淺議UGB在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中的作用

柴 海 龍

(西南交通大學(xué)建筑與設(shè)計(jì)學(xué)院，四川 成都 611730)

1 小城鎮(zhèn)的角色轉(zhuǎn)變與發(fā)展困境

1.1 小城鎮(zhèn)的定義

近年來(lái)，隨著我國(guó)城市政策調(diào)控，逐漸形成了“綜合型小城市—特色型小城鎮(zhèn)—農(nóng)業(yè)服務(wù)型一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的三級(jí)小城鎮(zhèn)體系。小城鎮(zhèn)，行政屬性為建制鎮(zhèn)，是一個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)過(guò)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化，逐步向城市轉(zhuǎn)化的重要階段。

1.2 小城鎮(zhèn)逐漸成為城鎮(zhèn)化的主體

隨著大中城市承載力近乎飽和，通過(guò)政策調(diào)控不斷改善人居環(huán)境、控制城市規(guī)模、疏解城市功能，小城鎮(zhèn)逐漸成為城鎮(zhèn)化主體，地位逐漸由城市邊緣轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域中心，職能逐漸由農(nóng)產(chǎn)供給轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合服務(wù)。

1.3 小城鎮(zhèn)的發(fā)展困境

小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化主體的壓力下，在規(guī)劃建設(shè)、政策執(zhí)行、城市管理等方面的不成熟使得城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展過(guò)度依賴(lài)非建設(shè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，忽略城鎮(zhèn)內(nèi)部空間整合重生與混合開(kāi)發(fā)，建設(shè)用地投入與城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境承載能力、地域功能定位等在時(shí)空上存在不匹配、非協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)象[1]。

1)城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏前瞻性、整體性和可持續(xù)性研究。

城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏深入研究，缺乏對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的空間布局的前瞻性研究，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間拓展缺乏層次；城鎮(zhèn)新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃缺乏整體協(xié)調(diào)性研究，功能重合、產(chǎn)城相離、重復(fù)建設(shè)等造成土地資源浪費(fèi)；城鎮(zhèn)用地和功能布局紊亂，控制區(qū)域的自發(fā)性建設(shè)活動(dòng)頻繁，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)性。

2)空間急速擴(kuò)張與土地利用粗放。

不成熟的城鎮(zhèn)規(guī)劃與粗放的土地利用管理直接導(dǎo)致小城鎮(zhèn)空間的低效和無(wú)序利用。居民點(diǎn)分散布局、亂占亂建破壞了土地利用的整體性，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)而不發(fā)、土地囤積助長(zhǎng)了城鎮(zhèn)空間的低質(zhì)量拓展。一方面是土地資源的短缺，一方面是大量的土地閑置和土地投機(jī)，導(dǎo)致了國(guó)有土地資產(chǎn)的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3)無(wú)視生態(tài)本底的開(kāi)發(fā)方式造成城鎮(zhèn)風(fēng)貌缺失。

看似大刀闊斧的城鎮(zhèn)空間拓展建立在無(wú)視城鎮(zhèn)發(fā)展基質(zhì)條件基礎(chǔ)之上，即自然要素、山水格局、歷史文化等本底資源被破壞殆盡。城鎮(zhèn)功能的發(fā)育成長(zhǎng)在空間上與城鎮(zhèn)發(fā)展的基質(zhì)條件產(chǎn)生了巨大的矛盾，在利益與特色中，建設(shè)者選擇了前者。

2 UGB理論研究

2.1 UGB的概念

UGB是“Urban Growth Boundary”的縮寫(xiě)，譯為“城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界”或是“城鎮(zhèn)生長(zhǎng)界限”等。UGB的概念最早在1976年由美國(guó)的塞勒姆市(Salem)提出，定義為城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地之間的分界線(xiàn)[2]。綜合國(guó)內(nèi)外理論學(xué)者研究，UGB是指以城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢(shì)、區(qū)域承載力及生態(tài)安全性為依據(jù)，用以引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間拓展、指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)序的階段性界限與促進(jìn)土地綜合利用、加強(qiáng)城鎮(zhèn)科學(xué)管理等綜合性發(fā)展策略(見(jiàn)圖1)。

在規(guī)劃地位上，UGB不同于存在于城市總體規(guī)劃階段的“四區(qū)”，UGB與我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系相銜接，可作為城市總體規(guī)劃編制的主要依據(jù)之一。在空間作用上，UGB不同于主要關(guān)注城鎮(zhèn)生態(tài)空間或非建設(shè)空間的生態(tài)紅線(xiàn)，它分為彈性UGB與剛性UGB，前者關(guān)注建設(shè)空間的層次性拓展，后者則關(guān)注非建設(shè)空間的安全性保障。

2.2 UGB的實(shí)踐思考

UGB是在整合并分析了各種要素的基礎(chǔ)上劃定的，具有明顯的空間辨識(shí)性[3]。UGB尋求的是社會(huì)發(fā)展與生態(tài)安全的平衡，引導(dǎo)城市非理性增長(zhǎng)向理性增長(zhǎng)、由粗放增長(zhǎng)向精明增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變[4]。

1)UGB功能的全面性理解。

北京、廣州先后開(kāi)展的UGB規(guī)劃實(shí)踐活動(dòng)中，偏重于以生態(tài)優(yōu)先的思維劃定城市限制建設(shè)區(qū)，忽略了UGB對(duì)引導(dǎo)土地混合開(kāi)發(fā)的功能。借鑒波特蘭、墨爾本案例，把UGB看為一種綜合型的土地開(kāi)發(fā)管理政策，即對(duì)外限制建設(shè)用地增長(zhǎng)、對(duì)內(nèi)引導(dǎo)存量空間的高效利用。

2)UGB應(yīng)用層面的拓展。

目前，UGB僅局限于大中城市的推廣與應(yīng)用，然而因?yàn)樵擃?lèi)型城市規(guī)劃管理的成熟，更傾向于UGB的限制性功能。小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理相對(duì)薄弱，存在的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、土地利用粗放、建設(shè)空間對(duì)生態(tài)空間大量侵占等問(wèn)題，同樣需要UGB來(lái)限制與引導(dǎo)。

3 小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)UGB理念的引入

3.1 UGB與小城鎮(zhèn)空間韌性

韌性(resilience)意為“物體恢復(fù)或復(fù)原到最初狀態(tài)”，最初產(chǎn)生于物理學(xué)領(lǐng)域。城市韌性是指城市系統(tǒng)和組織應(yīng)對(duì)內(nèi)部失衡及外部擾動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的能力，形成了“利用階段—保存階段—釋放階段—重組階段”的適應(yīng)性循環(huán)[5]。城市空間的演變是時(shí)間和空間雙重因素漸進(jìn)式的結(jié)果，同樣經(jīng)歷了“開(kāi)發(fā)—衰敗—修復(fù)—重生”的循環(huán)往復(fù)。小城鎮(zhèn)在尋求農(nóng)業(yè)化特征與城鎮(zhèn)化擴(kuò)張平衡的同時(shí)，城鎮(zhèn)空間呈現(xiàn)出碎片化、混合化、多樣化特征，這樣的特征使得城鎮(zhèn)建設(shè)空間與生態(tài)空間在城鎮(zhèn)郊區(qū)矛盾日益明顯(見(jiàn)圖2)。

UGB的實(shí)質(zhì)即城鄉(xiāng)用地的平衡，一方面剛性UGB可保護(hù)小城鎮(zhèn)生態(tài)安全，彈性UGB可保證小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展；另一方面，UGB管理性措施可以引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)序，可一定程度上建立起小城鎮(zhèn)的空間韌性。

3.2 UGB與小城鎮(zhèn)系統(tǒng)協(xié)調(diào)

城市是各個(gè)系統(tǒng)相互聯(lián)系，協(xié)作運(yùn)轉(zhuǎn)的集合，系統(tǒng)信息的交流、要素的匹配、機(jī)制的互動(dòng)共同推動(dòng)著城市的發(fā)展。我國(guó)學(xué)者馮玉廣、王華東率先闡述了區(qū)域人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，并提出了城鎮(zhèn)“PREE系統(tǒng)”概念。小城鎮(zhèn)在PREE系統(tǒng)特征上，由于其處于一般城市與農(nóng)村的過(guò)渡期，呈現(xiàn)出自身不同的系統(tǒng)特征(見(jiàn)表1)。

表1 小城鎮(zhèn)PREE系統(tǒng)特征統(tǒng)計(jì)表

UGB與PREE系統(tǒng)是一對(duì)共軛關(guān)系，相互影響也相互推進(jìn)。UGB的劃定直接引導(dǎo)了小城鎮(zhèn)建設(shè)，也必然間接影響了小城鎮(zhèn)的人口流動(dòng)、資源配置、環(huán)境變化與經(jīng)濟(jì)平衡。同時(shí)，小城鎮(zhèn)PREE系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性也直接影響到UGB劃定決策。

3.3 UGB在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中的作用

1)提升多級(jí)規(guī)劃體系中UGB的有效介入。

小城鎮(zhèn)UGB的實(shí)施需要與各類(lèi)法定規(guī)劃相互配合，共同推進(jìn)城鎮(zhèn)空間的健康發(fā)展。剛性UGB是在保證生態(tài)安全性的前提下，對(duì)城鎮(zhèn)合理發(fā)展需求的滿(mǎn)足，彈性UGB是在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)城鎮(zhèn)空間實(shí)行的分片引導(dǎo)，總體規(guī)劃是在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展定位、空間布局、土地利用等的統(tǒng)籌安排，控制性詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)空間用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)時(shí)序等的進(jìn)一步規(guī)劃，總體規(guī)劃應(yīng)在剛性UGB界限范圍內(nèi)進(jìn)行編制，詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)在彈性UGB范圍內(nèi)分片編制，同時(shí)結(jié)合土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，逐步形成“圈層拓展、多規(guī)合一、分片發(fā)展”的良性機(jī)制(見(jiàn)圖3)。

2)因地制宜，體現(xiàn)城鎮(zhèn)特色的UGB界限劃定。

小城鎮(zhèn)扮演著對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射與對(duì)城市地區(qū)農(nóng)副供給的雙重角色，既需要做好城市后勤庫(kù)的角色，也要保持自身特色，杜絕“千鎮(zhèn)一面”。小城鎮(zhèn)結(jié)合自身特色制定UGB約束性條件，利用自然保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田、歷史文化街區(qū)、歷史建筑等，因地制宜劃定UGB界限。

3)尋求增量增長(zhǎng)空間與存量增長(zhǎng)空間的平衡，促進(jìn)土地集約化利用。

小城鎮(zhèn)貪大求洋式的建設(shè)方式，已不適合現(xiàn)階段城鎮(zhèn)建設(shè)趨勢(shì)。將彈性UGB界限與管理型UGB手段相結(jié)合，充分挖掘城鎮(zhèn)內(nèi)部存量增長(zhǎng)空間，加快園區(qū)、城區(qū)內(nèi)未利用土地整合及項(xiàng)目促建，加快舊城區(qū)舊城改造與城市更新，提高中心城區(qū)容積率與建筑功能的混合使用；合理規(guī)劃建設(shè)時(shí)序，建設(shè)項(xiàng)目全面統(tǒng)籌，避免基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)緊湊化、集約化、可持續(xù)化發(fā)展。

4)強(qiáng)化管理落實(shí)，保護(hù)“山水田林”生態(tài)本底。

“山水田林”是小城鎮(zhèn)區(qū)別于一般城市的重要辨識(shí)性要素。在城鎮(zhèn)化尚未吞噬掉小城鎮(zhèn)生態(tài)空間時(shí)，生態(tài)本底則成為小城鎮(zhèn)重要的自然遺產(chǎn)，它也是塑造城鎮(zhèn)特色重要的基質(zhì)。剛性UGB在保護(hù)小城鎮(zhèn)生態(tài)本底方面的劃定，可以說(shuō)是建設(shè)空間的禁區(qū)，通過(guò)制度化、政策化的城鎮(zhèn)建設(shè)管理，減少建設(shè)用地對(duì)非建設(shè)用地的侵占，最大程度的保留小城鎮(zhèn)的自然風(fēng)貌與生物多樣性，是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

UGB在城市尤其是大中城市中的實(shí)踐表明，在遏制城市空間無(wú)限拓展方面有著積極作用。然而隨著城鎮(zhèn)化主體不斷向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化中產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，也亟待通過(guò)UGB來(lái)解決與緩解。小城鎮(zhèn)不同于城市有著更好的生態(tài)本底資源、城鎮(zhèn)特色風(fēng)貌、基本農(nóng)田資源等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，不斷探索UGB在小城鎮(zhèn)重要作用，對(duì)形成獨(dú)特的小城鎮(zhèn)空間，傳承獨(dú)特是小城鎮(zhèn)文化，保護(hù)稀缺的小城鎮(zhèn)資源有著深遠(yuǎn)意義。

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