比較視角的法治政府與法治社會評價實證研究
——以2017年廣東省為例

鄭方輝 邱佛梅

一、問題提出

自2012年習(xí)近平總書記首次提出 “法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)”的命題之后，黨的十八屆三中、四中和五中全會一再強調(diào)堅持三位一體法治建設(shè)。十九大報告進一步要求2020年到2035年實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會基本建成的目標(biāo)。作為新的命題，一體建設(shè)而非分體建設(shè)、要同步建設(shè)而非分步驟建設(shè)。①張鳴起：《論一體建設(shè)法治社會》，載 《中國法學(xué)》2016年第4期。關(guān)鍵在于法治政府與法治社會建設(shè)相向而行。從歷史上看，我國法治建設(shè)從早期提出 “法治國家”（1997年）到建設(shè) “法治政府”（2004年），再發(fā)展到建設(shè)“法治社會”（2012年）是巨大的進步。因為法治國家構(gòu)建于法治政府與法治社會的基礎(chǔ)之上，忽略法治社會建設(shè)，或者說法治政府與法治社會建設(shè)不同步，“政府與社會”之間的雙向互動程度發(fā)生偏差違背了法治的內(nèi)涵，也很難取得實際效果。顯然，不論是強化 “以評促建”的管理功能，還是觀測一體建設(shè)的程度，發(fā)現(xiàn)問題提出改進建議，均離不開對法治政府、法治社會建設(shè)進行評價及其比較。本文即基于此種背景與理念，從比較的視角，構(gòu)建法治政府評價與法治社會評價體系，并嘗試以廣東省為例開展實證研究。

區(qū)分法治社會本體論和法治社會建設(shè)論是探討 “法治三位一體建設(shè)”的邏輯起點，二者對法治政府與法治社會關(guān)系的立論迥然不同。②過去十年，國內(nèi)學(xué)者對 “法治社會”的研究大都基于特定視角，具有單維性、局部性與經(jīng)驗性。為此，我們提出區(qū)分 “法治社會本體論”和 “法治社會建設(shè)論”的觀點。本體論聚焦于宏觀層面，認(rèn)為法治社會應(yīng)由政府主導(dǎo)和社會共治，涉及立法、執(zhí)法、司法、守法多維度的法律運作下的社會法治化。法治社會建設(shè)論聚焦于微觀層面，著眼于社會公共領(lǐng)域治理和公民權(quán)利行使的法治保障問題，指法治保障下的社會建設(shè)和社會治理的狀態(tài)，強調(diào)依法治理、依法自治、自覺守法。參見鄭方輝、邱佛梅：《和諧共建視角下的法治政府與法治社會關(guān)系》，載 《法治社會》2017年第3期。從文獻上看，近十年學(xué)界對法治政府的概念內(nèi)涵、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)定位、框架設(shè)計、實踐路徑、建設(shè)現(xiàn)狀等方面的研究已汗牛充棟，在法治評價實踐方面也積累了經(jīng)驗，但存在的問題十分明顯，如價值標(biāo)準(zhǔn)缺失、制度指向混亂、功能配置局限、數(shù)據(jù)真實與監(jiān)測缺位，以及指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)、無法操作等，被視為 “量化正義”而量化實踐。同時，有關(guān)法治社會和法治社會評價的研究文獻較少，法治社會評價研究及實證明顯滯后，存在著理論供給與實踐脫節(jié)的碎片化現(xiàn)象。事實上，目前全國各地已有三分之二的省市出臺了有關(guān)法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系，大都圍繞官方提出的建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)來設(shè)計指標(biāo)，體現(xiàn)過程控制性，公信力和科學(xué)性不足。評價結(jié)果與高校學(xué)術(shù)團體公布的評價結(jié)果反差巨大。同時，盡管指標(biāo)不一、統(tǒng)計口徑不同，不同高校課題組公布的法治評價總體結(jié)果卻相近。③以2016年度評估結(jié)果為例，中國政法大學(xué)公布的全國法治政府平均分65.98，中國人民大學(xué)公布的全國法治評估平均分為71.74，華南理工大學(xué)公布的廣東省法治社會滿意度為55.21，中國社會科學(xué)院公布的全國法院司法透明度指數(shù)的均值為57.6，但世界正義工程公布的中國法治指數(shù)為0.48。同時，體制內(nèi)考評結(jié)果普遍較高，如度深圳市2016年法治政府建設(shè)考評均分為94.45，寧波市為90.96（群眾滿意度為83.45），2016年度廣東省依法行政考評均分為83.69（群眾滿意度84.17）。數(shù)據(jù)來源：深圳市政府法制信息網(wǎng)：http://www.fzb.sz.gov.cn/ztzl/yfxz/gzdt/201703/t20170330_6106636.htm；浙江省人民政府法制辦公室網(wǎng)：http://www.zjfzb.gov.cn/n134/n143/c144612/content.html；廣東省人民政府網(wǎng)：http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201707/t20170728_715527.html。在公開的文獻中，尚未發(fā)現(xiàn)有關(guān)法治社會建設(shè)評價的實證成果，更未有對法治社會評價與法治政府建設(shè)評價的實證比較文獻。由此，立足于一體建設(shè)的要求與目標(biāo)，開展對法治政府與法治社會的比較性評價是全景透視我國法治建設(shè)現(xiàn)狀，識別存在問題的重要思路與方法，對完善法治評價體系，推進全面依法治國具有現(xiàn)實意義。

二、評價理念與指標(biāo)體系

（一）法治政府與法治社會評價理念比較

在我國，法治評價內(nèi)置 “以評促建”的邏輯思路，體現(xiàn)工具理性。簡而言之，法治評價是對一個國家或地區(qū)的法治發(fā)展水平、法治真實狀況的評判，是將法治精神、法治理想、法治觀念轉(zhuǎn)化為法治實踐、法治目標(biāo)、法律制度的過程，一般包括法治國家 （地區(qū)）評價、法治政府評價和法治社會評價。法治政府評價是對政府決策與行為符合法律程度的評判，關(guān)注政府履職和公共決策的合法性問題，強化政府法治建設(shè)的 “目標(biāo)執(zhí)行力”。作為組織管理的核心環(huán)節(jié)和基本手段，法治政府評價既是對法治政府建設(shè)水平的測量，也是對法治政府建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)程度的檢驗，是體制內(nèi)部自上而下推進法治政府建設(shè)工作的有效手段，也是法治政府建設(shè)的客觀要求。④鄭方輝、尚虎平：《中國法治政府建設(shè)進程中的政府績效評價》，載 《中國社會科學(xué)》2016年第1期。法治社會評價作為新的領(lǐng)域，包含價值判斷的 “應(yīng)然”模式，可視為評價主體依據(jù)一定的體系、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對某一區(qū)域的法治化程度進行測量評判的活動，涉及法治建設(shè)的社會效果、社會影響力及其價值判斷。

從方法論的角度，法治社會評價與法治政府評價具有一致性，不同的在于評價對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容存在差異。具體而言：第一，在性質(zhì)上，法治政府評價是目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)果評價，屬于績效評價范疇，內(nèi)置 “目標(biāo)實現(xiàn)”與 “社會滿意”的結(jié)果導(dǎo)向追求，強化目標(biāo)的指標(biāo)化及其可測量性，避免抽象和概括式要求，如提出諸如合法行政、合理行政等不易檢驗的空泛的目標(biāo)；⑤鄭方輝、馮健鵬：《法治政府績效評價》，新華出版社2014年版，第16-17頁。法治社會評價是水平性的綜合評價，弱化目標(biāo)導(dǎo)向性，凸顯問題診斷性，更加兼顧民主、公正、秩序等法治價值；第二，在評價內(nèi)容上，法治政府評價針對政府行為的合法性及其社會影響力，法治社會評價指向一個國家或區(qū)域社會立法、執(zhí)法、司法與守法的有機統(tǒng)一狀態(tài)，是對社會治理效果、法治建設(shè)實效和社會法治化水平的評價；第三，在評價標(biāo)準(zhǔn)上，法治政府評價更多依據(jù)政府職能履行和相關(guān)制度規(guī)定，法治社會評價更多采取現(xiàn)代法治價值和理想法治社會的標(biāo)準(zhǔn)；同時，法治政府評價采取制度性進路，法治社會評價采取制度性進路與價值性進路相結(jié)合的方式。

（二）法治政府與法治社會評價指標(biāo)體系比較

法治政府評價旨在推進法治政府建設(shè)，體現(xiàn)評價的工具理性。作為層次分析法特例，我們構(gòu)建了包括制度建設(shè)、過程保障、目標(biāo)實現(xiàn)、法治成本和結(jié)果滿意等5項一級指標(biāo)、14項二級指標(biāo)和42項三級指標(biāo)的法治政府評價指標(biāo)體系，如表1所示。

表1：法治政府評價指標(biāo)體系 （權(quán)重：%）⑥

⑥本指標(biāo)體系參考了作者于2016年發(fā)表在 《政治學(xué)研究》上的指標(biāo)設(shè)計和構(gòu)建思路。經(jīng)實證檢驗和再次專家咨詢調(diào)查，本文對法治政府評價的指標(biāo)體系及權(quán)重做了部分調(diào)整。參見鄭方輝、邱佛梅： 《法治政府績效評價:目標(biāo)定位與指標(biāo)體系》，載《政治學(xué)研究》2016年第2期。

法治的社會必須是立法、執(zhí)法、司法、守法這四個方面運行良好的社會。⑦武建敏、董佰壹：《法治類型研究》，人民出版社2011年，第39頁。基于此種邏輯，作為層次分析法特例，我們構(gòu)建了一套包括立法、執(zhí)法、司法和守法4項一級指標(biāo)、13項二級指標(biāo)，38項三級指標(biāo)，涵蓋客觀指標(biāo)、專家評議和公眾滿意度測量的法治社會評價指標(biāo)體系，如表2所示。

表2：法治社會評價指標(biāo)體系 （權(quán)重：%）⑧

三、實證評價結(jié)果

（一）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源及樣本結(jié)構(gòu)

首先，滿意度調(diào)查覆蓋全省市、縣兩級政府管轄的所有區(qū)域，“省→地市→縣 （市、區(qū)）”為普查，縣域以下進行抽樣。調(diào)查對象為18-70歲常住人口；調(diào)查時間為2018年1月至2月，主要采用定點攔截方式，以性別、年齡，戶籍為配額條件。問卷使用10級量表。全省回收合格問卷21122份，合格率96%。之后采用SPSS軟件錄入，樣本結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诳傮w結(jié)構(gòu)進行對照具有良好代表性。樣本結(jié)構(gòu)和各地市有效樣本量詳見圖1所示。

其次，專家評議調(diào)查對象為為法學(xué)理論專家、法律行業(yè)專家 （法官、檢察官、律師、公司法務(wù)、仲裁員等）、黨政公職人員和其他專業(yè)人士 （法治新聞媒體人、企業(yè)家等）。調(diào)查時間為2018年3月至4月?；厥沼行柧?00份問卷，樣本結(jié)構(gòu)如圖1所示。

最后，客觀指標(biāo)數(shù)源于官方統(tǒng)計源、網(wǎng)頁搜索和第三方機構(gòu)。其中：法治政府評價中，治安刑事案件發(fā)生率、違法違規(guī)追究問責(zé)率、法規(guī)聽證公示清理完成量三項指標(biāo)數(shù)據(jù)缺失，本文采用其他8項客觀指標(biāo)；法治社會評價中，法律法規(guī)合法性審查率、違法決策引發(fā)群體上訪率、民事案件申請執(zhí)行率三項客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)缺失，本文采用其他12項客觀指標(biāo)。

⑧本指標(biāo)體系參考了譚瑋的博士論文 《法治社會評價體系研究》。但本文對指標(biāo)體系及權(quán)重做了較多調(diào)整。參見譚瑋：《法治社會評價體系》，華南理工大學(xué)2017年博士論文。

圖1：公眾滿意度調(diào)查和專家評議樣本結(jié)構(gòu)分析

（二）2017年度廣東省法治政府評價結(jié)果

2017年度廣東省法治政府綜合評分為78.51（百分制）。21個地級以上市極差為11.21。從排名來看， 位列前四位的依次是廣州 （83.80）、 深圳 （83.50）、 珠海 （81.98）、 佛山 （80.24）， 位列后四位的是揭陽 （72.59）、云浮 （74.12）、汕尾 （75.52）、 梅州 （75.55）。 得分高于80的共4個城市，得分位于75～80之間的共15個城市。如表3所示。

表3：2017年度廣東省21個地級以上市法治政府評價結(jié)果

評價發(fā)現(xiàn)，總體上，廣東省法治政府建設(shè)整體水平良好。2017年度評價結(jié)果與中央政府提出的2020年基本建成法治政府在預(yù)期時間上基本吻合。 同時呈現(xiàn)以下特點：

第一，區(qū)域之間差距逐步縮小，但仍不均衡。珠三角城市評分最高，為80.64，離散系數(shù)為0.02；粵西城市次之，均分為77.98，離散系數(shù)為0.00；粵北城市評分為77.10，離散系數(shù)為0.03；粵東城市評分最低，為75.86，離散系數(shù)為0.03。這說明，珠三角地區(qū)城市法治政府建設(shè)效果領(lǐng)先，也為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)奠定了良好的法治營商環(huán)境。

第二，針對評價維度，“法制建設(shè)”（79.55）、“目標(biāo)實現(xiàn)”（75.58）、“結(jié)果滿意”（74.34）三項一級指標(biāo)評分較低 （均不足80分），“過程推進”（89.47）和 “法治成本”（89.63）兩項指標(biāo)評分較高，一級指標(biāo)差距較大。同時，“法治成本”（極差為16.47）和 “結(jié)果滿意”（極差為14.14）的極差較大。由此表明，法治政府建設(shè)在組織保障、推進建設(shè)和法治投入等方面表現(xiàn)突出，各地市反差較大，但政府立法、政府決策法治化等滿意度評分較低。

第三，公眾滿意度明顯低于專家評議和客觀指標(biāo)評分。公眾滿意度均值為70.98，專家評議為83.49，客觀指標(biāo)為80.42。由于專家的專業(yè)認(rèn)知不同于普通公眾，客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來源于官方統(tǒng)計，三者存在差異性具有合理性。但公眾滿意度評價明顯偏低的事實表明公眾對法治政府的期望與政府行為法治化產(chǎn)生的效果存在較大差距，值得關(guān)注。詳見表4。

第四，公眾滿意度提升較大。2016年度滿意度均值 （55.77）比上年 （55.01）提高了1.4%，但2017年度 （70.98分）比2016年度提高了27.27%。同時，滿意度標(biāo)準(zhǔn)差逐年減小，城市間差距也呈縮小之勢。評分較高的指標(biāo)為政府服務(wù)效率滿意度 （79.03）、決策民主滿意度 （76.93）、市場監(jiān)管滿意度 （75.51）；較低的指標(biāo)為公眾收入滿意度 （66.05）、社會治安滿意度 （66.23）和依法行政滿意度 （66.42）。

表4：2017年度廣東省21個地級以上市法治政府公眾滿意度評價結(jié)果

續(xù)上表

（三）2017年度廣東省法治社會評價結(jié)果

2017年度廣東省法治社會評價綜合評分為75.20分，21個地級以上市極差為15.58。從排名來看， 位列前四位的依次是深圳 （82.06）、 廣州 （81.49）、 珠海 （79.80）、 佛山 （79.76）， 位列后四位的是揭陽 （66.48）、 云浮 （68.09）、 潮州 （69.11）、 梅州 （69.55）。 評分高于80有2市， 位于75～80之間的有10市。詳盡結(jié)果如表5所示。

表5：2017年度廣東省21個地級以上市法治社會評價結(jié)果

上述評價結(jié)果呈現(xiàn)以下特點：

一是 “法治廣東”處于良好狀態(tài)，全省均值75.20，但部分城市評分較低。四個維度評價維度中，“科學(xué)立法”（83.81）、“依法行政”（85.07）兩項一級指標(biāo)評分較高，“公正司法”（68.18）、“全民守法”（69.40）兩項指標(biāo)評分較低，指標(biāo)評分差距較大?！耙婪ㄐ姓保O差為16.15）和 “全民守法”（極差為21.47）的極差較大。由此表明立法、執(zhí)法層面取得較好效果，但在司法、公民守法方面較為薄弱，且地區(qū)之間差距較大。

二是改革試點城市的法治建設(shè)效果顯著。立法先行的廣州、深圳、珠海和汕頭在 “科學(xué)立法”方面評分較高；開展?fàn)I商環(huán)境綜合改革試點的廣州、深圳、汕頭、東莞等四個城市在 “依法行政”方面取得較好效果；深圳、佛山、汕頭、茂名是司法體制改革試點城市，其中：深圳、佛山的 “公正司法”得分位于全省前列。

三是公眾滿意度 （65.73）明顯低于專家評議 （77.25）和客觀指標(biāo) （80.71）評分。2017年滿意度均值 （65.73）比上年度滿意度 （55.21）提高了19.05%，進步明顯。其中，評分較高的指標(biāo)有政府服務(wù)態(tài)度滿意度 （70.38）、政務(wù)公開滿意度 （67.58）、政府廉潔滿意度 （66.90）；評分較低的指標(biāo)有法律意識滿意度 （57.94）、全民守法滿意度 （59.39）、審判獨立滿意度 （59.71）和司法透明滿意度 （59.96）等。詳見表6。

表6：2017年度廣東省21個地級以上市法治社會公眾滿意度評價結(jié)果

四、結(jié)果比較與改進建議

（一）評價結(jié)果比較分析

一是法治政府與法治社會評價結(jié)果比較，兩者存在差距。2017年度廣東省法治政府評價綜合評分為78.51，法治社會評價為75.20，相差3.31。從21個地級以上市看，僅佛山 （極差0.48）、東莞（極差0.82）、中山 （極差0.76）三個城市兩者差距較小，其他城市，諸如粵東地區(qū)的潮州、汕尾、揭陽以及粵北地區(qū)的云浮、梅州等城市均呈現(xiàn)較大差距，如圖2所示。此外，各地市法治政府評價標(biāo)準(zhǔn)差為2.71，離散系數(shù)為0.03，法治社會評價標(biāo)準(zhǔn)差為4.45，離散系數(shù)為0.06。由此可知，法治政府與法治社會建設(shè)同步性不足，且各地呈現(xiàn)出不均衡，地域差異明顯。就現(xiàn)狀而言，法治政府建設(shè)遠比法治社會建設(shè)在目標(biāo)推進和發(fā)展水平上較為超前，一些城市反差更為明顯。兩者評價結(jié)果對比情況如表7所示。

表7：2017年度廣東省21個地級以上市法治社會與法治政府評價結(jié)果對比情況

進一步分析發(fā)現(xiàn)，法治政府與法治社會評價中，主客觀指標(biāo)反差更為明顯。如圖2所示。從公眾滿意度來看，全省法治政府與法治社會評分差距為5.19，各地市公眾普遍認(rèn)為法治政府建設(shè)比法治社會建設(shè)要好，其中：河源 （差值7.2）、茂名 （差值7.11）、潮州 （差值7.05）等地市兩者差值在7.0分以上；從專家評議結(jié)果來看，兩者差值更為明顯，有15個地市差值超過5.0分，其中：潮州 （差值10.69）、汕尾 （差值10.72）、梅州 （差值10.91）三市差值超過10分；從客觀指標(biāo)評分來看，13個地市客觀評價中，法治社會評分低于法治政府。

圖2：法治政府與法治社會不同步建設(shè)的顯著差距

二是法治政府和法治社會建設(shè)的短項存在差異。針對法治政府評價，得分率較低的公眾滿意度指標(biāo)有公眾收入滿意度 （66.05）、社會治安滿意度 （66.23）、依法行政滿意度 （66.42）、公務(wù)員守法意識滿意度 （67.12）等。專家評議指標(biāo)中，政府信息公開充分 （76.81）、法規(guī)政策體系完整（77.13）、重大決策論證充分 （78.45）、公務(wù)員法治意識 （79.91），以及客觀指標(biāo)重大民生決策咨詢聽證率 （75.0）等得分率較低。進一步說，法治政府建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)為：公務(wù)員法律素養(yǎng)參差不齊；政府重大行政決策的民主化、公開化、科學(xué)化、法制化不足；政府立法制度建設(shè)未予以足夠重視，法規(guī)政策體系完整性有待加強；公眾收入滿意度較低，公眾收入分化對法治政府建設(shè)績效產(chǎn)生重要影響；社會治安公眾滿意度較低，社會穩(wěn)定壓力較大；政務(wù)信息公開缺乏 “全面性”“全面充分性”“真實性”和 “長效化”；依法行政公眾滿意度連續(xù)多年仍處于低位水平。針對法治社會評價，得分率較低的指標(biāo)中，公眾滿意度指標(biāo)包括法律意識滿意度 （57.94）、全民守法滿意度 （59.39）、審判獨立滿意度 （59.71）司法透明滿意度（59.96）和司法公正性滿意度 （59.98）；專家評議指標(biāo)中的反腐敗措施力度 （74.74）、錯判問責(zé)追究力度（74.99）、公眾普遍知法守法 （75.33），以及客觀指標(biāo)中的重大民生決策民調(diào)率 （73.0）和司法干預(yù)問責(zé)制度完備性 （70.5）。評價折射的薄弱環(huán)節(jié)集中于司法和守法層面，具體而言，公眾法律意識較為薄弱，法律法規(guī)認(rèn)知和普及程度、法律法規(guī)遵從程度不高；司法透明程度不足；司法公正和司法公信力有待加強，司法主體獨立和審判獨立滿意度不高，司法干預(yù)問責(zé)制度化和常態(tài)化有待加強；常態(tài)化政府腐敗現(xiàn)象難以根治，各地市涉及民生重大決策的聽證率、民調(diào)率較低，均未達100%。

三是法治政府和法治社會建設(shè)與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有顯著關(guān)系。2017年度，廣東省各市地區(qū)生產(chǎn)總值 （GDP），最高為深圳市 (22438.39億元)，其次為廣州市 (21503.15億元)，最低為云浮市(840.03億元)。運用SPSS統(tǒng)計21個地級以上市的法治政府評價、法治社會評價與GDP⑨學(xué)術(shù)界通常將區(qū)域內(nèi)GDP、人均GDP、公眾家庭收入 (可支配)作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的主要指標(biāo)，以方便取得部分統(tǒng)計源數(shù)據(jù)。基于目前官方還未公布2017年度人均GDP、公眾家庭收入 (可支配)相關(guān)數(shù)據(jù)，因此本文研究采用廣東省統(tǒng)計局已公布的各地市GDP數(shù)據(jù)作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的指標(biāo)數(shù)據(jù)來源。的相關(guān)關(guān)系，結(jié)果顯示：法治政府評價結(jié)果與GDP的Pearson相關(guān)系數(shù)為0.715，法治社會評價結(jié)果與GDP的Pearson相關(guān)系數(shù)為0.641，表明兩者均與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平呈較強正相關(guān)關(guān)系，但程度不一。相對而言，法治政府建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的互動關(guān)系更為密切。

圖3：全省21個地級以上市法治政府和法治社會與GDP的關(guān)系

事實上，“法治與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系”尤為復(fù)雜，審視全球不同政體下的法治與經(jīng)濟發(fā)展圖景和實踐互動軌跡發(fā)現(xiàn)，法治建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展相互對立、辯證統(tǒng)一，呈現(xiàn)出多樣性和互動性。內(nèi)置于同一政體或法系的中國不同地區(qū)，地方政府競爭視域下的地方法治與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系與國家層面不盡相同。一般而言，法治水平與經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)同步一致性。但2017年度評價結(jié)果表明，不同區(qū)域內(nèi)存在 “高法治水平低經(jīng)濟績效”（如珠海）、“低法治水平高經(jīng)濟績效”（如揭陽、湛江）等法治與經(jīng)濟發(fā)展不同步的現(xiàn)象，如圖3所示。如此，通過法治政府和法治社會建設(shè)，將法治建設(shè)目標(biāo)與經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一需要考慮更多因素。從經(jīng)濟發(fā)展長遠目標(biāo)來看，構(gòu)建規(guī)則型權(quán)力結(jié)構(gòu)、建設(shè)法治政府以及形成有序運作的法治社會實有必要，因為 “一個國家如果政府穩(wěn)定、法律的變革可以預(yù)知、有產(chǎn)權(quán)保障和司法體系的完善，它將取得更大的經(jīng)濟投資和經(jīng)濟增長，相比較缺乏這些保障的國家?！雹馐澜玢y行編：《1997年世界銀行報告：變化世界中的政府》，蔡秋生譯,中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第37頁。但與此同時，法治政府與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系存在一定周期性，改善法治環(huán)境促進經(jīng)濟發(fā)展并非立竿見影。反過來，經(jīng)濟發(fā)展水平又構(gòu)成法治政府和法治社會建設(shè)的推動力和基礎(chǔ)條件。市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，市場主體對政府科學(xué)決策、公正廉潔、嚴(yán)格執(zhí)法、信息透明等方面要求越來越高，迫切要求政府進行規(guī)制改革與政府職能法治化轉(zhuǎn)型。而公眾法治意識與權(quán)利保護意識的日益崛起進一步促進法治社會形成，因此，公眾對民主法治政府建設(shè)的期待直接推動法治建設(shè)進程。

（二）推進 “一體建設(shè)”，提高法治水平的若干建議

首先，針對 “短板”指標(biāo)重點改進。具體而言，在完善法治政府方面。一是加強各級政府重大行政決策的科學(xué)化、法制化，構(gòu)建公眾有效參與的民主化、公開化聽證程序和民調(diào)常態(tài)化機制，同時充分發(fā)揮政府法律顧問的作用、加強法治智庫建設(shè)，規(guī)范政府決策的法律專家參與制度，建議將重大決策的聽證率、民調(diào)率及執(zhí)行完成情況納入相關(guān)政府部門績效考核范圍。二是更加重視政府立法制度建設(shè)，推動較為薄弱的設(shè)區(qū)的市在行政立法方面的規(guī)范性，完善規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容體系和監(jiān)督體系，進一步清理、修訂或廢止不符合改革要求、不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要的規(guī)章、規(guī)范性文件，以貫徹落實黨的十八屆四中全會 “立法主動適應(yīng)改革”指導(dǎo)思想。三是強化政務(wù)信息公開，細化各領(lǐng)域、各類別信息公開的具體規(guī)則， 推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，保障社會公眾的知情權(quán)，保證政務(wù)信息公開的 “信息真實性”“全面充分性”和 “常規(guī)長效化”。四是加強反腐敗常態(tài)化和措施力度，走出 “運動式治理”的怪圈，既要培育對反腐敗零容忍文化，更要清晰界定公權(quán)力的邊界，進一步大力推行權(quán)責(zé)清單制度，對政府的職責(zé)和權(quán)力進行具體化、精細化管理，為把政府權(quán)力關(guān)進 “籠子”提供更明確的條件。五是強化政府公務(wù)員隊伍建設(shè)，加強公務(wù)員法律培訓(xùn)，提高公務(wù)員法律素養(yǎng)。在推動法治社會形成方面：一是提高公眾法律法規(guī)認(rèn)知水平和法律意識，加強社會公眾對規(guī)則之治的廣泛認(rèn)同性。法治宣傳與普法在實際上能夠?qū)崿F(xiàn)全民守法尚存質(zhì)疑，現(xiàn)代法治社會的形成更趨于公眾自我意識培育和對法治理念的認(rèn)同，原因在于 “法治認(rèn)同”是自覺行動和法律服從踐行的前提。二是強化社會治安綜合治理，確保社會治安秩序穩(wěn)定，緩解社會穩(wěn)定壓力，增強社會安全感。三是深化司法體制改革，提高司法審判獨立性、公正性，把握調(diào)節(jié)司法透明的 “度”和 “分寸”，構(gòu)建司法干預(yù)問責(zé)制度化和常態(tài)化機制，進一步提高錯判問責(zé)追究力度。近年來，廣東針對司法責(zé)任制、法官員額制、法官職業(yè)化等方面進行改革，①祁雷等：《廣東法院系統(tǒng)四項基礎(chǔ)改革穩(wěn)妥落地》，載 《南方日報》2017年5月16日A11版。試圖從制度上提高司法審判獨立性，其效果如何，需要實踐檢驗，但近三年司法評價結(jié)果來看，司法評價指標(biāo)得分率持續(xù)偏低，應(yīng)引起高度關(guān)注。

其次，以公眾滿意和社會民主為導(dǎo)向重塑法治政府與法治社會建構(gòu)模式。中國法治建設(shè)模式呈現(xiàn)出自上而下推進的權(quán)力主導(dǎo)型和強調(diào)理性主義目標(biāo)規(guī)劃的建構(gòu)型等特征。②馮玉軍：《中國法治的發(fā)展階段和模式特征》，載 《浙江大學(xué)學(xué)報 (人文社會科學(xué)版)》2016年第3期。而地方法治建設(shè)口號性、計劃性、評估性、攀比性、運動性、政績性等現(xiàn)實問題與矛盾更是暴露無遺。法治建構(gòu)主義邏輯將 “法治”限制于作為一種 “嚴(yán)格循法辦事”的治國論，更加追求法治建設(shè)執(zhí)行力，這種工具性、封閉性思維實際上與 “人治法治皆為治”的觀點一脈相承，從長遠來看，與 “良法善治”的法治精神相背離。三位一體視角下的法治政府與法治社會建設(shè)會出現(xiàn)不同步現(xiàn)象，法治建設(shè)效果不佳，與缺乏驅(qū)動力有關(guān)。中國法治的驅(qū)動模式一直被視為外源性法治，主要依賴國家建構(gòu)和強力推動，而不是來自于社會自身的內(nèi)驅(qū)力。③付子堂、張善根：《地方法治建設(shè)及其評估機制探析》，載 《中國社會科學(xué)》2014年第11期。實際上，由于長期缺乏社會民主驅(qū)動，權(quán)力與政府的二重屬性使得法治政府與法治社會建設(shè)發(fā)生了價值偏離。無論是法治政府還是法治社會均依靠政府來推動，均無法擺脫政績性導(dǎo)向趨勢。盡管在經(jīng)濟發(fā)展水平較高、民主意識較強的廣東省，公眾參與、社會倒逼法治建設(shè)的作用并沒有明顯。因此，反思法治政府與法治社會建構(gòu)模式，重構(gòu)以公眾滿意和實現(xiàn)民主為導(dǎo)向的發(fā)展路徑，健全法治程序推動社會民主進程，提高公眾滿意度和法治公信力，是當(dāng)前法治建設(shè)非一體、不同步的出路。我們以為，法治政府與法治社會建構(gòu)既要強調(diào)形式性的法律之治，也要強調(diào)實質(zhì)性的良法善治，追求法治的漸進主義邏輯和價值理性、以及法治的開放性和公信力。因此，各地市政府應(yīng)著力于提高法治建設(shè)公眾參與度，解決公眾收入分化與縮小貧富差距，提高社會穩(wěn)定性，加強社會公眾民主監(jiān)督，提高公眾幸福感與滿足美好生活期待，等等。新時代解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須以務(wù)實的態(tài)度獲得社會公眾對政府的認(rèn)可和信任，建設(shè)人民滿意的政府、增強政府公信力。

最后，改革與法治 “兩翼雙輪”共同推進實現(xiàn)基本建成法治政府與法治社會。習(xí)近平總書記提出，改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。法治政府與法治社會建設(shè)應(yīng)處理好改革之 “變”與法治之“定”之間的關(guān)系，以避免造成不必要的資源浪費和法治內(nèi)耗。上述實證分析表面，廣東省立法改革、司法改革、營商環(huán)境改革、行政審批改革、依法行政改革等試點城市的法治政府和法治社會建設(shè)效果更加顯著，也足以論證改革工作與法治建設(shè) “兩翼雙輪”能較好地實現(xiàn)同步進展、互相推進。如何改革與法治 “兩翼雙輪”共同推進實現(xiàn)基本建成法治政府與法治社會？我們認(rèn)為，一是應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)立法，著力實現(xiàn)立法引領(lǐng)與規(guī)范改革同行、民主參與和重大改革、行政決策相銜接，凡屬重大改革要于法有據(jù)、依法進行；二是法治政府建設(shè)和法治社會社會建設(shè)不僅要追求法治政建設(shè)實效，也要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，追求經(jīng)濟社會效益。畢竟，法治從來不是一個單向度的概念，將法治的目標(biāo)與其他經(jīng)濟社會目標(biāo)進行理性權(quán)衡及科學(xué)取舍，是追求更高層次法治理想的必然。④盧揚帆：《地方法治的績效及其評價機制初探》，載 《學(xué)術(shù)界》2017年第8期。處理好改革與法治的關(guān)系，使得改革和法治相互促進、相得益彰，才能更好地實現(xiàn)同步一體基本建成法治政府與法治社會。