為什么黑臭水體整治成為治水“老大難”？

■文/ 谷林 洪翩翩

山青水美，是中國建設生態(tài)文明的基本目標之一，也是中國民眾最關切的重要福祉。黑臭水體治理是實現(xiàn)這一福祉的重要舉措，在《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）中有著明確的規(guī)劃：2020年底前完成黑臭水體治理目標。直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。據(jù)中國水網2017年底報道，2017年，黑臭水體治理完成率已達到44.14%，治理中的達到40.14%，近85%的已查黑臭水體開展了治理工作。但據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，仍存在15%的市場有待治理企業(yè)去深度挖掘。

由于黑臭水體成因復雜、存量大、處理難度高、涉及面廣、整治經驗不足等原因，三年來，黑臭水體治理暴露出諸多難點，亟待解決，而要保證“摘帽”后黑臭水體長治久清，更是并非易事。

一、黑臭水體治理概況

近幾十年來，隨著中國水環(huán)境治理力度的不斷加大，中國水環(huán)境總體狀況呈現(xiàn)好轉趨勢，然而，受規(guī)劃不合理、排污集中、流量不足、環(huán)境管理不足等因素影響，在中國大部分城市河段中，流經繁華區(qū)域的水體絕大部分受到不同程度的污染，黑臭水體的范圍和程度都在不斷加劇。

由于黑臭水體影響民眾生活質量，感官體驗極差，同時也滯阻了整體水環(huán)境的改善，2015年，“水十條”首次將黑臭水體納入治理計劃，并以民眾的直接感官作為評價指標。隨后，為配合目標任務落地，《黑臭水體整治工作指南》（簡稱《指南》）印發(fā)，對地方政府實施城市黑臭水體的排查與識別、整治方案的制定及與實施、整治效果評估與考核、長效機制建立與政策保障等工作作出了進一步指導。

按照《指南》，所謂城市黑臭水體，是指城市建成區(qū)內，呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體的統(tǒng)稱，這在中國水環(huán)境治理中屬于一個新概念，它直接以民眾的感知而不是專業(yè)指標為定義，體現(xiàn)了強烈的民生標準和效果導向。其直接感官指標就是色度、惡臭強度，直接表征指標是透明度、ORP（溶解氧），潛在成因類指標則是COD、氨氮、總磷等水質指標。

針對黑臭水體的治理，“水十條”和《指南》提出分四步走：2015年底前，地級及以上城市建成區(qū)應完成水體排查，公布黑臭水體名稱、責任人及達標期限。2017年底前，地級及以上城市建成區(qū)應實現(xiàn)河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口；直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體。2020年底前，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內。2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除?？梢?，黑臭水體治理的“重頭戲”在2015年至2020年的五年間。

然而，在剛剛過去的2017考核年，黑臭水體治理的中期成績單并不理想。根據(jù)住建部“城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺”數(shù)據(jù)，截至2017年年底，全國已完成治理的黑臭水體1120條，完成率為53.33%，還有將近一半水體未完成治理要求。而已完成的由于評價標準不明確、治理路徑偏差、長效監(jiān)管等原因，也不排除黑臭復發(fā)可能。另外，根據(jù)中國科學報發(fā)布的一份調研報告顯示，在調研范圍內有“超6成水體治理未見效果”。如果按照時間規(guī)劃，目前來看，已經行程過半的黑臭水體整治仍然任重道遠。

二、黑臭水體治理面臨四大困境

整體來看，黑臭水體治理目前大致面臨以下四方面困境：

（一）管理層面上，責任主體不明晰

地方政府作為城市黑臭水體整治的責任主體，負責組織本市域內黑臭水體的排查、總體整治計劃和具體整治方案的制定，以及整治效果的跟蹤評估，具體整治工作任務則分解落實到住房城鄉(xiāng)建設（規(guī)劃、市政、水務、市容、城管、園林等）、環(huán)保、水利、農業(yè)等部門?，F(xiàn)實情況中，由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調管理機制，各相關部門權責交叉，污染管控工作協(xié)調困難，部門之間存在“九龍治水”“各管一攤”、相互推諉、管理層疊、效率地下等現(xiàn)象，而權責分裂還容易導致治理過程脫節(jié)和條塊分割，無法形成系統(tǒng)的施治方案，一旦后續(xù)出現(xiàn)問題，追責也難。

另外，除了頂層機構設置外，地方政府的施治方向也出現(xiàn)了偏差。由于黑臭水體治理時間緊、任務重，迫于政策性壓力和考核壓力，在自上而下貫徹執(zhí)行過程中，一些地方政府對治理工作認識不足，為了完成短期目標，不惜“劍走偏鋒”、違背治理本意。主要表現(xiàn)在為了搶時間、爭進度草率行事，黑臭水體排查不到位、前期調查不充分、瞞報不報、急功近利等。

令人欣喜的是，生態(tài)環(huán)境部成立，分散在原環(huán)境保護部、國家發(fā)改委、國土資源部、水利部等七部委的相關職能統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境部。未來，生態(tài)環(huán)境部會對黑臭水體治理工作進行新的統(tǒng)籌分配，這將大大改善此前責任主體不明、效率低下等問題。

（二）經濟層面上，尚未建立完善的市場機制

根據(jù)E20研究院測算，黑臭水體治理激活了約4.6萬億元市場空間。而“十三五”后期的治理總規(guī)模達1.5萬億元左右。值得注意的是，火熱的市場背后，機制建立方面依然需要一些探索：

1、對地方政府而言，治理任務重，財政壓力大，想花小錢撬動大錢，買到滿意的環(huán)境治理效果，這并非易事。真正的治理市場需要面臨巨大的建設投資和運管費用，而地方政府資金投入不足。對于企業(yè)而言，由于黑臭水體治理歷史欠賬多、內容復雜、體量大，對資金、資源整合能力、綜合施治能力均提出了很高的要求，盈利模式模糊，市場競爭激烈，因此，企業(yè)也面臨著“真能力”的考驗。

2、在已實施的項目中，一方面，重工程建設，輕長期運管現(xiàn)象依然普遍。E20研究院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止2017年12月底，黑臭水體治理項目中以工程為導向的EPC仍為主要治理模式，占比達到了76.4%。某環(huán)保公司高管曾坦言，在過去相當長的時間內，治水考核重點在工程建設上，清除多少淤泥、安排多少人工、建了多少管道是服務對價的依據(jù)，重視建設內容和工程竣工驗收合格，這種方式相對投入少，牽扯協(xié)調部門不多，工作容易閉合，但很少有人關注工程建設與黑臭水體治理的相關性。

3、PPP模式下的績效考核和治理效果也并不理想。根據(jù)E20研究院近期的調研數(shù)據(jù)，截至2017年底，黑臭水體治理的PPP項目占比僅為23.6%，項目落地率不高，僅為15%左右。而由于目前不少水環(huán)境PPP的投資建設與運營由不同的公司進行管理，給后期運營帶來了更多的不確定性；與此同時，部分城市已落地的PPP項目出現(xiàn)運營考核不符合政府客戶及公眾預期的現(xiàn)象。

（三）技術層面上，缺乏系統(tǒng)整治思維

作為水環(huán)境治理的重要一環(huán)，黑臭水體治理需要按照“山水林田湖”生命共同體的理念，通過整治工程的全面實施，綜合考慮城市生態(tài)功能的系統(tǒng)性修復，體現(xiàn)系統(tǒng)性和長效性。然而，實際操作中，只重視局部治理、采用簡單單一的技術路線，或是污染源治理和生態(tài)治理分化等問題還是時有發(fā)生。

一方面體現(xiàn)在一些有誤導、安全性存風險的技術因為其短期治理效應，常被地方政府當作應付檢查的“神器”，過度依賴投加藥劑或生物制劑，將污水處理廠處理理念生搬硬套至水體治理等。還有些地區(qū)為達標不惜采取調水沖污、活水稀釋等“急功急利”的方法。另一方面，由于黑臭水體項目實施主體不同，大家在技術路線的選擇上也是五花八門，各顯神通，缺乏系統(tǒng)思路。

黑臭水體是一項多部門聯(lián)動系統(tǒng)的綜合治理工程，必須用系統(tǒng)的綜合方案解決問題，中國城市規(guī)劃設計研究院水務院資源能源所所長、住房城鄉(xiāng)建設部海綿城市建設技術指導專家委員會委員王家卓就曾一直強調：“一切不以控源截污為核心的黑臭水體治理都是耍流氓?！笔侄尾皇悄康?，單一的控源截污、河岸修復、調水沖污、生態(tài)技術、底泥疏浚等都很難從根本上實現(xiàn)黑臭治理目標。

（四）基建層面上，管網成為瓶頸地帶

黑臭水體成因復雜，但其中一個重要原因即是污染直排問題，哪里有黑臭水體，哪里就一定有污染。在城市黑臭水體整治“控源截污、內源治理；活水循環(huán)、清水補給；水質凈化、生態(tài)修復”的基本路線中，控源截污是基礎與前提之一?！翱卦础敝饕侵赴▽搅魑廴镜目刂?、雨污混接改造、管道清淤等對策與措施，是“面”的工作?！敖匚邸眲t主要是包括未納管排水戶污水的截污納管和針對末端直排污水排水口的截污與封堵，還有合流制排水口溢流和分流制雨水的污染控制，是“點”的工作。

控源截污的關鍵則在于管網的建設。對此，有的專家認為：“黑臭在水里，根源在岸上，核心在管網，關鍵在排口。”當前，中國有些城市排水管網建設標準不高、運行維護不到位、排水管道存在種種缺陷，導致了各種各樣的問題，使得“控源截污”這一黑臭水體治理核心措施不能發(fā)揮功效。中國給排水協(xié)會水工業(yè)分會理事長張悅認為，截污納管是黑臭水體整治最直接有效的工程措施，也是采取其他技術措施的前提。治理黑臭水體首先要解決主要矛盾，不能“病急亂投醫(yī)”。

為解決這個問題，2016年6月，住建部印發(fā)《城市黑臭水體整治——排水口、管道及檢查井治理技術指南》（簡稱《技術指南》）。參與《技術指南》編寫工作的上海城市建設設計研究總院總工程師唐建國介紹，《技術指南》旨在通過排水口改造、排水管道建設和完善排水管道及檢查井各類缺陷修復等一整套管理和工程措施，實現(xiàn)“消除旱天污水直排、削減雨天溢流，減少污水外滲，降低系統(tǒng)運行水位、恢復截流倍數(shù)”多重目標，并進一步指導各地科學實施黑臭水體整治工作。

三、黑臭水體治理亟需激活市場真力量

城市水體消除黑臭的目標就是讓水變清、不臭，這也是十九大提出的人民群眾的根本利益。

城市水環(huán)境治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要把水務、水體、水利、控制流域污染起到一定作用的海綿城市建設等結合起來，至少包括污水處理廠、區(qū)域管網、街區(qū)海綿化、河道水質、區(qū)域防洪、岸線景觀、流域濕地、社區(qū)功能等內容，而黑臭水體治理作為其中重要的一環(huán)也應被納入系統(tǒng)考量，綜合施治。

綜合治理需要實施主體有足夠強的資源整合能力，具備強大的資金支持、技術應用、管理能力。因此，如何建立完善的績效考核機制、激活環(huán)境產業(yè)生態(tài)，形成成熟的商業(yè)模式，有效引導產業(yè)走向真運營，提供真產品，打造真服務，成為需要政府和產業(yè)共同探索的重要課題。黑臭水體治理不僅是場攻堅戰(zhàn)，更是場持久戰(zhàn)。隨著社會大需求下環(huán)境產業(yè)的不斷升級，新時代下，“去偽存真”后的黑臭水體治理舞臺，將必然屬于真正以“長治久清”為目標的責任主體。

2017年底，原環(huán)境保護部在部署2018年重點工作時提出，今年將加快水污染防治、推動36個重點城市和長江經濟帶黑臭水體整治。2018年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中要求，2018年要推進污染防治取得更大成效，全面整治黑臭水體。而原環(huán)保部發(fā)布的《2017年度政府信息公開工作報告》不僅涵蓋所有環(huán)境領域，而且明確提出今年將全過程公開黑臭水體整治相關信息，不僅直接滿足群眾消除黑臭的環(huán)境需求，也以公眾的力量促進目標實現(xiàn)。