《航道法》施行三年來(lái)對(duì)黑龍江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)影響力分析

呂春江

摘 要：《航道法》的實(shí)施促進(jìn)了黑龍江航道科學(xué)、安全發(fā)展，但《航道法》實(shí)施三年來(lái)，相關(guān)配套法規(guī)細(xì)則沒(méi)有出臺(tái)，本文從正反兩方面進(jìn)行了分析，提出了幾點(diǎn)破解難題的意見。

關(guān)鍵詞：《航道法》；水運(yùn)經(jīng)濟(jì)；黑龍江航道管理

中圖分類號(hào)：U687 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006—7973（2018）4-0021-03

《中華人民共和國(guó)航道法》自2015年3月1日正式實(shí)施至今已三年時(shí)間，作為保護(hù)航道資源的根本大法，它的出臺(tái)，是水運(yùn)行業(yè)發(fā)展史上的一座里程碑。新法的運(yùn)行，使得黑龍江水系4332公里航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和保護(hù)進(jìn)入有法可依的新時(shí)代，也使水系航道及其基礎(chǔ)設(shè)施遭受破壞的局面得到一定程度上的遏制，為黑龍江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了法律支撐，基本順應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為沿江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展提供了水路運(yùn)輸保證。但《航道法》實(shí)施三年來(lái)，相關(guān)配套法規(guī)細(xì)則沒(méi)有出臺(tái)，航道管理部門在執(zhí)法過(guò)程中，還經(jīng)常存在一些摯肘，還亟待破解，本文力圖從正反兩方面分析《航道法》出臺(tái)三年來(lái)，對(duì)黑龍江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)的影響并提出對(duì)策思考，僅供參考。

1 《航道法》對(duì)黑龍江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障作用

航道是重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，作為水路運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)，承載著約占社會(huì)貨運(yùn)總量11%和貨物周轉(zhuǎn)總量47%的貨運(yùn)量。相對(duì)于長(zhǎng)江、珠江水系而言，黑龍江水系航道規(guī)劃科學(xué)化水平不高，航道建設(shè)等級(jí)較低，建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備少，沒(méi)有長(zhǎng)河段整治項(xiàng)目，航道依附于自然狀況嚴(yán)重，加之臨、跨、攔航道建筑和非法采砂等活動(dòng)對(duì)航道資源的破壞，嚴(yán)重影響了水運(yùn)船舶通行的航道尺度，造成礙航、斷航等突出問(wèn)題?！逗降婪ā返氖┬?，彌補(bǔ)了航道基本法律缺失的不足，成為保護(hù)航道資源的的“基本法”，促進(jìn)了航道科學(xué)、安全發(fā)展，有利于綜合利用好水資源，充分發(fā)揮航道在綜合運(yùn)輸體系的基礎(chǔ)作用，促進(jìn)了黑龍江水運(yùn)事業(yè)的發(fā)展。

2 《航道法》施行效力對(duì)水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推體現(xiàn)

航道作為水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施，在水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中起著先導(dǎo)和決定性的作用，航道等級(jí)的高低、航道尺度維護(hù)的好壞，決定著水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和能力，所以，航道環(huán)境的優(yōu)劣嚴(yán)重影響著水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和水平，這種關(guān)聯(lián)性，在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)中，要使水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上規(guī)模上水平，就必須要為水運(yùn)發(fā)展提供安全便捷生態(tài)暢通的航道條件，必須要為運(yùn)輸船舶提供優(yōu)良的全天候的助航設(shè)施，符合部標(biāo)的航道尺度以及良好的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)水路運(yùn)輸能力的提升和水運(yùn)經(jīng)濟(jì)能力的發(fā)展。三年來(lái)，通過(guò)《航道法》的有效實(shí)施，在法的層面對(duì)臨跨河違建、橋梁凈空不足、建筑廢棄物清淤、過(guò)江管線回填、亂采亂挖破壞航道等不良現(xiàn)象進(jìn)行了有效遏制，保護(hù)了航道資源，維護(hù)了水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常秩序，為黑龍江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)在省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下得到長(zhǎng)足進(jìn)展提供了優(yōu)先與便利，取得了目標(biāo)成果。其表現(xiàn)在：

（一）對(duì)俄貿(mào)易進(jìn)一步發(fā)展。隨著對(duì)俄經(jīng)貿(mào)科技合作戰(zhàn)略的不斷升級(jí)，中俄水運(yùn)外貿(mào)運(yùn)輸量大幅度增長(zhǎng)。俄羅斯遠(yuǎn)東和西伯利亞地區(qū)極為豐富的自然資源和廣闊市場(chǎng)，已成為滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源、木材、礦產(chǎn)等資源需求的重要來(lái)源地，這些大宗資源的運(yùn)輸往往多選擇運(yùn)價(jià)低、運(yùn)量大、低碳環(huán)保的水路運(yùn)輸來(lái)滿足需求。目前，中俄界河外貿(mào)運(yùn)輸進(jìn)口主要是俄羅斯木材、鋼鐵，出口主要是糧食、機(jī)電產(chǎn)品、日用品和食品等。隨著對(duì)俄經(jīng)貿(mào)科技合作戰(zhàn)略升級(jí)，兩國(guó)貿(mào)易不斷擴(kuò)大，木材、礦石、煤炭、 石油、糧食等大宗貨物將不斷增加對(duì)水運(yùn)的需求。這些都是基于近幾年來(lái)航道通航條件的優(yōu)良和保護(hù)的日益完善。

（二）口岸開放進(jìn)一步加強(qiáng)。黑龍江省擁有15個(gè)水運(yùn)開放港口，是中俄貿(mào)易的重要窗口和通道。在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》中，已明確要求改造對(duì)俄邊境口岸設(shè)施，依托黑河等邊境口岸，擴(kuò)大與俄羅斯等國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作；交通運(yùn)輸部將黑龍江省航道、港口等發(fā)展目標(biāo)納入《振興東北老工業(yè)基地公路水路交通發(fā)展規(guī)劃綱要》中，進(jìn)一步明確了黑龍江水運(yùn)發(fā)展的方向、重點(diǎn)；黑龍江省第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要明確提出要加強(qiáng)干流航道、開放港口碼頭和支持系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)松花江局部渠化，松花江主通道全線達(dá)到三級(jí)航道標(biāo)準(zhǔn)，3000噸江海輪可由黑龍江下游直航同江。界河要加強(qiáng)對(duì)外開放港口建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)同江、黑河、富錦、撫遠(yuǎn)等港口，改善港口集疏條件，提高貨物通過(guò) 能力。加強(qiáng)江海聯(lián)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成哈爾濱水上救助基地工程，建設(shè)航運(yùn)支持系統(tǒng)（海事基礎(chǔ)設(shè)施工程）、通訊導(dǎo)航網(wǎng)絡(luò)工程。

（三）水資源綜合利用進(jìn)一步加強(qiáng)。根據(jù)松花江干流航道發(fā)展規(guī)劃，利用15年左右的時(shí)間，建設(shè)大頂子山、依蘭、悅來(lái)、洪太、澇洲、民主、康家圍子七個(gè)航電樞紐工程，結(jié)合長(zhǎng)河段航道整治，逐步實(shí)現(xiàn)松花江局部渠化，建設(shè)一條自西向東的塞北黃金水道。以大頂山航電樞紐為代表的水資源綜合利用工程，逐步改善了松花江水運(yùn)條件，減少了枯水對(duì)水運(yùn)的影響。內(nèi)河通航能力提高以及陸運(yùn)限載及成本因素，內(nèi)河大宗商品運(yùn)輸改走水路呈上升趨勢(shì)，這是近年來(lái)未曾有過(guò)的現(xiàn)象。同時(shí)，由于航道條件的改善，使得流域內(nèi)的濕地經(jīng)濟(jì)建設(shè)呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，構(gòu)成了黑龍江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一亮點(diǎn)。

（四）哈大齊工業(yè)走廊建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。哈大齊工業(yè)走廊是黑龍 省集中資源優(yōu)勢(shì)，打造帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的重要增長(zhǎng)板塊。哈大齊工業(yè)走廊基本是沿松花江、嫩江布局，哈爾濱港、沙河子港、肇源港、齊齊哈爾港是黑龍江水路運(yùn)輸?shù)闹匾劭?，沿江的哈爾濱三電廠、富拉爾基二電廠、新建設(shè)的工業(yè)園區(qū)隨航道條件的改善，不斷增加水運(yùn)煤炭需求量，大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)化以及新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)能源和礦建材料需求也會(huì)相應(yīng)增加，使水運(yùn)規(guī)模隨之大幅度增長(zhǎng)。隨著肇源新港口和吉林松源港的建成投產(chǎn)，哈大齊工業(yè)走廊建設(shè)形成了松花江沙河子—肇源、吉林松源、嫩江、齊齊哈爾能源、建材水路運(yùn)輸專線。

（五）促進(jìn)黑龍江省工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和裝備制造業(yè)的振興和發(fā)展。作為黑龍江省“十二五”發(fā)展規(guī)劃的八大工程，其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的重裝產(chǎn)品運(yùn)輸要完全依賴于水路運(yùn)輸，對(duì)水運(yùn)提出了新的需求。黑龍江省利用重型裝備制造的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，依托大型骨干企業(yè)和集團(tuán)，重點(diǎn)發(fā)展電站成套設(shè)備、重型機(jī)械裝備、重型數(shù)控機(jī)床等優(yōu)勢(shì)裝備，在國(guó)際上具備較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。這些設(shè)備重件多、大件多，公路、鐵路運(yùn)輸困難，成本高。2008年9月，黑龍江省江海聯(lián)運(yùn)大件運(yùn)輸新航線開通后，尤其是“十三五”以來(lái)，隨著航道條件的進(jìn)一步改善，超大件運(yùn)輸頻次加密，不僅有效解決了黑龍江省裝備制造業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)存在的超大物件運(yùn)輸“瓶頸”難題，而且運(yùn)輸費(fèi)用、運(yùn)輸時(shí)間也比公路節(jié)省近三分之一，極大促進(jìn)黑龍江水系水運(yùn)業(yè)的發(fā)展，也為黑龍江水運(yùn)發(fā)展提供了新的需求和機(jī)遇，又為水運(yùn)發(fā)展開辟了新的貨源。

3 《航道法》施行與黑龍江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題表現(xiàn)

發(fā)展水運(yùn)是建設(shè)節(jié)約型交通和適應(yīng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的需要，而航道是水運(yùn)的基礎(chǔ)，是交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。進(jìn)行積極的航道保護(hù)與結(jié)構(gòu)調(diào)整以適應(yīng)水運(yùn)發(fā)展需要，三年來(lái)也取得了重大成果，同時(shí)也給黑龍江水系航道人提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，《航道法》實(shí)施后，航道部門在實(shí)際操作中還存在這樣或那樣的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

與法本身而言：筆者在《航道法》宣貫階段曾參加了交通運(yùn)輸部舉辦的《航道法》學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，向?qū)＜覍W(xué)者也曾就《航道法》內(nèi)容的寬泛性與原則性問(wèn)題進(jìn)行過(guò)請(qǐng)教，答復(fù)也不清晰明了，在此不一而述。一是配套法規(guī)沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，執(zhí)法人員難以操作；二是執(zhí)法量裁處理尺度彈性空間大、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一（詳見第三十九條）；三是概念不明確，對(duì)航道和航道保護(hù)范圍沒(méi)有一個(gè)明確的界定與定義，執(zhí)法人員無(wú)法掌握?qǐng)?zhí)法尺度，失去了法理基礎(chǔ)（詳見第三十五條）；四是對(duì)船舶超吃水對(duì)航道的破壞沒(méi)有明確規(guī)定，只能是套用條款，這對(duì)全國(guó)無(wú)論是主航道還是支流航道有著極為重要價(jià)值作用的航道保護(hù)條款，在《航道法》自1996年開始醞釀直到出臺(tái)的20年時(shí)間里，沒(méi)有列入專項(xiàng)條款，不能不是一個(gè)遺憾。

與施行主體而言：作為水路運(yùn)輸先行的航道，多年來(lái)一直默默承受法律缺位之殤，二十余年的立法之戰(zhàn)，漫長(zhǎng)的讓人幾近承受不了時(shí)間的長(zhǎng)度，總算在2015年3月1日施行，可謂是歡欣鼓舞，各級(jí)航務(wù)與航道部門通過(guò)諸多種方式進(jìn)行宣傳，可謂大張旗鼓，但還是暴露了問(wèn)題所在：一是宣貫方式?jīng)]有與黑龍江航道現(xiàn)狀結(jié)合起來(lái)，還流于表面、習(xí)慣于形式，只是在點(diǎn)上做點(diǎn)文章，沒(méi)有形成線，更談不到面，法的震懾力何在，從2017年度界江上兩起違法案例便說(shuō)明一切。其中之一違法主體還是地方的水務(wù)局，當(dāng)執(zhí)法人員在查處過(guò)程中陳述執(zhí)法依據(jù)時(shí)，其法人和當(dāng)事人都一臉茫然。二是航道行政執(zhí)法的兩層皮?！逗降婪ā烦雠_(tái)后，許多人誤認(rèn)為打擊非法采砂是航道部門的事，但實(shí)際上只是增加了航道部門對(duì)損害航道條件的采砂行為進(jìn)行處罰的管理權(quán)。黑龍江水系航道行政執(zhí)法權(quán)力部門是黑龍江省航務(wù)管理局，黑龍江省航道局作為外業(yè)執(zhí)法部門，三級(jí)執(zhí)法組織管轄保護(hù)著水系內(nèi)的航道設(shè)施及其環(huán)境。而黑龍江省航道局是不具備航道行政執(zhí)法職能的，沒(méi)有拘罰打押的權(quán)限，也就實(shí)施不了具體的執(zhí)法行為，而具備職能權(quán)限的主管部門因其能力所限不能執(zhí)法，兩張皮推諉扯皮為時(shí)已早，背離了《航道法》的條款。三是《航道法》中最為細(xì)化的條款是采砂約束，對(duì)非法采砂有明確定義，而在黑龍江水系，受超大利益驅(qū)使，地方政府人員、主管部門、執(zhí)法人員，利用錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，置法于不顧，超規(guī)定審批，超范圍審批，甚至是假借航道清淤、支援地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的名義在主航道采砂作業(yè)，嚴(yán)重破壞了航道保護(hù)成果及其基礎(chǔ)設(shè)施?！逗降婪ā分忻鞔_規(guī)定：在河道內(nèi)依法劃定的砂石禁采區(qū)采砂、無(wú)證采砂、未按批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式采砂等非法采砂的，且同時(shí)具備在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂、損害航道通航條件的，才能實(shí)施處罰。《航道法》出臺(tái)后，航道保護(hù)范圍尚沒(méi)有劃定；非法采砂損害航道通航條件鑒定也十分困難，造成多大損害難以估計(jì)，導(dǎo)致《航道法》相關(guān)規(guī)定在實(shí)踐中操作困難。

與守法群體而言：一是臨跨河水工設(shè)施諸如中小型碼頭、浮橋、養(yǎng)殖浮箱末批先建，破壞航道條件，處罰艱難。根據(jù)《航道法》第二十八規(guī)定：建設(shè)與航道有關(guān)的工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程可行性研究階段就建設(shè)項(xiàng)目對(duì)航道通航條件的影響作出評(píng)價(jià)，并報(bào)送有審核權(quán)的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)審核。有些單位碼頭等進(jìn)行水工改擴(kuò)建項(xiàng)目，認(rèn)為在原來(lái)基礎(chǔ)上建設(shè)，既沒(méi)有占用岸線，又沒(méi)有影響到航道，就不需要做航道影響評(píng)價(jià)，只要取得海事部門和地方發(fā)改委批件就可以了。從近三年來(lái)在嫩江、松花江、黑龍江、烏蘇里江及其松花江大頂子山庫(kù)區(qū)濕地建設(shè)的水工建筑物可見一斑，幾乎沒(méi)有審批的。二是漁民設(shè)置漁網(wǎng)占據(jù)航道影響暢通安全，難以勸離。珍稀魚類保護(hù)區(qū)占據(jù)航道，地方政府依其地方保護(hù)法為由，拒不退出，這更多集中在界江黑龍江、烏蘇里江和界湖興凱湖上，諸如珍稀鱘鰉魚保護(hù)區(qū)、大白魚繁殖保護(hù)區(qū)等等。與其交涉 便以種種理由威脅，要補(bǔ)償。

4破解難題淺見

（一）盡快出臺(tái)與《航道法》相配套的《航道法實(shí)施條例》或者有關(guān)規(guī)章。在2016年黑龍江省人大法制委員會(huì)來(lái)黑龍江省航務(wù)管理局調(diào)研時(shí)，我們就曾有關(guān)事項(xiàng)向調(diào)研組闡明我們的觀點(diǎn)并極力呼吁不要廢止2005年修訂的《黑龍江省航道保護(hù)條例》，經(jīng)過(guò)不懈努力，保留了下來(lái)，也就作為與《航道法》并用的航道法規(guī)制度，彌補(bǔ)了《航道法》實(shí)操過(guò)程中的不足，具有可操作性，但從法理角度而言，還必須要有細(xì)化了的條款細(xì)則出臺(tái)，使執(zhí)法者有理有據(jù)有抓手，從法的層面統(tǒng)領(lǐng)大局。

（二）主管部門要真正有所為，講規(guī)范、抓落實(shí)。首先還是要繼續(xù)加大《航道法》宣貫力度，徹底解決力度不大、覆蓋不廣、方式不新、影響不深的問(wèn)題，要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、新聞媒體，將宣傳的觸角波及沿江流域的市縣村屯，達(dá)到人人皆知、人人熟知、共同遵守的目的。其次要對(duì)主管部門的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及其執(zhí)法人員加大遵紀(jì)守法教育、主旋律教育，切實(shí)做到執(zhí)法不犯法，自覺(jué)維護(hù)法律的尊嚴(yán)，創(chuàng)建航道行政執(zhí)法良好的政治生態(tài)環(huán)境。第三要向黑龍江省政府申請(qǐng)，能以省編辦紅頭文件的形式，正式確認(rèn)黑龍江省航道局航道行政執(zhí)法隊(duì)伍存在的合理合規(guī)性，捋順職能關(guān)系，為有效開展航道行政執(zhí)法消除梗阻。

（三）實(shí)行臨跨河水工建筑物報(bào)備審批制度。利用遍及水系轄區(qū)的基層航道管理站所，全面踏查，掌握第一手資料，對(duì)建筑物建設(shè)在預(yù)可研階段，航道部門要按照《航道法》的規(guī)定，對(duì)建筑物對(duì)航道影響作出評(píng)價(jià)，就要對(duì)航道管理與保護(hù)的建設(shè)事項(xiàng)進(jìn)行全程跟進(jìn)，并在驗(yàn)收環(huán)節(jié)實(shí)行一票否決。對(duì)打著各種假冒的幌子實(shí)施采砂的企業(yè)或個(gè)人，航道執(zhí)法部門堅(jiān)決不允許其施工，一旦發(fā)現(xiàn)給予處罰。對(duì)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，利用地方保護(hù)主義的種種經(jīng)濟(jì)行為，要一絲不茍地按照《航道法》的條款要求，嚴(yán)格保護(hù)航道，保護(hù)好黑龍江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展懶以生存的基礎(chǔ)設(shè)施及發(fā)展環(huán)境。