基層環(huán)境監(jiān)管體制改進(jìn)的方法與策略研究

榮鵬 尚珊珊

【摘 要】隨著政府公共管理職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移和“和諧社會(huì)”理念的建立，公民組織將進(jìn)一步滿(mǎn)足社會(huì)需求，解決難以解決的矛盾，并開(kāi)辟新的公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。公民自我意識(shí)的提升和非政府環(huán)境組織的活躍是開(kāi)展重金屬污染條件下基層環(huán)境監(jiān)管體制研究的社會(huì)背景。

【關(guān)鍵詞】基層環(huán)境監(jiān)管體制；環(huán)境工程；改進(jìn)方法與策略

前言：

在我國(guó)環(huán)保部門(mén)垂直管理現(xiàn)有條件不成熟、標(biāo)準(zhǔn)化政策執(zhí)行機(jī)制尚未建立的背景下，以新公共管理理論為指導(dǎo)，通過(guò)建立重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)小組理順監(jiān)管關(guān)系、明確監(jiān)管權(quán)限并調(diào)動(dòng)不同主體參與監(jiān)管是改革“條條”、“塊塊”相結(jié)合基層環(huán)境監(jiān)管體制，打破以政府為權(quán)力壟斷者單中心基層環(huán)境監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)以及由此形成單一、固化、低效監(jiān)管方式的理性選擇。

一、深化改革，調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置

針對(duì)重金屬污染的流動(dòng)監(jiān)管是指以上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)指派的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體所進(jìn)行的、以解決特定縣域內(nèi)重金屬污染問(wèn)題為主要內(nèi)容的環(huán)境監(jiān)管。一般而言，上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)以行政命令的形式指派的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)多為處于同一層次的其他縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，該環(huán)境保護(hù)部門(mén)因接受指定而取得特定縣域環(huán)境監(jiān)督管理主體的地位，它以解決特定縣域內(nèi)的重金屬污染問(wèn)題為主要目的，并由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)[1]。由于跨界重金屬污染因涉及不同的行政區(qū)域已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單個(gè)縣域政府的控制范圍而成為綜合化、社會(huì)化的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與環(huán)境正義的障礙，而流動(dòng)監(jiān)管能夠在降低基層環(huán)境監(jiān)管成本的同時(shí)使社會(huì)公平與環(huán)境正義原則得到更多的體現(xiàn)和落實(shí)。

區(qū)域監(jiān)管、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管和流動(dòng)監(jiān)管的順利進(jìn)行離不開(kāi)重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)小組職能的劃分。而無(wú)論是由縣級(jí)政府直接設(shè)立的重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)小組，還是由縣級(jí)政府授權(quán)環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)組建的以該部門(mén)為中心、其他相關(guān)部門(mén)參與的重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)小組，其職能的劃分都必須合理、明確。重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)小組的設(shè)立是區(qū)域監(jiān)管、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管和流動(dòng)監(jiān)管順利進(jìn)行的根本，而有效的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制則是專(zhuān)項(xiàng)小組內(nèi)部部門(mén)間各盡其職、協(xié)作配合，齊抓共管重金屬污染防治工作，避免部門(mén)間推諉扯皮和監(jiān)管真空地帶與監(jiān)管不力狀態(tài)出現(xiàn)的關(guān)鍵。

二、擴(kuò)大保障，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)

加強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)是區(qū)域監(jiān)管、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管和流動(dòng)監(jiān)管順利開(kāi)展的保障。為解決縣域重金屬污染問(wèn)題而成立的專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)小組是一種以問(wèn)題為導(dǎo)向，具有權(quán)變特征，既能夠及時(shí)適應(yīng)時(shí)代變化以滿(mǎn)足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、又能夠靈活地對(duì)所面臨的環(huán)境危機(jī)和新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)作出回應(yīng)的彈性化機(jī)構(gòu)。因此，切實(shí)加強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、完善各項(xiàng)保障條件是有效防治重金屬污染、實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的必然要求。

基層環(huán)境監(jiān)測(cè)是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)運(yùn)用理化科學(xué)技術(shù)方法監(jiān)視和檢測(cè)全面反映環(huán)境質(zhì)量和污染源狀況的各種數(shù)據(jù)的全過(guò)程。環(huán)境監(jiān)測(cè)是基層環(huán)境監(jiān)督管理的重要組成部分，具有綜合性、持續(xù)性、生產(chǎn)性、追蹤性等特點(diǎn)[2]。通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)，及時(shí)、準(zhǔn)確地了解縣域環(huán)境狀況，評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量，為區(qū)域監(jiān)管、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管和流動(dòng)監(jiān)管的開(kāi)展提供具有法律效力的科學(xué)依據(jù)。強(qiáng)化基層環(huán)境監(jiān)測(cè)管理，形成由縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站和轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)所組成的，以重金屬污染源監(jiān)測(cè)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和研究性監(jiān)測(cè)為主要內(nèi)容的基層環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，確保重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)小組全面、系統(tǒng)地掌握相關(guān)污染物排放動(dòng)態(tài)變化情況，有利于從根本上預(yù)防重金屬污染事故的發(fā)生。

重金屬污染具有突發(fā)性，這種突發(fā)性與重金屬元素的自身屬性、環(huán)境系統(tǒng)的組成與結(jié)構(gòu)及其演變規(guī)律密切相關(guān)。重金屬污染的突發(fā)性要求在區(qū)域監(jiān)管、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管和流動(dòng)監(jiān)管過(guò)程中切實(shí)提高重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)小組的應(yīng)急管理能力，以便能夠及時(shí)做出有效的反應(yīng)，因地制宜地布設(shè)應(yīng)對(duì)措施，減輕突發(fā)重金屬污染事故所造成的損害，確保社會(huì)的有序運(yùn)行。

三、轉(zhuǎn)變方式，提高政府監(jiān)管效率

縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策是區(qū)域監(jiān)管、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管和流動(dòng)監(jiān)管順利開(kāi)展的政策保障，是縣級(jí)政府從宏觀(guān)環(huán)境管理的角度加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、預(yù)防重金屬污染和實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的重要體現(xiàn)。實(shí)施縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策，將環(huán)境監(jiān)督管理職能從政策制定部門(mén)分離而由重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)小組執(zhí)行污染防治任務(wù)，不僅能夠協(xié)調(diào)、整合各監(jiān)管單位之間的關(guān)系，而且能夠獲取完成任務(wù)所必需的資源和專(zhuān)才；實(shí)施縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策，從決策層面保證重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)小組的自主權(quán)和執(zhí)行權(quán)，從而排除各種干擾，確保其能夠依據(jù)污染防治的需要采取適當(dāng)措施，提高監(jiān)管效率。機(jī)制的完善是縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策有效實(shí)施的根本。為此，要以決策的形成機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制為重點(diǎn)，以決策各個(gè)要素間的有效耦合、同向運(yùn)行和信息傳遞通暢為目標(biāo)，進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，促使決策的制度化和規(guī)范化。

制定區(qū)域開(kāi)發(fā)和保護(hù)政策是縣級(jí)政府從宏觀(guān)環(huán)境管理的角度加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、預(yù)防重金屬污染和實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的另一重要體現(xiàn)。制定區(qū)域開(kāi)發(fā)和保護(hù)政策，進(jìn)一步明確縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和其他依照法律規(guī)定負(fù)責(zé)本系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)境與資源監(jiān)督管理工作的縣域土地、礦產(chǎn)、水利、衛(wèi)生、公安等部門(mén)在重金屬污染防治中的職權(quán)行使依據(jù)，從而確保基層環(huán)境監(jiān)管工作的順利開(kāi)展；制定區(qū)域開(kāi)發(fā)和保護(hù)政策，引導(dǎo)基層環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取合理的重金屬污染防治措施，從而確?；鶎迎h(huán)境監(jiān)管目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

四、增強(qiáng)激勵(lì)，促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)守法

利用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)行為，改變因“守法成本高、違法成本低”而使企業(yè)普遍選擇環(huán)境違法的意圖和傾向，促使企業(yè)通過(guò)自覺(jué)行動(dòng)來(lái)合理開(kāi)發(fā)、利用縣域資源、能源，保護(hù)、改善縣域生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治重金屬污染和其他公害，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展；利用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)行為，使企業(yè)能夠在權(quán)衡各種利害后依據(jù)與政府環(huán)保職能部門(mén)共同制定的自愿協(xié)議約束自身行為并接受監(jiān)督，不僅可以發(fā)揮企業(yè)的主體作用，提高企業(yè)預(yù)防重金屬污染和保護(hù)環(huán)境的積極性與主動(dòng)性，而且能夠滿(mǎn)足當(dāng)事人雙方的利益要求，降低監(jiān)管成本，減少監(jiān)管阻力，提高監(jiān)管效率。

鼓勵(lì)企業(yè)積極進(jìn)行清潔生產(chǎn)，促使企業(yè)按照環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策和技術(shù)政策的要求，實(shí)現(xiàn)由主要依靠縣域資源、能源、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的大量消耗到主要依靠科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和勞動(dòng)者素質(zhì)的提高、改變經(jīng)營(yíng)管理方式、變革生產(chǎn)過(guò)程、不斷降低物耗能耗與提高資源利用率的轉(zhuǎn)變，以達(dá)到有效預(yù)防重金屬污染和改善縣域生態(tài)環(huán)境的目的；鼓勵(lì)企業(yè)積極進(jìn)行清潔生產(chǎn)，通過(guò)合理的政策引導(dǎo)和組織服務(wù)，改變企業(yè)處于環(huán)境監(jiān)管的被動(dòng)地位，激發(fā)企業(yè)環(huán)境經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力，增強(qiáng)企業(yè)預(yù)防重金屬污染和保護(hù)環(huán)境的積極性、主動(dòng)性，確保企業(yè)自我監(jiān)管和協(xié)議監(jiān)管的順利開(kāi)展[3]。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，重金屬污染是縣域工業(yè)從事生產(chǎn)活動(dòng)所排入周邊環(huán)境中的重金屬污染物，因其數(shù)量或強(qiáng)度超出環(huán)境自?xún)裟芰Χ鴮?dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，并給人體健康或其他具有價(jià)值的物質(zhì)帶來(lái)不良影響的現(xiàn)象。重金屬污染事故的頻繁發(fā)生不僅造成了大量的人員傷亡和巨額的財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)也擾亂了社會(huì)正常發(fā)展秩序，極大地沖擊了公眾心理，甚至引發(fā)群體性事件，影響國(guó)家政治與社會(huì)安定。加強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)管，防治重金屬污染，對(duì)縣域人群的生存與發(fā)展及縣域和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

【參考文獻(xiàn)】

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