城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價對比研究

邢麗娟 李淑杰 劉亞男 郭鑫 李高行

摘要：以吉林省西部的扶余市、中部的九臺區(qū)、東部的敦化市為例，結(jié)合3個市（區(qū)）人口、經(jīng)濟、土地3方面指標，建立合理的評價指標體系，運用層次分析法評價各市（區(qū)）區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。結(jié)果表明，3個區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用處于中等偏下水平，其中，敦化市節(jié)約集約利用水平最高，為73.47；其次是九臺區(qū)，為71.25；最次是扶余市，為68.01，評價結(jié)果差別不大，大致反映了吉林省東、中、西部一帶區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況。并針對土地利用狀況問題，提出相應(yīng)的政策建議和實施措施。

關(guān)鍵詞：區(qū)域建設(shè)用地；節(jié)約集約利用；扶余市；敦化市；九臺區(qū)

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）07-0032-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.07.007

A comparative Study on the Evaluation of Intensive Use of Regional Urban Construction Land：A Case Study of Fuyu，Dunhua and Jiutai of Jilin Province

XING Li-juan，LI Shu-jie，LIU Ya-nan，GUO Xin，LI Gao-hang

（College of Earth Sciences， Jilin University，Changchun 130061， China）

Abstract： Taking Fuyu city located at west of Jilin Province， Jiutai district located at middle of Jilin Province and Dunhua city located at east of Jilin Province as examples，a rational evaluation index system was established combined with population，economy and land three indicators，and construction land economical and intensive utilization level of the three cities was evaluated using analytic hierarchy process. The results showed that the economical and intensive utilization of construction land in the three regions was in the middle-lower level. Among them，the highest level of economical and intensive utilization was Dunhua city，the value was 73.47，followed by Jiutai district of 71.25，the worst was Fuyu city，which was 68.01. The results of the evaluation showed little difference，which roughly reflected the economical and intensive utilization of construction land in the eastern，central and western areas of Jilin Province. The corresponding policy suggestions and measures aiming at the problem of land use status were put forward.

Key words： regional construction land； economical and intensive utilization； Fuyu city； Dunhua city； Jiutai district

土地是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著中國現(xiàn)代化的發(fā)展，各地區(qū)對土地資源和建設(shè)用地的空間需求也在不停增長，然而由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展帶來的“高消耗低產(chǎn)出”現(xiàn)象普遍存在于各個城市中[1]，粗放式的經(jīng)濟增長模式必定會造成土地資源的巨大浪費，進而讓土地資源的供需矛盾日益突出。面對這一嚴峻形勢，國土資源部已于2014年下發(fā)通知，決定開展全國城市節(jié)約集約用地評價，土地資源的節(jié)約集約利用已上升到國家全局性、根本性、戰(zhàn)略性任務(wù)的高度。節(jié)約集約用地成為緩解中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段建設(shè)用地供需矛盾，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展的根本出路，同時也是保障國家糧食安全、經(jīng)濟安全，維護社會穩(wěn)定、百姓安康的重要前提[2]。

為充分利用每一寸土地，保護土地資源，在實行最嚴格土地管理制度的同時，節(jié)約集約利用土地成為今后中國土地利用的根本方針[3]。通過對城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約用地評價對比研究，可提高城市建設(shè)用地的利用效率，改變粗放用地的現(xiàn)狀，提升增量和存量建設(shè)用地的管理水平；為提高規(guī)劃的可操作性和科學(xué)性，建立科學(xué)、合理、全面的用地管理和決策體系提供理論依據(jù)及技術(shù)支撐[4]；為政府制定建設(shè)用地節(jié)約集約利用相關(guān)政策法規(guī)提供合理參考，不斷加強政府和土地管理部門對建設(shè)用地及其合理化利用的宏觀調(diào)控作用[5]。本研究以吉林省東、中、西部3個市（區(qū)）為例，通過相關(guān)理論與科學(xué)評價方法對九臺區(qū)、扶余市、敦化市區(qū)域建設(shè)用地進行節(jié)約集約利用評價，根據(jù)評價結(jié)果對這3個市（區(qū)）建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平進行對比分析，從而提出合理的政策建議和相應(yīng)的改善措施。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 研究區(qū)概況

敦化市位于吉林省東部，地處長白山北麓，東經(jīng)127°28′-129°17′，北緯42°42′-44°30′。敦化市境內(nèi)地勢略呈四周高，中部低的盆形，中間為河谷平原，牡丹江從市區(qū)流過。全市土地總面積11 787.76 km2，是吉林省區(qū)域面積最大的縣級市[6]。九臺區(qū)位于長春市東北部，是長春市東部綠色生態(tài)屏障，位于北緯43°50′30″-44°31′30″，東經(jīng)125°24′50″-126°29′50″。九臺區(qū)地理位置優(yōu)越，是長吉一體化都市區(qū)聯(lián)帶樞紐、國家級新區(qū)長春新區(qū)的核心區(qū)域，素有“吉林腹地明珠”之稱。扶余市位于吉林省西北部，地處松嫩平原東北部邊緣，東經(jīng)125°56′-126°11′，北緯44°45′-45°30′，東與榆樹市接壤，南接德惠市，北以松花江、拉林河為界與黑龍江省雙城市、肇源縣為鄰，西與松原市寧江區(qū)毗鄰且和前郭爾羅斯蒙古族自治縣、農(nóng)安縣隔松花江相望，是溝通黑龍江、遼寧兩省的公路和鐵路交通要塞。

1.2 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)包括2010-2014年九臺區(qū)、扶余市、敦化市的人口數(shù)據(jù)、經(jīng)濟數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)。人口狀況更新調(diào)查所用的人口數(shù)據(jù)是以第六次人口普查的數(shù)據(jù)口徑為準，經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于各市、區(qū)《統(tǒng)計年鑒》（2010-2014年），土地供應(yīng)狀況數(shù)據(jù)主要來源于各市、區(qū)土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)中對應(yīng)的統(tǒng)計報表。

1.3 研究方法

1.3.1 指標體系構(gòu)建 依據(jù)《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》，結(jié)合2011-2013年北京等30個直轄市、省會城市和原平等20個小城市評價工作實踐成果以及吉林省的實際情況，選取相關(guān)指標，并構(gòu)建評價指標體系[7]，如表1所示。

在統(tǒng)一評價指標的前提下，權(quán)重值分別依據(jù)指數(shù)、分指數(shù)、指標對區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用的影響程度來確定。根據(jù)各市（區(qū)）建設(shè)用地的實際情況，采用特爾斐、因素成對比較等方法得到區(qū)域建設(shè)用地狀況評價指標權(quán)重（表1）。由表1可知，在4個指數(shù)中，土地利用強度指數(shù)權(quán)重最大，說明土地利用強度水平對區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平影響程度最大。

1.3.2 評價指標現(xiàn)狀值標準化 由于各評價指標單位不同，因此在計算總指數(shù)時，原始數(shù)據(jù)無法進入統(tǒng)一評價指標體系進行評價，需對原始評價指標值進行標準化處理[8]。將各指標實際值與建設(shè)用地評價各指標標準值進行對比，計算出各指標標準化初始值，由此實現(xiàn)無量綱化。具體標準化方法如下：

正相關(guān)指標：Xi0=■；

負相關(guān)指標：Xi0=■。

式中，Xi0為第i項指標標準化值的初始值，取值為0～1，若標準化結(jié)果小于0，則結(jié)果直接取0，若計算結(jié)果大于等于1，則結(jié)果直接取1；xi為第i項指標標準值；ai為第i項指標實際值。

1.3.3 分指數(shù)、指數(shù)和總指數(shù)計算 建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價各項分指數(shù)計算公式：

Yj=■（Mji×Xji）×100

式中，Yj為第j項分指數(shù)的值；Mji為第j項分指數(shù)下第i個指標的權(quán)重；Xji為第j項分指數(shù)下第i個指標的標準化值；n為第j項分指數(shù)下的指標個數(shù)。

區(qū)域用地狀況定量評價各指數(shù)計算公式：

Cj=■（Mkj×Yj）

式中，Cj為第k項指數(shù)的值；Mkj為第k項指數(shù)下第j個分指數(shù)的權(quán)重；Yj為第j項分指數(shù)的值；n為第k項指數(shù)下的分指數(shù)個數(shù)。

區(qū)域用地狀況定量評價總指數(shù)計算公式：

總指數(shù)=■（Mk×Ck）

式中，Mk為第k項指數(shù)的權(quán)重；Ck為第k項指數(shù)的值；n為總指數(shù)下的指數(shù)個數(shù)。

2 結(jié)果與分析

2.1 各指標計算結(jié)果

根據(jù)構(gòu)建的區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評價指標體系、指標現(xiàn)狀值以及確定的指標權(quán)重和標準化值，測算以各市轄區(qū)整體為評價單元的指標標準化值以及分指數(shù)、指數(shù)和總指數(shù)，計算結(jié)果見表2。

統(tǒng)計2010-2014年扶余市、九臺區(qū)、敦化市人口與用地變化情況如圖1、圖2所示。

2.2 評價結(jié)果綜合分析

2.2.1 敦化市 評價總指數(shù)為73.47，表明敦化市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平總體良好。從敦化市土地利用強度指數(shù)及其分指數(shù)值可以看出敦化市土地利用強度較高，人口密度、經(jīng)濟強度均處于集約水平，說明敦化市單位面積土地投入產(chǎn)出水平較高，并且評價時點土地人口承載能力較高。

敦化市增長耗地指數(shù)分值為15.85，其中，人口增長耗地分指數(shù)分值為0.00，經(jīng)濟增長耗地分指數(shù)分值為25.17。由于敦化市自2012年以來人口呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，使得單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量出現(xiàn)負值，此項指標標準化值直接賦為0.00，致使人口增長耗地分指數(shù)分值最終為0.00。說明敦化市在促進地區(qū)生產(chǎn)總值增長的同時應(yīng)盡量減少對新增建設(shè)用地的消耗。

敦化市用地彈性指數(shù)分值為61.00，其中，人口用地彈性分指數(shù)分值為0.00，經(jīng)濟用地彈性分指數(shù)分值為100.00，反映了在人口減少用地增長的情況下建設(shè)用地呈現(xiàn)粗放擴張模式。經(jīng)濟用地彈性分指數(shù)標準化值為1.00，可見經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)用地增長具有較好的匹配性。

敦化市管理績效指數(shù)（城市用地管理績效分指數(shù)）分值為90.05，說明敦化市建設(shè)用地管理處于較高水平，可相應(yīng)增加下一年度新增建設(shè)用地計劃指標。

2.2.2 扶余市 評價總指數(shù)為68.01，表明扶余市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平總體一般。扶余市城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用強度指數(shù)分值為82.52，其中，人口密度分指數(shù)分值達到74.06，經(jīng)濟強度分指數(shù)分值為87.70。根據(jù)利用強度指數(shù)及其分指數(shù)值可以看出，扶余市土地利用強度較高，人口密度、經(jīng)濟強度均處于集約水平。

扶余市增長耗地指數(shù)分值為49.47，其中，人口增長耗地分指數(shù)分值為0.00，經(jīng)濟增長耗地分指數(shù)分值為78.53。說明扶余市和敦化市情況類似，自2010年以來人口呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，使得單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量出現(xiàn)負值，此項指標標準化值直接賦為0.00，致使人口增長耗地分指數(shù)分值也為0.00。同時扶余市較小的地區(qū)生產(chǎn)總值增長量份額卻消耗整個松原市中較大的建設(shè)用地增長量份額，說明并未真正達到內(nèi)涵挖掘型用地類型，扶余市仍需進一步加強經(jīng)濟投入增加與建設(shè)用地增長之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

扶余市區(qū)用地彈性指數(shù)分值為40.01，其中，人口用地彈性分指數(shù)分值為0.00，經(jīng)濟用地彈性分指數(shù)分值為65.59。這表明2011-2014年，扶余市人口呈現(xiàn)減少趨勢，但城鄉(xiāng)區(qū)域建設(shè)用地仍處于增長狀態(tài)，反映了扶余市在人口減少用地增長的情況下建設(shè)用地呈現(xiàn)粗放擴張模式。

扶余市域管理績效指數(shù)（城市用地管理績效分指數(shù)）分值為73.03，從管理績效指數(shù)值來看，扶余市建設(shè)用地管理水平仍有提升發(fā)展的空間，需要進一步加強，尤其是扶余市在今后建設(shè)用地的審批與供應(yīng)工作中，要進一步加強對于已批準土地的供應(yīng)率。

2.2.3 九臺區(qū) 評價總指數(shù)為71.25，表明九臺區(qū)區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平總體一般。九臺區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用強度指數(shù)分值為81.88，其中，人口密度分指數(shù)分值為66.00，經(jīng)濟強度分指數(shù)分值為91.62。根據(jù)利用強度指數(shù)及其分指數(shù)值可以看出，九臺區(qū)土地利用強度一般，人口密度水平處于粗放水平，而經(jīng)濟強度水平較集約。土地單位面積投入與單位面積產(chǎn)出水平仍需要進一步提升以提高集約水平。

九臺區(qū)增長耗地指數(shù)分值為56.42，其中，人口增長耗地分指數(shù)分值為0.00，經(jīng)濟增長耗地分指數(shù)分值為89.56。主要的問題還是在于，在新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴張過程中，由于產(chǎn)業(yè)集聚、公共服務(wù)等問題，無法對人口產(chǎn)生足夠的吸引力。

九臺區(qū)用地彈性指數(shù)分值為43.92，其中，人口用地彈性分指數(shù)分值為0.00，經(jīng)濟用地彈性分指數(shù)分值為72.00，表明九臺區(qū)在人口減少用地增長的趨勢下，建設(shè)用地呈現(xiàn)粗放擴張模式。

九臺區(qū)區(qū)域管理績效指數(shù)（城市用地管理績效分指數(shù)）分值為83.72，表明九臺區(qū)建設(shè)用地管理水平良好。

由圖1、圖2對比可知，2010-2014年，參評城市總?cè)丝诳傮w呈下降趨勢，而城鄉(xiāng)區(qū)域建設(shè)用地數(shù)量卻在不斷增加，這種現(xiàn)象直接導(dǎo)致了人口與用地之間發(fā)展程度差異越來越大、協(xié)調(diào)性越來越低。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

對比吉林省3個市（區(qū)）區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價結(jié)果分析可知：

1）3個市（區(qū)）區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用處于中等偏下水平，其中，敦化市節(jié)約集約利用水平最高，分值為73.47，其次是九臺區(qū)，為71.25，最次是扶余市，為68.01，評價結(jié)果差別不大，大致反映了吉林省東、中、西部一帶區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況。

2）導(dǎo)致這3個地方節(jié)約集約總指數(shù)較低的主要分指數(shù)為增長耗地指數(shù)和用地彈性指數(shù)，并且所有涉及人口因素的指標以及分指標值都很低。主要原因是，由于參評城市城鎮(zhèn)化程度雖然在提高，但城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并未跟上人們生活需求水平，導(dǎo)致參評城市自2010年以來人口外流較多，尤其是農(nóng)村人口，總?cè)丝诔手鹉赀f減趨勢。但城市建設(shè)用地擴張速度卻沒有相應(yīng)降低，為了加快國民生產(chǎn)總值增長，有些地方建設(shè)用地增長速度甚至在提高，消耗大量建設(shè)用地帶來經(jīng)濟增長上的收效甚微，最終導(dǎo)致人口發(fā)展與城鄉(xiāng)區(qū)域建設(shè)用地增長之間的協(xié)調(diào)程度不佳，人口聚集效應(yīng)滯后于建設(shè)用地的擴張。

3）進行城市建設(shè)用地潛力挖掘，充分利用低效用地，同時加強已批準土地供應(yīng)率，做好土地管理工作，使城市建設(shè)用地發(fā)展與人口發(fā)展之間協(xié)調(diào)性和匹配性得到改善，是解決城市建設(shè)用地集約利用水平低下問題的關(guān)鍵。

3.2 建議與展望

針對上述評價結(jié)果及主要問題，現(xiàn)提出以下政策建議和改善措施：

1）各市、區(qū)政府及土地主管部門應(yīng)該科學(xué)落實土地利用總體規(guī)劃，調(diào)整完善工作，調(diào)控城市建設(shè)用地，控制城市建設(shè)用地擴張速度，提高土地利用效益，推進土地利用向內(nèi)涵挖潛型利用方式轉(zhuǎn)變。

2）應(yīng)強化城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃對建設(shè)用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)的調(diào)控功能，科學(xué)的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃是城市空間合理擴張的重要保障，適宜的土地供應(yīng)計劃則是控制城市空間擴張速率和效率的有效手段。

3）在新增建設(shè)用地有限的情況下，新增建設(shè)用地向市區(qū)即中心城區(qū)及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)傾斜，優(yōu)先保障符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和經(jīng)濟發(fā)展項目用地[9]。政府可以通過定期開展的節(jié)約集約用地評價，建立動態(tài)有效的土地市場信息體系，通過調(diào)控土地市場，引導(dǎo)投資者的投資，及時把握土地利用動態(tài)變化和合理的決策時機。

4）應(yīng)切實加強區(qū)域協(xié)調(diào)性發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該首先注重人口、經(jīng)濟以及用地的協(xié)調(diào)性發(fā)展，只有人口、經(jīng)濟和用地發(fā)展達到最佳匹配狀態(tài)，整個區(qū)域才會形成最大的發(fā)展合力[10]。

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