法制委法工委：“四路大軍”齊進發(fā)

沈啟帆 崔凱 王娟 王琨

“不忘初心、牢記使命，勇當(dāng)新時代排頭兵、先行者”大調(diào)研開展以來，市人大法制委、常委會法工委根據(jù)“六個緊扣”的要求，結(jié)合兩委履職需要，確定了長三角一體化立法協(xié)同機制、優(yōu)化法規(guī)制度供給、加強備案審查工作和“一網(wǎng)通辦”四個調(diào)研專題。在扎實推進大調(diào)研各項工作期間，殷一璀主任率隊赴北京市人大學(xué)習(xí)考察京津冀地方人大立法協(xié)同的開展情況和取得的經(jīng)驗，莫負春副主任率隊開展了四個專題17次調(diào)研活動中的10次。兩委大調(diào)研的“四路大軍”按照既定方案認真實施，達到了預(yù)期的階段性目標(biāo)。

長三角一體化立法協(xié)同機制大調(diào)研：豐富思路 對接合作

根據(jù)李強書記對長三角一體化發(fā)展提出的“五個著力點”的要求，調(diào)研組明確將大氣污染防治、水環(huán)境保護、道路交通安全、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、基本公共服務(wù)、營商環(huán)境優(yōu)化領(lǐng)域和執(zhí)法監(jiān)督工作協(xié)同機制作為調(diào)研重點。

有條不紊，逐一推進。3月初，優(yōu)化營商環(huán)境、推動區(qū)域經(jīng)濟一體化問題的調(diào)研拉開了長三角一體化立法協(xié)同機制大調(diào)研的大幕，調(diào)研組分赴上海銀商資訊有限公司、上海市工商業(yè)聯(lián)合會深入座談；同時，通過征求市環(huán)保局、市水務(wù)局、市公安局等部門的意見建議，水環(huán)境保護、道路交通安全一體化發(fā)展方面的調(diào)研也得以同步推進。

深埋案頭，北上取經(jīng)。調(diào)研組學(xué)習(xí)研究了滬蘇浙皖四地的全國人大代表在全國人代會上關(guān)于長三角一體化發(fā)展的發(fā)言和代表議案情況；同時，就地方人大立法工作協(xié)同機制建設(shè)、立法協(xié)同的重點領(lǐng)域等問題，赴北京市人大學(xué)習(xí)，考察京津冀地方人大立法工作協(xié)同的開展情況和取得的經(jīng)驗。

三個重點，兩個目標(biāo)。根據(jù)前期調(diào)研情況，調(diào)研組進一步聚焦規(guī)劃對接、專題合作、機制完善三個重點，目標(biāo)是加強四地立法計劃、規(guī)劃的對接，加強四地具體立法項目的合作，形成地方立法協(xié)作長效機制。調(diào)研組派員參加長三角協(xié)作辦公室工作；莫負春副主任率隊赴蘇皖調(diào)研，商討在推動長三角一體化發(fā)展中立法工作協(xié)同長效機制建設(shè)、聚焦的重點領(lǐng)域等問題，更好地實現(xiàn)立法協(xié)同與長三角一體化發(fā)展重大決策的有效銜接。

調(diào)研組希望，進一步豐富思路，深化研究，加強長效機制和制度規(guī)范化建設(shè)，實現(xiàn)滬蘇浙皖人大簽訂合作協(xié)議、構(gòu)筑長三角區(qū)域良好的相對統(tǒng)一的區(qū)域法治環(huán)境、確定區(qū)域地方立法協(xié)作的重點領(lǐng)域和重點項目等預(yù)期目標(biāo)。

優(yōu)化法規(guī)制度供給大調(diào)研：摸清需求 優(yōu)化結(jié)構(gòu)

當(dāng)常委會五年立法規(guī)劃的編制遇上市委提出的“突出制度供給”這一著力點，大調(diào)研活動與日常履職的緊密結(jié)合就有了天然的紐帶，優(yōu)化法規(guī)制度供給順理成章地成為大調(diào)研的選題之一。

走基層、訪智庫，尋求共識。在莫負春副主任率領(lǐng)下，調(diào)研組先后到虹橋街道、長寧區(qū)人民法院和古北市民中心等全國人大常委會法工委和市人大常委會的基層立法聯(lián)系點聽取基層民意，走訪上海人大研究會、行政法制研究所以及上海社科院等“智囊團”，聽取專家學(xué)者的分析，尋求各方共識。

明需求、盤存量，多視角分析。調(diào)研組以課題研究、專家訪談等形式，系統(tǒng)研究了中央和市委的重大決策部署、本市各領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展的新需要，對今后地方立法工作提出的新要求；匯總整理了來自政府部門、代表議案及社會團體、市民群眾的立法建議，排摸了執(zhí)法檢查等工作中提出的立法修法建議；梳理分析了本市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)情況、上一屆人大及其常委會完成五年立法規(guī)劃情況以及本市政府規(guī)章擬上升為地方性法規(guī)的需求情況，努力尋求制度的供需平衡。

評項目、析結(jié)構(gòu)，多路徑優(yōu)化。為避免“只見樹木不見森林”，調(diào)研組在逐一評估立法建議項目的同時，還跳出個案操作的模式，從政治建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、生態(tài)保護、城市建設(shè)和城市群發(fā)展等結(jié)構(gòu)化的視角，分析本市現(xiàn)有的法規(guī)制度供給情況，探討今后的優(yōu)化方向和路徑。

調(diào)研組希望最終提出立法規(guī)劃建議實現(xiàn)以下目標(biāo)：一是充分考慮“補白”和“留白”的關(guān)系，既滿足本市各領(lǐng)域的制度需求，又為改革發(fā)展新需求留出必要空間。二是準(zhǔn)確把握法制統(tǒng)一和地方特色的關(guān)系。三是科學(xué)看待存量和增量的關(guān)系，通盤考慮立、改、廢、釋等形式，形成良好的制度供給結(jié)構(gòu)。四是正確處理制度供給和制度需求的關(guān)系，注重發(fā)揮制度供給的主導(dǎo)作用，通過立法引領(lǐng)改革、推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

加強備案審查工作大調(diào)研：多方“會診” 力求“對癥”

以“加強市人大對行政規(guī)范性文件的備案審查工作，推進法治政府建設(shè)”為題的大調(diào)研，重在了解本市落實中央和法律法規(guī)有關(guān)規(guī)范性文件備案審查工作要求的情況，著力完善人大與政府之間關(guān)于行政規(guī)范性文件備案審查的工作機制，著力在關(guān)鍵的制度環(huán)節(jié)上有所突破。

人大政府聯(lián)合，市區(qū)兩級聯(lián)動，查擺問題先行。調(diào)研組求真務(wù)實，啟動會上即請了市政府法制辦、有關(guān)區(qū)人大和區(qū)政府法制辦同志，就備案審查工作中的重點難點問題“開堂會診”，查擺出一些問題：有關(guān)方面對新形勢下備案審查工作的重要性認識不夠；“有件必備”尚未完全落實，備案范圍有待進一步厘清，報送備案不規(guī)范、不及時的情況仍有發(fā)生；審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和督促糾正機制不夠明確規(guī)范，有關(guān)制度剛性不足，約束力不強；備案審查的信息化、智能化程度不高；市區(qū)工作互動尚需加強等。

司法、信訪共同助力，讓“問題文件”難逃審查。為加強與行政機關(guān)的良性互動，市高院、市檢察院與市政府簽訂了關(guān)于加強規(guī)范性文件審查銜接的指導(dǎo)意見。法院系統(tǒng)通過發(fā)布行政審判白皮書、發(fā)送司法建議等形式，檢察院系統(tǒng)通過發(fā)送檢察建議等形式，積極促進政府依法行政。調(diào)研組通過座談會，學(xué)習(xí)了法院在訴訟中對行政規(guī)范性文件進行附帶審查的情況，了解了檢察院民事行政檢察部門對行政規(guī)范性文件開展監(jiān)督的情況，還從政府信訪部門提供的信息中掌握了群眾來信來訪來電中反映的涉行政規(guī)范性文件的問題。

監(jiān)督工作要對癥，聽聽文件“供” “需”雙方怎么說。為力求全方位掌握情況，莫負春副主任率調(diào)研組赴區(qū)人大召開座談會，并邀請區(qū)政府法制辦、區(qū)政府有關(guān)委辦局，以及有關(guān)街道、企業(yè)的代表參加座談，就規(guī)范性文件備案審查機制、內(nèi)容、范圍，以及如何通過備案審查工作，進一步支持放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境等方面，聽取規(guī)范性文件的“生產(chǎn)者”和“消費者”的意見和建議。

調(diào)研組將努力使調(diào)研取得多方面的成果，既要在報備、審查、糾錯各環(huán)節(jié)推進工作，也要形成長效機制，使備案審查工作在激發(fā)市場活力、優(yōu)化營商環(huán)境等方面服務(wù)本市改革發(fā)展事業(yè)的需要。

“一網(wǎng)通辦”大調(diào)研：逐一疏通 智慧打造

推進“一網(wǎng)通辦”、建設(shè)智慧政府，是市委、市政府重點工作，此項工作的癥結(jié)何在，壁壘如何打通？調(diào)研組以問題為導(dǎo)向，努力發(fā)掘需要在制度供給層面予以關(guān)注的問題。

難點痛點堵點，有待“一網(wǎng)”打盡。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：建立統(tǒng)一收件、一口受理的“綜合窗口”，需要形成對“收件”和“受理”的統(tǒng)一理解，通過制度規(guī)定明確各類主體及其責(zé)任；通過互聯(lián)網(wǎng)進行實名認證、身份核驗的方式的法律效力屬待定，電子證照的合法性問題亟需通過法律法規(guī)予以明確；“一網(wǎng)通辦”的推進，需要由某一部門集中行使行政許可權(quán)，為解除法律障礙，需要獲得國務(wù)院批準(zhǔn)開展相對集中行政許可權(quán)改革試點，并制定法規(guī)、規(guī)章，明確行政審批部門和職能部門的職責(zé)定位、工作機制等。這些癥結(jié)問題都需要在打造智慧政府過程中予以逐一疏通。

智慧政府，有賴“智慧”來打造。調(diào)研組認為，智慧政府的建設(shè)，既要破常規(guī)，也要立新規(guī)。目前，要著重從民生、企業(yè)和城建等重點領(lǐng)域開展立法調(diào)研。立法調(diào)研中，又應(yīng)重點關(guān)注兩對關(guān)系：一是關(guān)注政府及政府部門間關(guān)系。打造智慧政府，首先要打破政府間壁壘。需要通過制度設(shè)計，推動以管理為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)、需求為導(dǎo)向，推動單向的服務(wù)與管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動的合作關(guān)系。二是關(guān)注政府與行政相對人的關(guān)系。既要防止公共信息對個人信息造成侵害，也要防止公民對權(quán)利的濫用。在制度設(shè)計上實現(xiàn)支持智慧政府建設(shè)和切實保障公民權(quán)利的統(tǒng)一和平衡。