鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理問題研究

吳麗峰 唐鵬鵬 張曉敏

摘???要：治理是通過各主體的公平協商、互助合作，實現善治的過程。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要目標和內在保障，是國家治理現代化的重要內容，也是國家百年奮斗目標的基礎和前提。鄉(xiāng)村振興總要求的各個方面要同步推進，互為依托。完善鄉(xiāng)村治理體制，讓各類鄉(xiāng)村治理主體充分參與，協調各方利益。推動鄉(xiāng)村民主政治建設和完善，在協商中充分發(fā)揮村民各項民主權利。推進鄉(xiāng)村法治、德治和自治有機融合，完善鄉(xiāng)村公共服務，為青年人在農村發(fā)展創(chuàng)造條件，提升鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力，促進鄉(xiāng)村和諧有序發(fā)展和繁榮昌盛。

關?鍵?詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;協商民主;法治建設

“三農”問題是制約中國經濟社會發(fā)展的重要問題，改革開放以來，我國始終把“三農”問題作為各項工作的重中之重。黨的十九大報告進一步提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化。”治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要目標和內在保障，是國家治理現代化的重要內容，也是國家百年奮斗目標的基礎和前提。

一、鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要保障

治理指“在一個既定的范圍內運作權威維持秩序，滿足公共需求”[1]。治理的目的是通過各主體的公平協商、互助和合作，促進社會穩(wěn)定和諧，維護社會公平正義，推動社會繁榮昌盛，實現公共利益的最大化，達到善治的目的。對于鄉(xiāng)村治理，學者們從概念內涵、基本結構、治理模式等多方面進行了多角度闡釋，徐勇認為鄉(xiāng)村治理是政治主體運用公共權力及相應方式對鄉(xiāng)村的有效管控和推進過程。[2]趙樹凱認為，鄉(xiāng)村治理中多主體參與通過協商談判等方式來解決分歧。[3]賀雪峰則認為鄉(xiāng)村治理是為了實現鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展，其基本結構包括村莊基本秩序狀況及其維系機制、村干部的角色與動力機制、鄉(xiāng)村關系狀況三個方面。[4]從以上概念界定看，學者們都認為鄉(xiāng)村治理的主體是多元的，只不過徐勇更強調管控，趙樹凱更側重于協商談判的途徑，賀雪峰則提出實現鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展。十九大報告提出我們進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾發(fā)生變化，解決這一矛盾的關鍵是鄉(xiāng)村振興，在這樣的背景下提出鄉(xiāng)村治理有效。由此筆者認為鄉(xiāng)村治理就是指黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與，通過法治、德治和自治有機融合，完善鄉(xiāng)村公共服務、協調鄉(xiāng)村利益關系、促進鄉(xiāng)村和諧有序發(fā)展、實現鄉(xiāng)村繁榮富強。

我國素有“鄉(xiāng)村治則百姓安，鄉(xiāng)村穩(wěn)則國家穩(wěn)”之說。鄉(xiāng)村治理作為當前我國治理水平發(fā)展的短板，直接決定國家治理的整體水平，決定國家治理現代化進程。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的總要求及重要組成部分，良好的鄉(xiāng)村秩序和社會氛圍是產業(yè)興旺、鄉(xiāng)風文明、生態(tài)宜居和生活富裕的基礎和前提，是基本政治保障。鄉(xiāng)村治理就是通過政府、社會、公眾等的積極參與，調整各種社會關系，形成各個群體、成員之間的良性互動，從而激發(fā)積極參與社會生產和建設的積極性，推動鄉(xiāng)村經濟結構的轉變，促進鄉(xiāng)村生產力的釋放。

二、鄉(xiāng)村治理的現狀及深層次影響因素

（一）鄉(xiāng)村的基本狀況

近年來，隨著我國農村經濟發(fā)展和農民素質的不斷提高，農村治理水平普遍提高。浙江是我國鄉(xiāng)村治理起步較早的省份，許多村莊都走出了自己的鄉(xiāng)村治理之路，為了探尋鄉(xiāng)村治理狀況，筆者走訪了山東、浙江幾個村莊。

在浙江主要走訪了兩個發(fā)展良好、治理有序的村莊，以尋求成功經驗，在山東走訪了多層次的村莊，主要是為了尋找差距，發(fā)現問題。浙江S村是杭州城邊龍井茶生產基地，百姓生活富裕，環(huán)境優(yōu)美。筆者在走訪中發(fā)現，該村治理有序，鄉(xiāng)風文明。村民表示，他們村一般村民家庭收入都在幾十萬甚至上百萬，一些發(fā)展民宿和餐飲的村民收入更高。村里街道整潔，樓房鱗次櫛比，百姓庭院優(yōu)美。在環(huán)境建設的同時，S村文化道德建設同步推進，設置黨員先鋒崗、星級家庭評選等活動，評選結果在村信息公開欄進行長期公示，每戶村民家門口懸掛自家星級和家風，這些舉措有力推進了鄉(xiāng)村治理水平。G村遠離縣城，山區(qū)環(huán)繞，僅一條公路與外界溝通，之前發(fā)展落后，但是，近幾年在村兩委的帶領下，積極搞好村莊建設，從抓鄉(xiāng)風文明和環(huán)境保護做起，在縣鄉(xiāng)有關部門的支持下多方爭取資金，深挖歷史文化，在村里搞起旅游產業(yè)，現有鄉(xiāng)村旅游、親子體驗、成人禮、開筆禮和民宿等多項旅游及相關產業(yè)，村集體經濟不斷壯大，百姓的收入也大大增加，村民對于村兩委的認同度很高，在拆遷征地的過程中雖有矛盾，但都能夠得到良好的解決，治理狀況良好。

山東省H村是個典型的農業(yè)村，沒有任何其他產業(yè)，交通也不太便利。村支部書記為擺脫貧困曾自己出資帶領村骨干到壽光學習大棚種植技術，村經濟隨后發(fā)展起來，村民參與村事務的積極性逐步提高，新農村建設過程中，村民集資建造了住宅樓，鄉(xiāng)村交通道路也隨之得到改善，但近兩年隨著全國大棚產業(yè)的普及，進一步發(fā)展受阻。J村始建于上世紀70年代末，規(guī)劃整齊，離市區(qū)10公里，交通便利，主要以農業(yè)為主，村集體經濟發(fā)展薄弱，村干部自認為工作認真，苦于沒有外力支持，稱周邊幾個美麗鄉(xiāng)村試點或貧困村受益于國家政策，自己村在這方面吃了大虧。村民對村干部不太滿意，背后頗有非議，對村事務參與度不高。 D村稍微遠離市區(qū)，交通不太便利，是貧困村，十八大以后隨著扶貧工作力度加大，村集體經濟有較大發(fā)展，同時也出現的村干部腐敗問題。

（二）鄉(xiāng)村治理取得的經驗

通過五個村的走訪調查，筆者發(fā)現目前我國鄉(xiāng)村治理出現很多的積極因素。一是鄉(xiāng)村治理需要各級政府的認真對待和大力支持，浙江鄉(xiāng)村治理走在了國家前列，在鄉(xiāng)村治理過程中各級政府高度重視，并予以積極支持和幫助。二是大部分村兩委制度健全，基本都能夠按制度辦事。一些優(yōu)秀的兩委班子注重開拓創(chuàng)新，積極推動鄉(xiāng)村發(fā)展，提升村民的認可度，從而降低鄉(xiāng)村治理的難度。而那些發(fā)展經濟無方，只做老好人、維持基本穩(wěn)定的村級組織得不到村民的好評，鄉(xiāng)村治理難度大或者村民對村級事務不參與、冷對待。三是文明鄉(xiāng)風是鄉(xiāng)村治理的基礎和前提，實現鄉(xiāng)村良好治理必須提升村民文化素質，尤其是在家風家教方面，注重處理好婆媳關系、鄰里關系等，有利于鄉(xiāng)村治理水平的提高。四是一些經濟實力較為雄厚的村莊，在治理村莊時引入第三方參與，社會組織在鄉(xiāng)村治理的過程中已逐步發(fā)揮積極作用。

（三）鄉(xiāng)村治理面臨的困境

在調查走訪中我們也發(fā)現鄉(xiāng)村治理過程中存在的諸多困境。鄉(xiāng)村社會結構的變化對鄉(xiāng)村治理結構提出新要求。改革開放以來城鄉(xiāng)二元結構的發(fā)展使得農村勞動力大量走向城市，農村社會結構出現諸多變化，一方面是農村青壯年勞動力流失嚴重。雖然，近幾年隨著國家支農惠農政策力度加大，農村部分勞動力回流，但大部分村莊依然是“空心化”嚴重，男女青壯年勞動力到城市打工，不外出打工的婦女也有一些到城里租房陪讀，只有年節(jié)方回農村居住，更有一些90后年輕人在父母的幫助下直接到城里買房定居。人口流失造成農村人口老齡化嚴重，村干部普遍年齡偏大，文化水平偏低，為民服務意識不強，更缺乏開拓進取精神，很多村干部實際就是“看守”干部，不能實現鄉(xiāng)村的有效治理。另一方面，近年來隨著科學技術的發(fā)展，農業(yè)機械化、現代化快速發(fā)展需要新的農業(yè)經營方式， 同時信息化和交通物流現代化帶動農村非農產業(yè)快速發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游、農村淘寶等都對農村土地流傳提出需求，隨著農村土地流轉和農村經營規(guī)模的擴大，一些成長起來的新型農民階層包括農民企業(yè)家、商人階層等也希望參與鄉(xiāng)村治理。

農民素質提高對鄉(xiāng)村治理提出新訴求。近些年，隨著國家九年義務教育的推行，農村青年人普遍文化程度比老一輩提高，有一定的文化素養(yǎng)和法律意識，加上進城農民工把城里的管理方式和權利意識也帶回到農村，農民對于自身權利要求有所提高，已經不滿足于村兩委選舉的民主權力，他們要更多的參與鄉(xiāng)村事務的管理和監(jiān)督，尋求更多的渠道表達自身的利益和訴求，也更明白用法律的途徑來維護自己的合法權益。

治理結構固化和制度缺失延緩治理現代化發(fā)展。2013年十八屆三中全會提出治理現代化目標，治理需要多元參與和協商，但是在我國農村，治理主體多元化發(fā)展相對緩慢，基本還是村兩委獨大，尤其是在一些偏僻的村莊，還有村支部書記“一言堂”現象，對村事務不公開、不透明，甚至出現侵吞集體財產和國家專項資金等腐敗行為。有些村莊選舉中仍有賄選現象，大家族長期把持村莊大權等，村黨員發(fā)展不公開透明，出現近親繁殖，一些有能力的村民不能進入黨員隊伍。還有的村兩委矛盾問題突出，村委會不能很好行使自治權利，村民自治無法實現。在鄉(xiāng)村治理的過程中，基層政府引導鄉(xiāng)村振興能力不足，對村級事務參與的“度”把握不當，經常出現“大撒把”或“包辦”等極端現象。 其他村級治理主體如社會組織、合作社等發(fā)展滯后。從制度機制方面來說，目前我國農村各項制度還很不完善，土地政策來說，土地承包長期不變讓人口增長較快的農戶頗有意見。民主政治建設方面，民主管理、民主監(jiān)督落實還不到位，協商民主還缺乏技術支持和第三方參與，協商結果的落實缺乏監(jiān)督機制。鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要有技術、懂經營、愛農村的新型農民參加農村建設，但是農村吸引人才方面沒有資金和制度支持，難以吸引精英人才回農村發(fā)展。這些方面都制約了鄉(xiāng)村治理的發(fā)展水平。

農村綜合發(fā)展緩慢也制約鄉(xiāng)村治理水平的發(fā)展。雖然我國農村經濟社會發(fā)展已經取得很大進展，但是和城市相比仍比較落后，除少數農村外，大部分農村二三產業(yè)發(fā)展落后，不能為鄉(xiāng)村其他方面建設提供物質基礎。因受市場經濟和多元思想的沖擊，傳統(tǒng)農村的思想觀念受到沖擊和村民文化道德教育的落后，加上眾多農民工長期在外生活，村民熟人社會的熟識程度降低，半熟人甚至陌生人社會成為常態(tài)，“傳統(tǒng)鄉(xiāng)風文明中敬老愛幼、和睦相處、鄰里守望的良好傳統(tǒng)在部分鄉(xiāng)村淡化。迷信盛行、賭博屢禁不止、拜金主義、鄰里糾紛頻發(fā)?！盵5]再有環(huán)境污染問題等都增加了鄉(xiāng)村治理的難度。

三、鄉(xiāng)村治理有效推進的對策建議

（一）鄉(xiāng)村振興五項總要求共同推進

通過J村和S村的比較不難發(fā)現，鄉(xiāng)村治理要有一定的物質條件為依托，讓村民有更多的獲得感和參與愿望，才能充分調動他們參與鄉(xiāng)村治理的積極性。要認真貫徹落實各項支農惠農政策，一方面要注意鄉(xiāng)村之間的平衡，有些部門的惠農政策不是積極主動下放，而是等村民通過途徑尋找，這樣勢必會造成鄉(xiāng)村之間的不平衡，沒有得到支持的村莊百姓對村干部不滿意，從而造成治理困難。各項政策具體到村后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要指導監(jiān)督政策到戶的公平公正公開，以免引起因村里分配不公引起治理混亂。要注意尋找農村經濟發(fā)展的帶頭人，促進農村產業(yè)結構發(fā)展和完善，拓寬農村經濟發(fā)展和脫貧致富的內生力，給農民積極向上的希望和奔頭，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情。開辦道德講堂、文明鄉(xiāng)風宣傳等，不斷提升農民道德素質，在發(fā)揚農村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎上，積極宣傳社會主義核心價值觀，全面提升農村的向心力和凝聚力。完善鄉(xiāng)村環(huán)境建設，為農民提供良好的生活環(huán)境，為農業(yè)綠色發(fā)展提供保證，不僅能提升農產品質量，更能夠增加農民收入，提升農民的幸福感的滿意度。

（二）切實推進治理主體多元化

近年來隨著我國基層民主政治建設的發(fā)展完善，“黨委領導、政府負責，社會協同，公眾參與”基層治理主體結構基本上已經建立起來，在鄉(xiāng)村治理過程中要發(fā)揮各方應由作用。

各級政府應該加大對鄉(xiāng)村的財政支持力度，對農村弱勢群體要重點幫扶，確保各項政策尤其是扶貧政策不走樣、不變形，讓百姓真正體會到黨和政府的關心與幫助。進一步完善“雙聯共建”制度，以貧困村為基礎，進行初步推廣。發(fā)揮第一書記的作用，更好為農村發(fā)展提供物質和智力幫助。多舉措促進農業(yè)的現代化發(fā)展，大力推進技術支持，提高農村發(fā)展的內生力。積極推進法治宣講和普及，提高村民法律意識和守法、用法的自覺性?？茖W設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構，減少不必要的部門和編制，減少政府對農村經濟發(fā)展的過度干預，激發(fā)基層政府在鄉(xiāng)村振興中的服務職能，為鄉(xiāng)村提供完善的公共服務。建立健全考評機制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務質量。

加強農村黨組織建設。完善農村黨員發(fā)展機制，改變農村黨員近親培養(yǎng)局面，注重黨員培養(yǎng)的質量和素質，讓真正有能力、有抱負的村民有入黨機會。提高農村黨員尤其是黨支部成員的服務意識，提升黨支部成員尤其是村支部書記發(fā)展農村經濟的能力。完善群眾對黨支部的監(jiān)督機制，建立黨員干部和群眾的溝通機制，筑牢農村基層黨組織的群眾基礎。拓寬視野，在村級黨組織尤其是黨支部書記的選舉中，對于缺乏優(yōu)秀黨員的村莊，積極吸納熱愛農村、能為農村做出貢獻的在外就業(yè)人員回村參加競選，為百姓服務，或者考慮吸納外村能人參與鄉(xiāng)村治理，以便更好解決“空心村”未來長期發(fā)展問題。

加強村級自治組織建設。村干部是鄉(xiāng)村振興的組織者、宣傳者、實踐者和帶動者，村干部要時刻聽民聲、解民意，為民分憂，盡心竭力為村民解難題、辦實事。完善村級自治組織的選舉制度，嚴厲打擊賄選行為和黑惡勢力，確保村民選舉的公平公正。完善村級事務決策機制，確保村級事務公開透明。規(guī)范村級自治組織的職權，確保自治組織能夠真正行使自身合法權益，為村民辦事，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。完善監(jiān)督機制，防止村自治組織權力過大，侵害百姓權益。

培養(yǎng)村民主體意識和參與能力。村民是鄉(xiāng)村經濟發(fā)展和治理的主體，要充分調動他們的積極性和主動性，防止村事務被村級組織壟斷和操控。在村經濟發(fā)展中讓村民積極建言獻策，對有建樹的進行獎勵，提升他們的參與愿望。對村民進行法律法規(guī)的教育，明確他們的權利和地位，提升村民的參與能力，同時為村民提供參與平臺和途徑，形成村級事務官民良性互動，避免村民有“局外人“思想。健全村民大會和村民代表大會制度等各項制度。

推動鄉(xiāng)村各種經濟組織和社會組織的發(fā)展。這些組織是建設我國鄉(xiāng)村社會的中堅力量，要引導和規(guī)范農村各經濟組織和社會組織的發(fā)展，提升他們參與農村經濟社會發(fā)展的熱情和能力，培育他們積極參與鄉(xiāng)村社會社會建設和治理。同時對自發(fā)性群眾組織提供支持和幫助，引導他們合理參與鄉(xiāng)村治理。

吸納社會各界的精英人才投身農村建設。農村長遠發(fā)展的根本是內生力，所以要建立健全的農村人才吸引機制。通過引進優(yōu)良企業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會、積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，或者提供更好的創(chuàng)業(yè)保障機制，如提供資金和技術支持，留住農村精英人才和年輕人并鼓勵他們積極參與到管理村莊事務中，培養(yǎng)一批有知識、懂技術、會管理的農村社會發(fā)揮精英團隊。探索威望高、受尊重的退休黨員干部回村參加鄉(xiāng)村發(fā)展和社會治理的途徑。

鄉(xiāng)村振興的根本目的是實現城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，結束二元結構體制。要以鄉(xiāng)村振興為目的建設一個開放性的動態(tài)體系，打破戶籍限制，開闊視野，擴大格局，為鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理廣納人才、集聚能量，以促進城鄉(xiāng)綜合發(fā)展。

（三）完善鄉(xiāng)村基層協商民主建設

鄉(xiāng)村治理好壞，跟村民的民主權利發(fā)揮程度有很大關系。一個“一言堂”村兩委獨大的村莊，即便是能博得一時的穩(wěn)定，也不可能擁有長期的祥和平安、公平公正的治理。必須不斷完善村民民主權利保障機制，通過協商民主實現村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權利。當前我國村委會選舉基本上讓農民充分行使了自己的民主選舉權利，但是，習近平總書記說“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！苯鉀Q這個弊端就要靠協商民主，讓人民通過協商民主來參與國家生活和社會生活管理。鄉(xiāng)村都是關系村民切身利益的事情，所以要推行村務公開，村民的事務讓村民協商解決，如村環(huán)境衛(wèi)生問題、文化廣場建設及土地征用，下水建設、甚至村里紅白喜事辦理方式等諸如此類均由村民協商，協商結果公示，最后嚴格落實。通過協商減少村內矛盾，激發(fā)了村民參與村級事務的激情，確保鄉(xiāng)村社會安定祥和，促成鄉(xiāng)村治理有效。

（四）推進鄉(xiāng)村自治、法治、德治相結合

黨的十九大關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的論述中明確提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?！贝迕褡灾问侵袊厣鐣髁x民主政治的有機組成部分，是尊重農民權益，激發(fā)農民主體意識的最基本制度設計，推動了農村民主政治的發(fā)展，但還有很多不足之處。近年來，隨著外出務工人員把城市的規(guī)則和法律意識帶回鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理需要法律的進一步完善，利用憲法和法律規(guī)范村規(guī)民約、鄉(xiāng)風民俗，讓鄉(xiāng)村生活有法可依、有章可循，讓鄉(xiāng)村矛盾和問題依靠法律解決，才能真正建立起鄉(xiāng)村治理現代化的途徑。德治是崇德向善、和睦相處的基礎，村干部良好的道德品質會贏得村民的敬重和膜拜，從而潛移默化影響村民的言行舉止。調查中我們發(fā)現黨支部書記德高望重的村莊治理秩序都比較好，而且村民鄰里關系、待人接物素質相對要高。當然鄉(xiāng)村在由熟人社會向陌生社會轉化過程中，德治的影響力會被削弱，所以要走自治、法治、德治相結合的道路。

（五）推動鄉(xiāng)村社會年輕化、精英化

農業(yè)是國民經濟的基礎產業(yè)，同時也是承載力有限的產業(yè)，現代社會的發(fā)展需要減少農民，同時培養(yǎng)職業(yè)化、技術化、現代化的新農民。而另一方面， 習近平總書記多次提出，青年是國家的未來，“青年興則國家興，青年強則國家強?！鞭r村的發(fā)展也離不開青年，要創(chuàng)造適合青年發(fā)展的社會環(huán)境，為青年進農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。讓致力于農村發(fā)展的年輕人能留在鄉(xiāng)村，不斷加大對他們的支持和培育，讓他們成為鄉(xiāng)村社會發(fā)展的技術精英、管理精英。

參考文獻

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