三個(gè)關(guān)鍵：“管多少”“誰來管”“管用嗎”

孫鑫

4月17日，市人大常委會(huì)第三次會(huì)議對《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定（草案）》（以下簡稱規(guī)定草案）進(jìn)行了二審。盡管前期已經(jīng)多次會(huì)商修改，吸納了各方面意見，從單用途卡定義和適用范圍、工作原則、部門職責(zé)、經(jīng)營者義務(wù)和消費(fèi)者權(quán)利、協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)警示、停業(yè)退卡、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織職責(zé)、行業(yè)組織職責(zé)、限制發(fā)行等10個(gè)方面進(jìn)行了修改，但在分組審議中，常委會(huì)委員和列席會(huì)議的市人大代表仍然提出了不少意見建議，尤其是如何發(fā)揮好監(jiān)管平臺(tái)的作用成為熱議的焦點(diǎn)。

怎樣讓平臺(tái)覆蓋更多小微企業(yè)？

協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)制度是本次立法的核心制度之一，這項(xiàng)立法要?jiǎng)?chuàng)造正向治理形態(tài)，通過協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行協(xié)同治理。但目前全市發(fā)卡單位有10萬多戶，登記備案的只有400多戶，懸殊較大。怎樣讓更多的企業(yè)對接平臺(tái)，讓更多的消費(fèi)者從平臺(tái)獲取所需信息，是影響法規(guī)實(shí)施效果的重要問題。

二審規(guī)定草案，將“協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)”修改為“協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)”。丁偉、馮偉、趙偉星等委員認(rèn)為，建立協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)很有必要，但可行性、可操作性需要政府部門進(jìn)一步研究。如，平臺(tái)是給消費(fèi)者使用，還是給經(jīng)營者用于信息錄入，還是供政府監(jiān)管部門使用，這些都需要進(jìn)一步明確。規(guī)定草案中的“服務(wù)”是指服務(wù)消費(fèi)者還是服務(wù)經(jīng)營者，或者兩者兼而有之？規(guī)定草案是以服務(wù)為主，還是以管理為主，還是寓服務(wù)于管理之中等。

對個(gè)體工商戶是否納入監(jiān)管的爭議較大。應(yīng)雪云、張辰、王愛芬等委員認(rèn)為，規(guī)定草案提出重點(diǎn)監(jiān)管和分類監(jiān)管，例如對企業(yè)是強(qiáng)制的，而對個(gè)體工商戶是自愿對接的，這一做法是否成熟，會(huì)否引發(fā)市場公平公正的問題？在發(fā)卡主體中，個(gè)體工商戶的占比很大，如果這些經(jīng)營者不能納入監(jiān)管平臺(tái)，廣大消費(fèi)者將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，所以法規(guī)確定的監(jiān)管范圍還要斟酌。

黃山明委員認(rèn)為，哪些企業(yè)必須上，哪些可以不上，既要分類監(jiān)管，又要體現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境，這個(gè)關(guān)系如何處理，很難把握。另外，企業(yè)上了這個(gè)平臺(tái)就意味著要接受政府監(jiān)管，很多企業(yè)就不愿意上。如何體現(xiàn)監(jiān)管與服務(wù)并重，讓企業(yè)愿意納入監(jiān)管平臺(tái)中，值得深入研究。龔梅華委員也認(rèn)為，平臺(tái)要發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于政府能用什么辦法讓小微企業(yè)主動(dòng)將信息推送上來，解決監(jiān)管的覆蓋問題。如果企業(yè)的信息推送不上來，政府監(jiān)管就會(huì)落空。

陳靖秘書長和馮經(jīng)明、魏偉明等委員認(rèn)為，要在法規(guī)草案中明確規(guī)定，在全市范圍內(nèi)做到單用途預(yù)付卡發(fā)放主體全覆蓋，做到應(yīng)納盡納。讓百姓可以隨時(shí)查詢。如果這一點(diǎn)做不到，就很難真正達(dá)到立法初衷，難以真正“管住”單用途預(yù)付卡。

而陳立斌委員建議，將達(dá)到一定規(guī)模的個(gè)體工商戶納入監(jiān)管，可由行政管理部門細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和管理措施。林晶委員建議，從企業(yè)規(guī)模的角度進(jìn)行分類。

市人大代表金晶建議，用高瀏覽量的媒體不停地推送，否則平臺(tái)的知曉度太低，極少有群眾會(huì)下載這個(gè)App去看、去評論。

怎樣更好保護(hù)消費(fèi)者利益？

本次立法的原則之一是規(guī)范發(fā)卡企業(yè)、消費(fèi)者和政府三者之間的關(guān)系，平衡各方面利益關(guān)系，某方過于弱勢的要保障，某方過于強(qiáng)勢就要限制。從某種程度上，預(yù)付消費(fèi)卡對于消費(fèi)者來說，是處于不利地位的，所以要特別加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)。

徐澤洲副主任認(rèn)為，法規(guī)在賦予有關(guān)政府部門監(jiān)管權(quán)力時(shí)，一定要特別審慎。只有這樣，才能讓政府的監(jiān)管有效持續(xù)。因此，建議在監(jiān)管信息公開的真實(shí)性和及時(shí)性上增加一些有操作性的條款。

蔡威副主任認(rèn)為，政府的作用就是要保護(hù)消費(fèi)者，同時(shí)還要讓違規(guī)企業(yè)進(jìn)行整改，讓不誠信的企業(yè)退出市場。企業(yè)如果已經(jīng)“亮紅燈”了，消費(fèi)者仍要繼續(xù)購買預(yù)付卡，那么平臺(tái)應(yīng)該提醒消費(fèi)者。

戴柳委員建議，市商務(wù)委要及時(shí)出臺(tái)平臺(tái)監(jiān)管辦法，使辦法和法規(guī)相輔相成，找到讓消費(fèi)者和經(jīng)營者能充分接受平臺(tái)的辦法。

葉青委員建議，平臺(tái)盡可能匯聚與消費(fèi)者有關(guān)的信息，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織發(fā)布的消費(fèi)警示和消費(fèi)維權(quán)情況等，讓消費(fèi)者能簡潔統(tǒng)一地獲取各種信息，充分發(fā)揮好平臺(tái)作用。

林蔭茂委員認(rèn)為，規(guī)定草案中對企業(yè)業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)的信息、協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)的信息、企業(yè)應(yīng)填報(bào)的信息和消費(fèi)者可查詢的信息表述均不一致，建議對有關(guān)信息內(nèi)容的表述更準(zhǔn)確，從而使法律責(zé)任承擔(dān)具可操作性。

劉林宗委員認(rèn)為，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)能夠讓消費(fèi)者在辦卡之初更了解商家經(jīng)營信息，讓消費(fèi)者知道出了問題去找誰，讓消費(fèi)者不斷提升法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)，從支付、預(yù)警的角度去構(gòu)建全面的單用途預(yù)付卡的管理機(jī)制。

田春華委員建議，借鑒“一口受理”的模式，面向老百姓，由協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)“一口受理”消費(fèi)者的投訴等。

怎樣讓監(jiān)管更有用？

既要加強(qiáng)監(jiān)管、智慧監(jiān)管，又要考慮如何優(yōu)化營商環(huán)境。平臺(tái)到底如何建，由誰建，監(jiān)管主體是誰，是否應(yīng)明確規(guī)定，如何讓監(jiān)管更具可操作性呢？

魏偉明委員認(rèn)為，法規(guī)草案中的監(jiān)管主體比較復(fù)雜，有屬地監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、部門監(jiān)管，還有部門協(xié)調(diào)監(jiān)管等。如果監(jiān)管主體逐一表述，最后容易流于推諉扯皮，故不宜在監(jiān)管主體上規(guī)定太細(xì)。建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)十分重要，但規(guī)定草案中看不出誰來監(jiān)管，建在哪里。作為體現(xiàn)管理的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)明確建立平臺(tái)的主體。

顧偉強(qiáng)委員認(rèn)為，立法要精細(xì)化，多花決策成本從而降低操作成本。導(dǎo)向是加強(qiáng)監(jiān)管，但是不能大包大攬，要考慮營商環(huán)境，不能管死，要處理好監(jiān)管和服務(wù)的關(guān)系。地方立法更多應(yīng)該引導(dǎo)、規(guī)制和制裁，留一些空間給政府部門、行業(yè)組織制定實(shí)施細(xì)則，需要進(jìn)一步明確責(zé)任部門，比如規(guī)定商務(wù)委總牽頭等。還要用足民事手段，比如破產(chǎn)程序保障等要有所體現(xiàn)。

而徐楓委員則認(rèn)為，為保障消費(fèi)者知情權(quán)、服務(wù)消費(fèi)者，法規(guī)要盡量“管用”。一些具體監(jiān)管和處罰措施，目前沒有作太明確的規(guī)定，政府對于單用途預(yù)付卡的管理手段也不多。這個(gè)平臺(tái)的主要作用應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管和消費(fèi)警示。

王愛芬、鄭沈芳等委員認(rèn)為，監(jiān)管要有可操作的手段，建議通過保證金、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)保等措施，妥善解決商家跑路后消費(fèi)者面臨的賠償問題；關(guān)于預(yù)收資金余額風(fēng)險(xiǎn)警示制度，預(yù)收的余額到達(dá)多少數(shù)額需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，建議進(jìn)一步量化明確，增強(qiáng)可操作性。

怎樣用好信用約束條款？

有委員認(rèn)為，信用管理是一個(gè)特色，信用規(guī)定要發(fā)揮作用，發(fā)卡人在守法和誠信上必須要有約束條款。怎樣才能具體又規(guī)范地用信用來約束經(jīng)營者的行為，處罰失信企業(yè)呢？

市人大代表金晶說，去餐廳吃飯會(huì)發(fā)現(xiàn)餐廳有個(gè)表示衛(wèi)生情況好壞的標(biāo)志；去大眾點(diǎn)評，如果評分很低，會(huì)覺得衛(wèi)生以及服務(wù)情況令人擔(dān)憂。建議用同樣的方法，把企業(yè)信用情況公示在企業(yè)或者發(fā)卡營業(yè)點(diǎn)（機(jī)構(gòu)）的前臺(tái)，或者其他顯眼的地方。

林晶委員建議，在規(guī)定草案中寫入“實(shí)體店在經(jīng)營場所的醒目位置進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示或者警示”，提醒消費(fèi)者。同時(shí)，不要使用“或者”一詞，從而使經(jīng)營者有二選一的機(jī)會(huì)。

袁雯委員認(rèn)為，規(guī)定草案對企業(yè)失信后如何處置還缺乏剛性的約束性手段，現(xiàn)在規(guī)定對失信企業(yè)的最高罰款是20萬。但總體來看，對企業(yè)的約束還比較少。

魏東委員認(rèn)為，現(xiàn)階段除了政府監(jiān)管外，應(yīng)該積極培育和扶持第三方信用體系建設(shè)，政府要有導(dǎo)向性，建議把這條內(nèi)容加進(jìn)法規(guī)草案。同時(shí)，對于失信行為要有程度區(qū)分，對“嚴(yán)重失信”企業(yè)進(jìn)行處罰，可以依靠信用體系機(jī)構(gòu)來判定失信輕重程度。

覺醒委員認(rèn)為，監(jiān)管要與銀行等部門聯(lián)合起來，建立相應(yīng)的信用體系，萬一發(fā)卡企業(yè)跑路了也可以得到相應(yīng)處罰。建議處罰條款用百分比的方式加以表述，更好地與企業(yè)經(jīng)營大小結(jié)合起來。

李富榮委員則建議，加大對個(gè)體工商戶的約束，通過設(shè)置一定的門檻，把失信個(gè)體工商戶拒之門外。建議借鑒銀聯(lián)卡標(biāo)識(shí)，統(tǒng)一單用途預(yù)付消費(fèi)卡的標(biāo)識(shí)，并加大社會(huì)宣傳，既便于消費(fèi)者甄別，也有利于增強(qiáng)經(jīng)營者主動(dòng)進(jìn)入監(jiān)管平臺(tái)的動(dòng)力。