如何推進(jìn)國有資產(chǎn)管理制度改革

高勝男

【摘 要】本文從國有資產(chǎn)的概念入手，對現(xiàn)階段我國國有資產(chǎn)管理體制中所存在的眾多問題進(jìn)行深入剖析，指出其根源，并就構(gòu)建國有資產(chǎn)管理新體制提出思路和對策。

【關(guān)鍵詞】國有資產(chǎn)；管理制度；推進(jìn)改革

一、我國國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

我國國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀改革開放三十年以來，我國的經(jīng)濟(jì)體制由最初的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型為社會主義市場經(jīng)濟(jì)，，有中國特色的社會主義的改革與實(shí)踐取得了舉世矚目目的成就。但是，在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，如何提高公有經(jīng)濟(jì)的效率、發(fā)揮其應(yīng)有的功能，卻始終是改革的重要難題。

（一）今年來的變化及存在問題

近年來，我國國有資產(chǎn)管理體制幾經(jīng)變化，不斷探索，隨著一系列改革措施的出臺，新的國有資產(chǎn)管理體制框架已初具雛形，國資監(jiān)管初顯成效，企業(yè)效率也明顯提高。但是，近年來對國有資產(chǎn)管理新體制的探索并不盡如人意，當(dāng)前國有資產(chǎn)管理新體制仍存在一些理論與實(shí)際問題亟待解決，諸多操作性問題仍需進(jìn)一步明確，如國有資產(chǎn)流失問題一直飽受詬病，國有資產(chǎn)管理模式也備受質(zhì)疑。國有資產(chǎn)是國有財(cái)產(chǎn)中的一部分，是歸全體勞動者所有，交由國家機(jī)構(gòu)共同占有的具有增值性、流動性的資產(chǎn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，市場公平競爭環(huán)境日趨形成，非國有經(jīng)濟(jì)比重日益擴(kuò)大，國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨越來越大的競爭壓力。即便如此，根據(jù)國研網(wǎng)的數(shù)據(jù)，雖然我國國有企業(yè)總數(shù)不斷減少，國有資產(chǎn)總值卻持續(xù)增加，2006年已達(dá)到277308.1億元，而當(dāng)年度的國內(nèi)生產(chǎn)總值為210871億元，國有資產(chǎn)在我國經(jīng)濟(jì)中的作用舉足輕重。以我國東部沿海地區(qū)六省一市為例，從國有企業(yè)的數(shù)量看，各省市的國有企業(yè)數(shù)量均出現(xiàn)了不同程度的下降，1999—2003年間下降尤為明顯。絕大多數(shù)省市的國有資產(chǎn)份額在國有企業(yè)總資產(chǎn)中的比重自1999年以來逐年下降，并在2005年達(dá)到了最低水平。但與此同時(shí)，各省市的國有資產(chǎn)總值不減反升，近年來東部省市國有資產(chǎn)總值最高的上海，上升幅度最為明顯，即使是民營經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的福建和浙江，國有資產(chǎn)總值也在穩(wěn)步增加，并未因國有資產(chǎn)體制改革而導(dǎo)致資產(chǎn)總值的大幅縮水。

（二）國有資產(chǎn)機(jī)制不完善

時(shí)至今日，我國國有資產(chǎn)管理機(jī)制并不完善，很多矛盾尚未徹底解決，目前的管理模式也很不成熟，這對實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)提出了很大挑戰(zhàn)，很大學(xué)者也從理論和實(shí)踐角度對現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了批評。因此有必要對傳統(tǒng)的國家所有、政府管理國有資產(chǎn)的模式進(jìn)行徹底反思和變革，以適應(yīng)新的發(fā)展環(huán)境，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的經(jīng)營功能，進(jìn)一步提高其保值增值能力，這對我國國有企業(yè)未來的發(fā)展有著十分重要的意義。

二、完善國有資產(chǎn)管理體制的推進(jìn)建議

自從國有企業(yè)進(jìn)行改革以來，我們就一直對國有資產(chǎn)的管理體制在進(jìn)行探討。特別是從黨的十六大提出構(gòu)建國有資產(chǎn)管理新體制以來，理論界對如何改革傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理與運(yùn)營體制以及構(gòu)造國有資產(chǎn)管理與運(yùn)營的新框架進(jìn)行了探索，提出了不同的觀點(diǎn)和思路。就國有資產(chǎn)所有權(quán)總代表問題而言，理論上講，國有資產(chǎn)的所有權(quán)應(yīng)該由全體人民的法律代表，即全國人民代表大會來行使。這在客觀上要求在人民代表大會內(nèi)部建立一整套機(jī)構(gòu)來行使國有資產(chǎn)的管理職能，同時(shí)取消政府系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)的機(jī)構(gòu)。這樣一來，反而會使改革的難度加大并帶來混亂，造成雙重管理體制。而國務(wù)院通過其所領(lǐng)導(dǎo)的各級政府及各個(gè)部門行使所有權(quán)的各種權(quán)能，并不違背國有資產(chǎn)國家統(tǒng)一所有的根本原則。因此，從我國實(shí)際出發(fā)，在法律上界定國有資產(chǎn)屬于全體人民所有的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過全國人大立法或授權(quán)國務(wù)院充當(dāng)國有資產(chǎn)所有權(quán)的總代表。在全國范圍內(nèi)行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。西方國家，種通過財(cái)政部及有關(guān)主管局監(jiān)管國有資產(chǎn)的做法在中國是行不通的。原因有二：其一是中國國有資產(chǎn)規(guī)模太大，比重太高，地位太重要。其二是我國現(xiàn)在的國有資產(chǎn)管理，其財(cái)權(quán)、人權(quán)、事權(quán)是分割的。因此，成立比財(cái)政部級別還要高的機(jī)構(gòu)，將這三者統(tǒng)一起來。所以說，在我國必須建立專門化、權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)來管理國有資產(chǎn)。

（一）建立國有資產(chǎn)“出資人”制度

1.進(jìn)一步界定出資人機(jī)構(gòu)的權(quán)能

國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)的一個(gè)核心問題是國有產(chǎn)權(quán)委托代理的有效性。委托代理的鏈條越長，效率越低；多頭管理就會失效。按黨的十六大提出的原則，國資部門的定位與證監(jiān)會、銀監(jiān)會不同，它是“代表國家履行出資人職責(zé)”的機(jī)構(gòu)，不是“監(jiān)管出資人的機(jī)構(gòu)”。作為國有資本運(yùn)營主體，應(yīng)有清晰的權(quán)力邊界并排他吐地集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，才能形成強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)責(zé)任約束，對所投資企業(yè)成為“真老板”。但是，國資委直接持股的企業(yè)過多，也會鞭長莫及?？煽紤]對重要國有企業(yè)直接持股，縮短委托一代理鏈條；對其他企業(yè)，則可通過若干控股公司持股或控股，保持適度的管理幅度，兩者結(jié)合比較現(xiàn)實(shí)。另外，在克服政企分開的同時(shí)，也要注意防止“政資不分”。國有資產(chǎn)有關(guān)法規(guī)、政策的制定等屬于公共職能和權(quán)力，應(yīng)與國有資本的市場化運(yùn)作區(qū)分開來；要加強(qiáng)對國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)責(zé)任約束。

2.把握“出資人”的定位

國有出資人職責(zé)概括地講主要有：（1）通過執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，不斷優(yōu)化國有資本布局，保證在某些重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)的控制力，同時(shí)提高國有資本回報(bào)率；（2）推進(jìn)所投資的企業(yè)進(jìn)行公司制改制，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。出資人機(jī)構(gòu)應(yīng)成為“積極股東”，通過股東大會認(rèn)真參與公司治理，維護(hù)自己權(quán)益，形成內(nèi)部化的財(cái)務(wù)預(yù)算硬約束機(jī)制；（3）以資產(chǎn)收益和現(xiàn)金收入處理不良債務(wù)、解決冗員、補(bǔ)充職工的社?；穑唬?）建立資產(chǎn)負(fù)債總表、現(xiàn)金流量表和損益表，監(jiān)控和改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，保持國有資本的安全；（5）接受同級財(cái)政和審計(jì)部門的監(jiān)督，向本級政府報(bào)告監(jiān)管工作、監(jiān)管資產(chǎn)狀況和其他重大事項(xiàng)，條件成熟時(shí)應(yīng)向公眾披露。

3.出資人機(jī)構(gòu)行使所有權(quán)

出資人機(jī)構(gòu)如何行使所有權(quán)是關(guān)鍵的技環(huán)節(jié)。要害是必須從制度和機(jī)制上嚴(yán)格區(qū)分以東方式“履行出資人職責(zé)”和依照行政隸屬關(guān)系直接指揮企業(yè)經(jīng)營的本質(zhì)性差異。資人機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，這是需的。但“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”中“管”，絕不是傳統(tǒng)意義上政府進(jìn)行行政干預(yù)行政審批式的管。出資人機(jī)構(gòu)要“管”的內(nèi)容履行出資人職責(zé)該“管”的內(nèi)容，“管”的方式出資人履行股東權(quán)利的方式。所有權(quán)到位，就是出資人機(jī)構(gòu)為行使所有該管的人和事，例如按公司法和公司章程的規(guī)定，股東大會該管的人和事，要理直氣壯地管好、管到位，成為“真老板”，強(qiáng)化來自所有者的激勵(lì)和約束。這是維護(hù)所有者權(quán)益必須做到的所有權(quán)不越位，就是出資人機(jī)構(gòu)只行使股東權(quán)利，決不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營。這是增強(qiáng)公司活力和提高公司運(yùn)行效率所需的。

在公司治理中既要防止所有權(quán)侵犯經(jīng)營權(quán)管理權(quán)，也要防止經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)架空所有權(quán)?！豆痉ā钒压緳?quán)利劃分為所有權(quán)控制權(quán)和管理權(quán)。這三項(xiàng)權(quán)利分別由股東會、事會和經(jīng)理層行使，而且有十分明確的條文加以界定。在國有出資人機(jī)構(gòu)與公司關(guān)系尚難理清的時(shí)候，以《公司法》來界定是一個(gè)可行的辦法。

當(dāng)前“中石油”熱點(diǎn)問題，其管理體制高一級為“中石油總公司”，是“中石油股份公司”最大股東，各油田、工程公司、服務(wù)公司大多規(guī)股份公司旗下，不論是總公司、股份公司還是子公司，都是雙重監(jiān)管，上級監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管，上級監(jiān)管基本不作為，而內(nèi)部監(jiān)管受制于以總經(jīng)理位代表的管理層，所以不能實(shí)行監(jiān)管職能，這是中石油的癥結(jié)所在，管理層權(quán)利太大，涉及經(jīng)濟(jì)利益過重，而無法形成有效監(jiān)管。那么有效的企業(yè)管理制度就顯得至關(guān)重要，我認(rèn)為各級管理權(quán)利得到恰如其分的發(fā)揮是解決中石油的有效渠道，需要在總公司的大力支持調(diào)整下，上級監(jiān)管有效作為，下級權(quán)利下放。這項(xiàng)改革會是一項(xiàng)持久戰(zhàn)，需要來自所有者的支持和約束。

三、我公司改革正當(dāng)時(shí)

2017年10月9日，亦莊總公司改制為亦莊控股，站在新起點(diǎn)，亦莊控股迎來了續(xù)寫新華章的發(fā)展契機(jī)。站在新起點(diǎn)，我們更加深刻的意識到，改制不僅僅是名稱的更改，更是對公司治理結(jié)構(gòu)和治理體系提出了更高的要求，我們要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，對標(biāo)集團(tuán)的定位、任務(wù)和上級的要求，找到問題所在，解決問題，就是我們前進(jìn)的方向，也是發(fā)展的機(jī)遇所在。站在新起點(diǎn)，提前謀劃、做出安排的同時(shí)，我們也會及時(shí)回望歷史，汲取前進(jìn)的力量。歷史唯物主義的觀點(diǎn)告訴我們，人民群眾創(chuàng)造歷史的活動要受到歷史時(shí)代經(jīng)濟(jì)、社會條件制約，歷史、現(xiàn)在與未來之間是不可割裂的一個(gè)整體。

不忘初心，方得始終。我們堅(jiān)信，乘著十九大召開的東風(fēng)，立足產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營商這個(gè)定位，緊跟國家、北京市及大興區(qū)相關(guān)政策，抓住公司改制的契機(jī)，不斷把經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，圍繞“產(chǎn)”、“城”、“商”的內(nèi)在聯(lián)系和資源要素，不斷提升資源整合能力，就一定能在北京建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，落實(shí)國家戰(zhàn)略進(jìn)程中，承擔(dān)更大的責(zé)任，不斷實(shí)現(xiàn)突破，做出新的更大的貢獻(xiàn)。

向前看，一個(gè)又一個(gè)挑戰(zhàn)還在等著我們，作為集團(tuán)下屬公司的保障單位，改制當(dāng)前，提供保障是我們的責(zé)任，開發(fā)區(qū)24小時(shí)嚴(yán)格防守，為居民提供溫暖。同時(shí)，我們將脫離國有企業(yè)補(bǔ)貼保障，自負(fù)盈虧，自主經(jīng)營，向社會爭取更大的資源，以更專業(yè)、更時(shí)效的供熱資源和團(tuán)隊(duì)，面向社會提供服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)和社會效益多方面，為社會做出貢獻(xiàn)。

【參考文獻(xiàn)】

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