。

3、房產(chǎn)稅試點(diǎn)中暴露的問(wèn)題

3.1 房產(chǎn)稅的性質(zhì)急需明確

房產(chǎn)稅包含的征稅對(duì)象在各國(guó)有所區(qū)別，以房產(chǎn)為征稅對(duì)象的代表國(guó)家有英國(guó)、法國(guó)等，以房產(chǎn)和土地合并征收的代表國(guó)家有意大利和加拿大；在中國(guó)歷史上，房產(chǎn)稅有著十分悠久的歷史，雖然房產(chǎn)稅一直不是中國(guó)古代政府的主要財(cái)政收入，但從唐朝中后期開(kāi)始至清朝末年，各朝代都存在征收房產(chǎn)稅的政策，唐朝的間架稅、清末和民國(guó)時(shí)期的房捐等，都是對(duì)房產(chǎn)征稅。

這就意味著，我國(guó)政府如果要全面推行房產(chǎn)稅政策，首先需要解決的問(wèn)題就是房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象和性質(zhì)。在我國(guó)堅(jiān)持土地公有制不變的前提下，房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象只能限于房產(chǎn)，正如上海市和重慶市房產(chǎn)稅試點(diǎn)中所實(shí)行的那樣。但是，從房產(chǎn)稅的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞和加拿大等典型國(guó)家的房產(chǎn)稅都具有稅基較寬的特點(diǎn)，因?yàn)檫@些國(guó)家對(duì)幾乎所有房產(chǎn)和土地征收房產(chǎn)稅，而滬渝兩市的試點(diǎn)政策大多把房產(chǎn)稅定義為針對(duì)飯新增房產(chǎn)收取的“商品稅”，不是對(duì)已擁有財(cái)產(chǎn)的“存量稅”。試點(diǎn)政策的這種定義方式不僅意味著房產(chǎn)稅稅基的大大縮小，除非大大提高稅率否則房產(chǎn)稅無(wú)法成為地方政府穩(wěn)定且重要的財(cái)政收入來(lái)源，而這種提高稅率的做法顯然是納稅人所抵觸的；不僅如此，只存在于交易市場(chǎng)中的商品稅無(wú)法使房產(chǎn)稅反應(yīng)納稅人的真實(shí)支付能力，因?yàn)榉慨a(chǎn)稅不對(duì)納稅人已有的房產(chǎn)進(jìn)行征收，這種做法違背了稅收公平原則，還間接地鼓勵(lì)了“那些坐擁數(shù)套房產(chǎn)的人”，盡管存量稅的征收方式相較于商品稅更加復(fù)雜，需要投入更多的政府成本。

3.2 房產(chǎn)稅的試點(diǎn)結(jié)果與初始目標(biāo)存在偏差

在上海市與重慶市的試點(diǎn)政策中，房產(chǎn)稅是一種商品稅，而不是與歐美國(guó)家類(lèi)似的存量稅，這種以新增住房交易價(jià)格為稅基的方式對(duì)購(gòu)房時(shí)間在前的人十分有利。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅是作為地方政府的財(cái)政收入之一，這意味著地方政府也承擔(dān)著相應(yīng)的建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高公共服務(wù)的責(zé)任，而對(duì)于購(gòu)房時(shí)間在前的人，不僅不必支付房產(chǎn)稅的費(fèi)用，還可以享受他人納稅的“成果”。長(zhǎng)此以往會(huì)帶來(lái)兩種嚴(yán)重的后果：一是惡化收入分配不均的現(xiàn)象，本來(lái)“先富起來(lái)的人”已經(jīng)擁有數(shù)套房產(chǎn)，但是他們不需要交納房產(chǎn)稅，依舊可以享受因?yàn)榈胤秸哟蠊姺?wù)而日益增加的房產(chǎn)財(cái)富；二是納稅人心理失衡，增大房產(chǎn)稅政策實(shí)行的阻力，另一個(gè)角度是需要政府投入更多成本去“平復(fù)”眾多納稅人的情緒。

4、對(duì)政府推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的啟示

由于滬渝兩地關(guān)于房產(chǎn)稅試點(diǎn)的實(shí)施效果不顯著、實(shí)施過(guò)程中暴露出政策上的不足等問(wèn)題，目前關(guān)于房產(chǎn)稅的細(xì)節(jié)還存在較大的爭(zhēng)議、分歧。而早在2003年中央就表明了“條件具備時(shí)”再征收房產(chǎn)稅，所以在各方?jīng)]有達(dá)成共識(shí)的情況下，中央一定要慎重考慮房地產(chǎn)稅出臺(tái)的時(shí)機(jī)，從試點(diǎn)情況中吸取經(jīng)驗(yàn)和不足，盡早規(guī)劃好房產(chǎn)稅的實(shí)施政策。

4.1 房產(chǎn)稅改革需從“頭”開(kāi)始

如上所述，房產(chǎn)稅如果想達(dá)到調(diào)節(jié)收入分配，縮短貧富差距的政策目標(biāo)，它必須要對(duì)所有人征收，也就是房產(chǎn)稅的性質(zhì)要由滬渝兩市試點(diǎn)政策中只存在于房地產(chǎn)交易市場(chǎng)中的“商品稅”，改為符合國(guó)際大眾趨勢(shì)對(duì)房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值收取的“存量稅”，使得房產(chǎn)稅成為真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅的多少可以代表納稅人的實(shí)際支付能力。

但是，以房屋評(píng)估價(jià)值為稅基的房產(chǎn)稅政策對(duì)政府來(lái)說(shuō)，是一個(gè)巨大的工程量。首先，政府要對(duì)城市內(nèi)所有居民住房的房產(chǎn)信息登記在冊(cè)，同時(shí)信息要共享在多個(gè)政府部門(mén)中；其次，政府需要成立評(píng)估房產(chǎn)價(jià)值的相關(guān)部門(mén)或體系，通過(guò)參考國(guó)外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們可以考慮以區(qū)或縣為大單位，以社區(qū)和街道為小單位成立房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估部門(mén)，同時(shí)要成立監(jiān)察制度防止腐敗現(xiàn)象的滋生；最后，也是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，地方政府要充分做好房產(chǎn)稅等財(cái)政收支公開(kāi)化、透明化的準(zhǔn)備。

4.2 稅率制定需參考各地區(qū)意見(jiàn)

稅率的確定在各個(gè)國(guó)家都有所不同，但統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是房產(chǎn)稅作為完善地方政府稅種的一項(xiàng)政策，稅率應(yīng)該完全交由地方政府決定。就中國(guó)體制而言，房產(chǎn)稅的稅率可以由省一級(jí)政府制定限制標(biāo)準(zhǔn)，市一級(jí)政府確定具體數(shù)字?；境绦蚩梢詤⒖枷冗M(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)：總體按照“以支定收”的原則，同時(shí)做到過(guò)程民主化。具體有以下三個(gè)步驟：

1)地方政府首先通過(guò)政治程序確定年度公共支出的額度，而公共支出的額度與地方政府提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量相關(guān)，至于公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，則應(yīng)由當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)選擇；

2)地方政府要決定房產(chǎn)稅收入在年度財(cái)政支出中的占比；

3)將預(yù)計(jì)房產(chǎn)稅收入除以房產(chǎn)稅稅基，得到房產(chǎn)稅的稅率，很多時(shí)候，不同類(lèi)型的房產(chǎn)稅稅率有所差別，例如個(gè)人擁有的獨(dú)棟別墅的房產(chǎn)稅稅率應(yīng)高于一般住房的房產(chǎn)稅稅率。

4.3 地方政府的事權(quán)需跟上房產(chǎn)稅的步伐

以上兩條啟示都是與房產(chǎn)稅政策如何制定相關(guān)的，但其實(shí)房產(chǎn)稅的開(kāi)征必然伴隨著政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，對(duì)地方政府的要求是具有雙層含義的：房產(chǎn)稅占比更大的財(cái)政收入就意味著更多的事權(quán)和更加透明公開(kāi)化的基層公共服務(wù)。

將政府籌集的稅收與政府提供的基本公共服務(wù)緊密對(duì)應(yīng)的做法，會(huì)使政府與它服務(wù)的居民的關(guān)系更加緊密。這種緊密對(duì)應(yīng)的機(jī)制將會(huì)提高地方的經(jīng)濟(jì)效率，增加居民的滿意程度，提高資源的配置效率。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上來(lái)講，由地方政府提供基層公共服務(wù)可以減少信息不對(duì)稱，提高公共品供給的效率。引入房產(chǎn)稅的目的是希望基層政府更好地提供公共服務(wù)。從公共選擇的角度看，更好的基層公共服務(wù)提供方式可以使執(zhí)政黨獲得人民更多的政治支持，從而進(jìn)一步鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。

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