淺議立法“適應服從”與“引領推動”二者的關系

鄭輝

當前有論者在對待改革與法的關系上，究竟是采取立法“適應服從”改革的價值取向還是采取立法“引領推動”改革的價值取向，認識上還存在歧見。筆者就此話題，結合對理論的學習和實踐的摸索，談點看法。

一、問題的提出

當前，無論理論界還是實務部門，或多或少都持有這樣一種觀點：認為立法與改革之間存在天然的矛盾和沖突。因為立法的特點是“定”，是把某種社會關系用法的形式“定”下來；改革的特點是“變”，是將已經穩(wěn)定下來的生產關系和上層建筑中的某些社會關系“變”過去。處理立法與改革的關系的實質就是協調“定”與“變”，或者說是“破”與“立”的關系。然而，他們又都認為兩者的矛盾是可以調和的。一方面，立法是改革成果的固化，沒有完備的法律體系就會使改革缺乏制度保障和前進動力，改革成果就難以鞏固和確認；另一方面，沒有改革就會讓那些阻礙生產力發(fā)展的社會關系失去立法的必要性和進步意義，立法也就無所適從。

筆者發(fā)現，以上論者將立法與改革視為互相依存但性質與特征完全不同的兩種行為，這是值得商榷的。眾所周知，廣義的立法行為包括法律的制定、修改、解釋和廢止。對已經實施的法律作出修改和廢止不就體現了“變”的特點嗎？完全吻合改革即“改變與革除”的本義。即使是制定新的法律，也并非簡單的“從無到有”而是“推陳出新”，它們所創(chuàng)設的新制度往往是對舊體制中“不合時宜”部分的揚棄，同時法律解釋有時亦包含了狹義的立法功能。可見，法律的立改廢釋都可以呈現“變”的動態(tài)性特征，它和“改革”極具相似性，內容上也對應契合。喬石同志在擔任全國人大常委會委員長時所說“改革中的難點，也是立法的難點”即印證此說。將立法活動僅定格在法律表決通過的那一瞬間，似感片面和機械，不能準確反映立法的過程性和規(guī)范的變動性。確切地說，立法與改革是形式和內容的關系，它們因“變”而結為一體，立法記錄了改革的內容，改革的需求融入了制度的供給。在中國古代，不少著名改革都被稱為“變法”，譬如“商鞅變法” “王安石變法” “戊戌變法”，當時所有重大改革都是通過立法的形式加以推進的，如王安石先后制定了青苗法、市易法、方田均稅法等法律。一提到“張居正改革”，我們首先想到的就是“一條鞭法”，日本的明治維新也以制定明治憲法為標志。所以說，立法與改革不是“定”與“變”的關系，而是以一種“變”順應配合另一種升華了的“變”的關系。如果立法學界不轉變觀念，有可能會糾結于“定”與“變”的先后順序或者主次安排，而陷入“雞生蛋”抑或是“蛋生雞”的無解狀態(tài)，要么出現激進的“良性違憲（法）”，要么導致“刻舟求劍”般的僵化保守。

二、立法對改革應然作用的反思

對立法與改革關系的界定形成了處理兩者關系的具體思路，即究竟采取何種策略發(fā)揮立法對改革的應然作用。目前立法學界有兩種觀點：一種是立法要適應和服從改革，另一種是立法要引領和推動改革。這兩種認識均基于上述“定”與“變”的辯證關系而產生，都試圖借助立法的手段“以靜制動”地把握改革的方向，實現改革的任務。前者更多地反映了立法的被動性、滯后性、保障性的色彩，有時又被立法實務界稱為“立法要為改革保駕護航”，十八屆四中全會決定將其稱為“立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展的需要”；而后者較多地展示了立法的主動性、前瞻性、引領性的特點，是十八屆四中全會的新理念。這兩種處理“立法與改革”關系的思路是非此即彼嗎？還是在不同歷史時期對兩種立法策略各有側重？從某憲法學者的概括分析來看，他認為，在邏輯上于同一時空內或同一個人的觀念上，它們似乎是對立且必居其一的。與這一看法相類似的是，有論者認為：“一般而言，改革有三種基本方式：第一種是先立法后改革；第二種是一邊立法一邊改革，二者同頻共振；第三種是先改革后立法?！绷⒎▽Ω母锏囊I推動對應的就是第一種方式（至少達到第二種方式）；立法對改革的適應與服從對應了第三種方式（至多達到第二種方式）?？梢?，不少人認為兩種思路處于非此即彼的“對沖”狀態(tài)，而不可能同時交相運用。

筆者認為，上述觀點值得商榷。從某些學者所展示的我國三十多年的立法進程來看，并不存在一個純粹采取其中一項立法策略的時期，也不存在“固執(zhí)”地抱守一種立法思路的做法，黨內文件亦未擇取一種而一以貫之，有時會在同一個文件中同時強調兩種立法方式的一體適用，比如時任國務院總理在六屆全國人大四次會議上所作的《關于第七個五年計劃的報告》中提出，要“充分認識加強法制對于改革的促進和保證作用”；李鵬在擔任委員長期間，其講話和立法實踐也證明他是兼顧兩種立法策略的；十八屆四中全會決定同樣將它們等量齊觀而非厚此薄彼。某一著名學者也講過：“立法適應改革的需要，是全國人大及其常委會30年來的立法主導思想，但卻并非是處理立法與改革關系的唯一指導思想。”他所舉的例子恰好是我國立法工作最需要“摸著石頭過河”（即探索和適應改革需求）的時期，全國人大通過了七部法律（以1979年為例），其中有六部法律直接推動了政治體制改革。說到底，那個時期制定的法律哪一部不是既適應了改革需要又推動了改革前行呢？

那么，立法學界究竟是在何基礎上將立法斷然區(qū)分為兩種策略以及三種方式的呢？通常來講，立法“適應服從”改革被理解為先改革后立法，即先通過實踐摸索立法經驗，甚至突破法律制度或政策底線進行“制度試錯”，有了結論后再通過立法予以確認；立法“引領推動”改革被詮釋為先立法后改革，在作出立法決策之前任何改革都不得采取實際行動，甚至大張旗鼓地提出激進改革設想都是違法的。學界目前有批判前者而肯定后者的風氣，但兩者都同樣地將立法與改革視為“定”與“變”兩種活動。然而，筆者認為改革與立法是“體”與“用”的結合，是同一事物或行為的兩個方面，這不僅是因為兩者都體現為“變”，而且因為評判改革成功與否的法律標準就在于反映改革內容的立法能否在“獲取最大公約數”的前提下表決通過。這種觀念在我國法治環(huán)境中很難獲得理解和認同，因為我國歷史上的多次改革雖訴諸立法以求策進，但最終還是欲速不達，即立法成功并不等于改革成功。原因在于兩方面：一是變革之法沒有體現統(tǒng)治階級的意志和利益，因受到抵制而中途夭折，王安石變法是如此，清末戊戌變法也是如此；二是我國缺乏法治傳統(tǒng)，尤其是有法不依的情況雖有改善但仍不容樂觀，法律實施是法治建設的薄弱環(huán)節(jié)。西方法治發(fā)達國家則不同，他們的立法活動多是凝聚社會各界改革共識的過程，其歷時較長且變數較多，相關法案極易在審議過程中流產，進而造成改革的失敗，但法律一旦獲得通過，基于民眾對法律的信仰而必將得到較好的實施，即使之后出現法律理解上的分歧，也能通過司法途徑加以救濟和解決。因此可以說，這些國家完成立法就意味著改革成功，改革的過程與立法的過程同步，而法律的實施一般不歸入改革的范疇，只將其視作“事實性”的執(zhí)行行為。如果我們堅持“依法治國”方略，就必須基于上述觀念重新認識立法與改革的關系：其一，立法與改革是形式與內容的關系，立法是改革的載體和成果形態(tài)；其二，在法律框架之外進行的改革不是真正的改革，也談不上是立法試驗；其三，改革是否成功僅以立法能否獲得通過，以及法律在多大程度上反映改革需求來判定；其四，法律意義上的改革成功與結果意義上的改革成功并非保持一致，它取決于各國法律實施的效果如何。

三、一點看法

由此是否可以推斷兩種立法策略都是錯誤的呢？筆者認為，這需要在具體語境中還原這兩種策略的實際運行意涵。其實，在筆者看來，當人們講立法“適應服從”改革時，想表達的是先有改革決策后有立法活動，立法要客觀、充分地體現改革決策的內容，將它們以立法的形式固定下來，成為全社會一體遵循的行為準則；當人們講立法“引領推動”改革時，想表達的是先制定包含改革內容的法律后嚴格執(zhí)行法律，在法律實施的過程中將改革的措施落到實處，從而實現改革的目標。這恰好對應亞里士多德高度凝練的“法治”的最初含義：一是制定良法（制定符合改革要求的法），二是所制定的良法得到社會的普遍遵從。因此，上述兩種立法策略在特定語境中都有其合理性，而且不存在矛盾，完全可以共生。確切地說，立法“適應服從”的是執(zhí)政黨和相關主體作出的正確的改革決策，立法“引領推動”的是已由立法加以確認的改革措施之實施，兩者大致對應于立法完成（也是法律意義上的改革成功）這個分界點的前后兩個階段，雖然兩者指向的對象都被簡化為“改革”，但其內涵完全不同，也都不等同于改革本身。如今政學兩界首推后者，皆可歸結為以下兩個原因。一方面，我國“依法治國”的進程很大程度上受阻于“有法不依”，改革目標難以實現也與法律實施不力有正相關性。為解決其他法治國家未曾遭遇的特殊情況，必須注重改革內容法治化之后的執(zhí)行問題，沒有法律實施談不上結果意義上的改革成功（但不能否定法律意義上的改革已經實現）；另一方面，盡管兩者作用的對象不同，但從邏輯上講，“適應服從”改革（決策）與“引領推動”改革（落實）——制定法律和實施法律是一個前后相繼的聯動過程，前者是后者的前提和基礎，如果單獨提及后者，一般情況下也必然隱含前者，蓋因“有法必依”勢必依附于“有法可依”。簡而言之，立法的“適應服從”與“引領推動”作用各有所指也各有側重，不是非此即彼的關系，在處理立法與改革的關系時必須等量齊觀上下同欲，但“引領推動”的提法更具針對性，內容更有延展性，一定程度上可含括“適應服從”的價值取向，與“法治”的內涵更為契合。 （作者單位：上海市立法研究所）