捕撈份額項(xiàng)目設(shè)計(jì)方法探析

漁業(yè)管理者和利益相關(guān)者越來(lái)越有興趣采用捕撈份額來(lái)進(jìn)行漁業(yè)管理。為便于漁業(yè)管理者和利益相關(guān)者更好地理解捕撈份額，本文作者總結(jié)出捕撈份額的幾大主要特征，基于這些特征，作者又從參與者、管理目標(biāo)、專(zhuān)屬權(quán)、管理制度等方面分析了捕撈份額的設(shè)計(jì)流程。

漁業(yè)管理者和利益相關(guān)者越來(lái)越有興趣采用捕撈份額（Catch Share）進(jìn)行漁業(yè)管理。美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)借鑒全世界30多個(gè)國(guó)家數(shù)百個(gè)漁場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)和60多位漁業(yè)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)知識(shí)完成了《捕撈份額設(shè)計(jì)手冊(cè)》，該設(shè)計(jì)手冊(cè)在總結(jié)捕撈份額項(xiàng)目關(guān)鍵特征的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)流程和具體案例等方面，提供了詳細(xì)的捕撈份額設(shè)計(jì)路線圖。

通過(guò)上一期介紹的何為捕撈份額，可以了解到個(gè)體配額（Individual Quota, IQ）、個(gè)體可轉(zhuǎn)讓配額（Individual Transferable Quota,ITQ）、個(gè)體漁船配額（Individual Vessel Quota）、社區(qū)捕撈配額（Community Fishing Quota, CFQ）、合作社型捕撈份額（Cooperative）、基于漁業(yè)水域使用權(quán)的捕撈份額（Territorial Use Rights For Fishing,TURF）都屬于基本的捕撈份額類(lèi)型。為了便于更好地理解捕撈份額的特征，美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)歸納總結(jié)出捕撈份額的七大主要特征，因每個(gè)特征的英文名稱的首字母組合起來(lái)正是英文單詞“海鹽”（Sea Salt）的拼寫(xiě)，因此以“海鹽”作為這7大特征的俗稱。當(dāng)然，并不是每個(gè)捕撈份額項(xiàng)目都嚴(yán)格符合“海鹽”的7個(gè)特征，有些特征視設(shè)計(jì)規(guī)則而定，可有可無(wú)。例如，“靈活配額”的特征，有的捕撈份額項(xiàng)目明確規(guī)定配額不可以交易，這就意味著該項(xiàng)目沒(méi)有靈活配額這一特征。

基于以上捕撈份額的基本特征，美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)提出了7個(gè)步驟的設(shè)計(jì)流程，用來(lái)指導(dǎo)如何設(shè)計(jì)一個(gè)捕撈份額項(xiàng)目。這7個(gè)步驟可概括為：確定漁業(yè)管理需要達(dá)到的目標(biāo)；確定并量化被管理的資源；確定合適的參與者；決定專(zhuān)屬權(quán)；分配專(zhuān)屬權(quán)；建立相應(yīng)的管理體制；評(píng)估管理表現(xiàn)及創(chuàng)新。

第一步：確定漁業(yè)管理需要達(dá)到的目標(biāo)。在設(shè)計(jì)捕撈份額項(xiàng)目時(shí)，首要也是最重要的一個(gè)步驟就是清晰描述計(jì)劃目標(biāo)。通?？梢詫⒛繕?biāo)分為三類(lèi)：生物和生態(tài)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)生物目標(biāo)是第一位，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)經(jīng)常需要做出取舍，因?yàn)槿魏我粋€(gè)漁業(yè)管理制度都不大可能以同等的質(zhì)量實(shí)現(xiàn)所有的既定目標(biāo)。應(yīng)根據(jù)重要性對(duì)目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)先排序，隨后重新審視各目標(biāo)，這樣有助于保證項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

表1 漁業(yè)管理需要達(dá)到的目標(biāo)

第二步：確定并量化被管理的資源。主要是確定并量化納入的物種，納入的魚(yú)群，空間范圍如何界定、是否設(shè)立不用的漁區(qū)，不同物種、魚(yú)群和區(qū)域捕撈死亡率控制措施是什么。

納入物種 單一物種或多個(gè)物種。還可以包括任何數(shù)量的目標(biāo)物種、非目標(biāo)物種、副漁獲物物種；納入魚(yú)群 根據(jù)不同的生物性、地理區(qū)域性等進(jìn)行不同魚(yú)群的區(qū)分，并設(shè)定各個(gè)魚(yú)群的捕撈限額和份額；空間范圍和漁區(qū) 捕撈份額的空間范圍也在很大程度上與物種和魚(yú)群的邊界有關(guān)，現(xiàn)存的政治或社會(huì)文化邊界在界定管理區(qū)域時(shí)也可能會(huì)比較重要，需要根據(jù)具體情況定義；捕撈死亡率控制措施 根據(jù)最大可持續(xù)產(chǎn)量設(shè)定捕撈限額將使捕獲的魚(yú)類(lèi)數(shù)量最大化，根據(jù)最大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量設(shè)定捕撈限額將使?jié)O場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)凈利潤(rùn)最大化。

第三步：確定合適的參與者。在界定并量化完被管理資源后，設(shè)計(jì)捕撈份額項(xiàng)目的第三個(gè)步驟是確定合適的參與者。通過(guò)確定合適的參與者，可以確保參與者對(duì)管理當(dāng)局認(rèn)可的份額擁有專(zhuān)屬權(quán)。專(zhuān)屬權(quán)（份額）持有者可以是個(gè)體、團(tuán)體、獨(dú)立企業(yè)、社區(qū)等。由于捕撈份額是寶貴的資產(chǎn)，很多利益相關(guān)者會(huì)感興趣。因此，需要管理者根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)確定符合條件的份額持有者。設(shè)定份額持有者資格可以考慮以下標(biāo)準(zhǔn)：是否為漁民、是否參與漁業(yè)、是否為認(rèn)可的合作社或者捕撈社區(qū)成員、生計(jì)漁民、漁業(yè)投資、魚(yú)獲量歷史、資源保護(hù)行為等。

為了項(xiàng)目的長(zhǎng)久性，需要考慮新參與者吸納制度。新參與者最直接和常見(jiàn)的方式是從自由市場(chǎng)租借或者購(gòu)買(mǎi)份額。也可以采用預(yù)留份額的形式，在項(xiàng)目初期，預(yù)留并儲(chǔ)備一部分配額，以備將來(lái)新參與者使用。

第四步：決定專(zhuān)屬權(quán)。決定份額的專(zhuān)屬權(quán)主要包括以下幾個(gè)方面。

第一，專(zhuān)屬權(quán)是基于配額的還是基于水域的？捕撈份額可以基于配額或是水域?；谂漕~的捕撈份額，需要確立總可捕量（即捕撈限額）并劃分成不同份的單個(gè)實(shí)體的可被允許捕獲的魚(yú)量?；谒虻牟稉品蓊~（通常被稱作漁業(yè)水域使用權(quán)TURFs）將特定水域分配給一個(gè)團(tuán)體或個(gè)體，并要求參與者遵守捕撈限額或其他恰當(dāng)?shù)牟稉扑劳雎士刂拼胧?/p>

第二，分配的份額專(zhuān)屬權(quán)持有時(shí)間？份額專(zhuān)屬權(quán)的持有時(shí)間短則幾年，長(zhǎng)至永久。有些國(guó)家則可更新方法，按年度發(fā)放捕撈份額，如果管理效果不錯(cuò)則可以續(xù)期。

第三，如何確定長(zhǎng)期份額？捕撈份額的分配時(shí)長(zhǎng)通常多于一年。管理者必須確定長(zhǎng)期份額單位。在基于配額的捕撈份額下，長(zhǎng)期份額單位一般分為兩大類(lèi)：總捕撈限額的特定比例或絕對(duì)重量值。兩類(lèi)的關(guān)鍵區(qū)別在于，在基于比例的制度下，份額持有者每年可以捕獲的魚(yú)類(lèi)重量或數(shù)量會(huì)根據(jù)捕撈限額的變化而變化，而在絕對(duì)重量制度下，魚(yú)類(lèi)重量或數(shù)量每年都不變（假設(shè)不存在交易）。

第四，份額的分配單位是什么？大多數(shù)的捕撈份額計(jì)劃都會(huì)對(duì)長(zhǎng)期專(zhuān)屬權(quán)和年度漁獲量分配進(jìn)行區(qū)分。許多捕撈份額項(xiàng)目都用重量（如磅或公斤等）來(lái)描述年度漁獲量分配。有些漁場(chǎng)可能更適合采用捕魚(yú)數(shù)量或是另一種特定的量（如蒲式耳、籠等）。

第五，專(zhuān)屬權(quán)是否可以永久轉(zhuǎn)讓或者臨時(shí)性可轉(zhuǎn)讓?zhuān)靠紤]納入永久性或臨時(shí)性份額轉(zhuǎn)讓體系可以增加項(xiàng)目的靈活度，并且可以提升經(jīng)濟(jì)和生物目標(biāo)，特別是可以減少過(guò)度資本化和增加漁場(chǎng)價(jià)值。永久交易指的是買(mǎi)賣(mài)長(zhǎng)期份額，為份額持有者提供了做出商業(yè)決策的機(jī)會(huì)，即留在漁場(chǎng)還是將份額出售并退出漁場(chǎng)。臨時(shí)可轉(zhuǎn)讓是對(duì)份額持有者年度分配量的轉(zhuǎn)讓。租借是比較常見(jiàn)的，一般按年租借。

第六，是否設(shè)定份額交易和使用限制？可以通過(guò)各種方式限制份額的買(mǎi)賣(mài)和租借。限制方法一般分為三大類(lèi)：地理交易限制（基于生物或社會(huì)邊界）、社會(huì)交易限制（基于社區(qū)或船隊(duì)特征）、管理交易限制（基于份額交易的管理），包括時(shí)間限制。許多捕撈份額制度都允許份額持有者跨年交易份額，包括結(jié)轉(zhuǎn)和借用未來(lái)年度的份額。

第五步：分配專(zhuān)屬權(quán)。分配專(zhuān)屬權(quán)經(jīng)常是實(shí)施捕撈份額計(jì)劃最困難、最有爭(zhēng)議的一個(gè)步驟。因此，需要確立透明的、獨(dú)立的份額分配流程，保證利益相關(guān)者相對(duì)平等的分配方式。初始分配是過(guò)渡到捕撈份額項(xiàng)目的關(guān)鍵步驟。分配將決定誰(shuí)能夠收到漁獲量初始份額以及份額數(shù)量，從而有效設(shè)定采用捕撈份額漁場(chǎng)的起點(diǎn)。

第一，需要確定初始分配的決策機(jī)構(gòu)。不同的國(guó)家使用不同的決策者決定分配量，他們包括漁業(yè)管理者、漁業(yè)利益相關(guān)者和獨(dú)立的第三方。

第二，初始分配何時(shí)進(jìn)行。初始分配可以發(fā)生在捕撈份額項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程的任何時(shí)間點(diǎn)。

第三，是否有上訴流程。上訴流程常被用于解決事實(shí)性問(wèn)題，如規(guī)定解讀或核算錯(cuò)誤糾正等。采用分配上訴流程，允許符合條件的參與者使用可驗(yàn)證數(shù)據(jù)對(duì)分配量予以駁斥。

第四，確定符合條件的份額接收者。確定資格對(duì)于漁場(chǎng)的初始捕撈份額分配而言是重要的一步。資格包含兩層涵義。第一層涵義是，政治決策決定哪類(lèi)利益相關(guān)者將有資格接受份額分配。這通常由漁場(chǎng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)以及可用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。第二層涵義是，確定利益相關(guān)者部門(mén)內(nèi)誰(shuí)將實(shí)際收到份額。美國(guó)聯(lián)邦法律（16 U.S.C.1853a）就要求從當(dāng)前和歷史捕獲量、在捕撈和加工部門(mén)的就業(yè)情況、漁場(chǎng)投資和依賴性、當(dāng)前和歷史捕撈社區(qū)參與、小型漁船的所有者兼經(jīng)營(yíng)者是否是船長(zhǎng)、是否是船員、是否是初級(jí)參與和捕撈社區(qū)9個(gè)資格因素加以考量。

第五，初始份額的分配。初始份額分配主要有拍賣(mài)和授予兩種形式。拍賣(mài)要求參與者為份額支付費(fèi)用；授予是指在計(jì)劃之初將份額無(wú)償分配給一系列特定參與者。也可以將拍賣(mài)和授予結(jié)合使用。

第六，符合條件的接收者將收到多少份額。如果漁場(chǎng)采用授予份額的方式，需要制定份額分配規(guī)則，分配規(guī)則一般會(huì)利用魚(yú)獲量歷史數(shù)據(jù)或投資水平或使用平等共享方法來(lái)分配份額。在分配規(guī)則下，還可以賦予各個(gè)變量不同的權(quán)重。拍賣(mài)制度也可以設(shè)定參與參數(shù)，如確立符合條件的參與者的等級(jí)。

第七，分配決策的可用數(shù)據(jù)?？捎脭?shù)據(jù)將影響漁場(chǎng)的初始分配方法。如果數(shù)據(jù)非常有力，則根據(jù)現(xiàn)存的可獲取信息制定分配制度是有可能的。但如果數(shù)據(jù)很少或者不準(zhǔn)確，則應(yīng)該制定其他方法。大多數(shù)過(guò)渡到捕撈份額的漁場(chǎng)采用了某種形式的許可證制度，管理機(jī)構(gòu)通常會(huì)有關(guān)于參與者及其關(guān)鍵特征的管理記錄，包括許可證持有者的特征（如占有時(shí)長(zhǎng)和持有的許可證數(shù)量）、漁船的特征（如漁船的長(zhǎng)度或類(lèi)型）和參與特征（如實(shí)現(xiàn)上岸量的年數(shù)和上岸歷史）等，總之?dāng)?shù)據(jù)越準(zhǔn)確，分配流程就越不會(huì)引起爭(zhēng)議。

第六步：建立相應(yīng)的管理體制。管理制度是捕撈份額項(xiàng)目落實(shí)的保障。管理制度包括如何交易、漁獲量的核算、信息收集和項(xiàng)目管理費(fèi)用的分擔(dān)等。

第一，如何進(jìn)行交易。大多數(shù)采用捕撈份額的漁場(chǎng)都允許通過(guò)永久或臨時(shí)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行份額交易。一個(gè)完善的交易制度能夠使參與者獲得關(guān)于份額可用性和價(jià)格的可靠信息，并且允許份額自由交易。采用捕撈份額的漁場(chǎng)可以采用自行識(shí)別、經(jīng)紀(jì)人業(yè)務(wù)和交易平臺(tái)三種不同的方法進(jìn)行交易。自行識(shí)別是參與者自行制定方法，用于識(shí)別有興趣進(jìn)行交易的其他人。經(jīng)紀(jì)人業(yè)務(wù)是將有意向交易的買(mǎi)方和買(mǎi)方進(jìn)行配對(duì)，并對(duì)交易收費(fèi)。交易平臺(tái)是由政府或者私人經(jīng)營(yíng)的開(kāi)放的交易平臺(tái)。

第二，漁獲量的核算。捕撈份額管理的一個(gè)關(guān)鍵之處是根據(jù)漁民的份額持有量持續(xù)追蹤他們的漁獲量，包括上岸量和丟棄量。漁獲量核算制度必須追蹤份額持有者的初始余額、年度分配量、以及交易引起的份額增加和減少量。一般來(lái)說(shuō)，漁獲量核算通過(guò)自報(bào)告、經(jīng)授權(quán)的買(mǎi)方或加工商報(bào)告、獨(dú)立第三方報(bào)告完成。

第三，漁獲量核算和執(zhí)法等漁業(yè)信息的收集。信息系統(tǒng)可以被用于進(jìn)行漁獲量核算、收集科學(xué)數(shù)據(jù)、執(zhí)行法律等。漁業(yè)信息的收集有多種方法，包括海上數(shù)據(jù)收集、碼頭數(shù)據(jù)收集、自報(bào)告、獨(dú)立收集等。

第四，項(xiàng)目費(fèi)用的承擔(dān)。魚(yú)類(lèi)是所有公民共有的公共資源，由政府代表公民管理。政府經(jīng)常會(huì)承擔(dān)管理費(fèi)用，這在本質(zhì)上是對(duì)船隊(duì)的一種補(bǔ)貼。政府正逐漸限制補(bǔ)貼并將管理成本轉(zhuǎn)移到受益的參與者身上。當(dāng)參與者和政府分?jǐn)傎M(fèi)用時(shí)，參與者就會(huì)有動(dòng)力和監(jiān)管者共同改進(jìn)管理和縮減成本。

第七步：評(píng)估管理表現(xiàn)及創(chuàng)新。捕撈份額設(shè)計(jì)的最后一步旨在確保計(jì)劃運(yùn)行良好并實(shí)現(xiàn)既定的計(jì)劃目標(biāo)。需要開(kāi)展定期評(píng)估，并且在必要時(shí)修改計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有的目標(biāo)和新目標(biāo)。具體而言，項(xiàng)目評(píng)估可以決定專(zhuān)屬權(quán)的保障是否足以產(chǎn)生收益，以及項(xiàng)目的規(guī)模是否在生物和社會(huì)層面可行。定期復(fù)審可以評(píng)估項(xiàng)目的問(wèn)責(zé)情況。復(fù)審應(yīng)包括生物狀況評(píng)估，特別要評(píng)估結(jié)束過(guò)度捕撈和恢復(fù)與維持健康魚(yú)群資源的情況。此外，還要評(píng)估其他狀況，如漁場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。評(píng)估管理表現(xiàn)是大多數(shù)采用捕撈份額的漁場(chǎng)常用的做法。應(yīng)該在必要時(shí)根據(jù)計(jì)劃的管理表現(xiàn)和目標(biāo)以及漁場(chǎng)不斷變化的情況對(duì)計(jì)劃的設(shè)計(jì)進(jìn)行修改。在捕撈份額項(xiàng)目下，漁民享有高度的靈活性，但也需要對(duì)其漁獲量份額負(fù)責(zé)，這經(jīng)常會(huì)促成創(chuàng)新性的挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)方法。