基層巡察，要解決好這些問題

相對于中央和省級巡視，縣級黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以及下延到對村級黨組織的基層巡察，具有地域廣、巡察對象多、人情關(guān)系緊密和問題復(fù)雜多樣等特點，也存在一些形式主義的風(fēng)險。

“熟人社會”，同體巡察，發(fā)現(xiàn)問題難

基層巡察是一項高度嚴(yán)肅的政治性任務(wù)，一般是由縣級巡察辦牽頭，抽調(diào)縣級紀(jì)委監(jiān)委、組織部、縣政法委、縣財政局、縣民政局等部門干部組成，分成幾個組，分別赴各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下延到村委，進行一定時間的巡察。但大部分縣級巡察是“本縣縣委巡察本縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，在縣域的“熟人社會”環(huán)境中，這就給巡察的組織邏輯運行帶來很多問題。

被巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠提前得知巡察信息。巡察組長是誰，主要成員有誰，巡察什么，巡察“風(fēng)險點”在哪里，什么時間來，巡察多長時間，如何“應(yīng)對”巡察等，被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“了如指掌”，應(yīng)對巡察的“方案”也就可能“完備周詳”。巡察組難以發(fā)現(xiàn)深層次問題，巡察可能“被形式化”。

巡察可能難過“人情關(guān)”。由于巡察者與被巡察者相互認(rèn)識熟悉，甚至是曾經(jīng)的同事、同學(xué)，這在“熟人社會”的縣域局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記之間是普遍現(xiàn)象。有些巡察者表面上的“嚴(yán)格巡察”與被巡察者的“充分應(yīng)對”形成“互動默契”，“認(rèn)認(rèn)真真嚴(yán)格走完程序”，少帶來“各種麻煩”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部可能“共謀”?？h級黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的巡察，通常“下延”一級到村級。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部有行為上的“共謀邏輯”，這是因為村委干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“腿”，行政化趨勢已普遍“下延”到村級自治組織。同時，村委干部拿著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)給的工資，年終還要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核，不得不聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的指揮。此外，在基層腐敗的很多案例中，只有村委干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“上下其手”“共同謀利”才能“得手”，腐敗案件一旦被查出，對雙方都會“不利”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部之間的“攻守同盟”，在缺乏基層民眾參與巡察的情況下，可能“迫使”巡察邏輯走向“形式化”和“表面化”。

目標(biāo)多，時間短，巡察指向可能不夠明確

基層巡察涉及基層黨組織建設(shè)的方方面面，從各地實踐來看，巡察工作也規(guī)定了多樣的“巡察主題和內(nèi)容”。如要加強基層黨組織的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)。要緊盯基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力問題。要緊抓基層群眾關(guān)心關(guān)注的問題，與群眾利益密切相關(guān)的行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、干部人事權(quán)和資金資源分配權(quán)等問題，與重點問題相關(guān)的重點人、重點事等問題。

但在巡察的實際進行和執(zhí)行中，巡察任務(wù)的全面和繁雜，可能給基層巡察帶來目標(biāo)的不清楚和不準(zhǔn)確。

“上下一樣粗”。中央和省級巡視要求什么，一些基層巡察也同樣要求什么，可能缺少基層工作的針對性?；鶎有姓院褪聞?wù)性工作的特點，被“淹沒”在各種難以量化的所謂“政治性要求”之中，難以有效深入地針對基層腐敗，開展扎實持久的財經(jīng)紀(jì)律巡察。

巡察被“材料化”。正因為巡察內(nèi)容繁雜多樣，被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，就要準(zhǔn)備各種各樣的“材料和表格”，如黨委的開會次數(shù)、參加人數(shù)、內(nèi)容紀(jì)要、干部的下鄉(xiāng)次數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支、重要工程進展、精準(zhǔn)扶貧的情況、建檔立卡的戶數(shù)、上訪的記錄和次數(shù)、重大事故的次數(shù)等。個別巡察內(nèi)容變成“查看材料和翻閱賬面”，極少數(shù)主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室巡察。

巡察“被阻隔”，難以深入村級組織，巡察組多數(shù)被“困在”鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。而巡察組要約談的村委干部，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提前安排的干部，難以對村組織的工作和賬目仔細深入巡察。在沒有村民有效參與的情況下，基層巡察難以解決村級組織的各種問題和矛盾，更難以制定制度化的有效機制來遏制基層腐敗。有村民反映，巡察過后，絕大多數(shù)村民根本就不知道曾有“對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村的巡察”。

巡察方法存在“被形式化”現(xiàn)象

從各地的巡察方案中可以看出，巡察方法十分多樣：聽取匯報、述職述廉、列席會議開座談會、個別談話、查閱檔案、受理舉報、實地調(diào)研、暗訪暗查……同樣可能弱化基層工作的針對性和地域性，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的“人情障礙”，巡察組的幾個人要在較短的時間內(nèi)，仔細全面巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的十幾個行政村，其巡察方法可能同樣“被形式化”。

巡察組可能被“一路跟蹤”，在什么時間，到什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到什么村組，都會被手拿手機拍照和發(fā)信息的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“跟蹤”，甚至巡察組的車牌號碼、人員名字都會及時地發(fā)到被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委，所謂的“暗訪”“約談”等都可能被“充分的準(zhǔn)備”予以“無形化解”。

由于時間緊、任務(wù)急，巡察內(nèi)容繁雜多樣，巡察“被迫”停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公室里“聽匯報、看材料”，而所有的匯報和材料，都是提前早已“準(zhǔn)備好的”，想從材料上發(fā)現(xiàn)問題的幾率被極大減少。

即使從材料中發(fā)現(xiàn)了問題，或提前從紀(jì)檢機關(guān)掌握了案件線索，要想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已安排好的“訪談人員和村組干部”中，進一步了解問題的深層實質(zhì)和利益關(guān)聯(lián)，也會被鄉(xiāng)村干部的“共謀行為”有效化解。

以“巡察”為統(tǒng)攬，整合各式考查評比

目前，各縣級黨委都把巡察結(jié)果和巡察整改情況，作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作考核、晉升選拔、獎勵處罰等的重要依據(jù)，并認(rèn)真嚴(yán)肅處理巡察出的問題。此外，還要注意以下問題。

縣級黨委和紀(jì)檢機關(guān)要落實黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”，嚴(yán)肅處理查出的問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織巡察出來的問題，要分清楚是“集體負(fù)責(zé)的組織問題”，還是“個人工作中的失職和貪腐問題”；也要分清楚是“開拓創(chuàng)新中的失誤和負(fù)面影響問題”，還是“主觀有意地謀取私利的問題”等。

要在加強懲治腐敗的同時，保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“創(chuàng)新積極性”?；鶎友膊煲诩訌娀鶎狱h組織建設(shè)的同時，創(chuàng)造鼓勵改革、包容失誤的寬松氛圍，減少基層干部“不作為”的心理刺激。

要破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部的“合謀行為”，下延基層巡察的監(jiān)督功能，利用巡察結(jié)果的“反饋機制”，加強對村組干部的廉政監(jiān)督，遏制基層民眾深惡痛絕的“群蠅腐敗”。

基層巡察應(yīng)與眾多基層檢查統(tǒng)籌安排?；鶎友膊焓腔鶎狱h組織建設(shè)的制度之舉，理應(yīng)常態(tài)化持續(xù)進行。要以“基層巡察”為核心，減少、整合協(xié)同各式各路的考查評比，減輕基層負(fù)擔(dān)，這是優(yōu)化基層政治生態(tài)的制度舉措，也是加強基層黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)工程。（作者為中國社科院政治學(xué)所研究員）

隨著縣級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)等派出巡察組的廣泛推行，在解決群眾身邊腐敗、治理微腐敗等方面取得了豐碩成績。但同時，個別巡察也存在一些形式主義的風(fēng)險。對此，長期關(guān)注基層治理的專家周少來在《人民論壇》進行了分析。