探索宅基地“三權(quán)分置” 釋放宅基地政策紅利

□ 桐廬縣國土資源局 鄭金龍

實行宅基地“三權(quán)分置”是農(nóng)村宅基地制度的一個重大改革突破，也是探索完善中國特色的城鄉(xiāng)土地管理制度體系的必然要求。早在2014年，桐廬縣就開始探索宅基地制度改革的多項嘗試，并取得了一定成效。

一、落實村集體的宅基地所有權(quán)——堅持集體所有

1.收回廢棄宅基地

在積極開展舊村改造、“三改一拆”、新農(nóng)村建設(shè)過程中，及時拆除破舊房屋和非法“一戶多宅”，村集體依法收回老宅基地，讓“宅基地不是祖產(chǎn)，是集體資產(chǎn)”的意識深入老百姓心中。比如桐廬縣分水鎮(zhèn)三槐村以創(chuàng)建“無違建縣”為契機，嚴厲整治違法建筑和非法“一戶多宅”，按照“四重點、八先拆”要求，拆除整治65戶，面積8300平方米，其中用于規(guī)劃建房、道路綠化的面積6600平方米，用于復(fù)耕的面積1700平方米。一方面緩解了村民建房難題，改善村容村貌，推進了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；另一方面有效補充了耕地，緩解了全縣建設(shè)占用耕地壓力。2017年全縣收回老宅基地69748 平方米，拆除破舊房屋643229 平方米。

2.推進宅基地有償使用

一是開展級差排基。村集體經(jīng)濟組織可根據(jù)實際情況，制定宅基地級差排基方案，按照宅基地的區(qū)位條件，有償提供給符合建房條件的村民使用，在符合宅基地申請條件的村民內(nèi)實行競價選位。所得資金用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。二是對違法建筑收取有償使用費。對暫時不宜拆除或無法拆除的違法建筑，采取有償使用的方式處理，由當事人向村集體提出申請，經(jīng)村兩委集體研究和村民代表大會同意，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批同意后與違法建筑當事人簽訂有償使用協(xié)議書。有償使用費主要用于村莊農(nóng)居點規(guī)劃建設(shè)、違法建筑拆除、宅基地管理等支出。

3.建立宅基地退出機制

桐廬縣自2012年開始實施下山集聚工程，通過農(nóng)村土地綜合整治項目與集聚工程的有機結(jié)合，鼓勵村民自愿退出宅基地，進城集聚?？h政府專門出臺了《關(guān)于實施桐廬縣農(nóng)村住房置換中心鎮(zhèn)公寓房的試行辦法》《桐廬縣農(nóng)村住房置換縣城公寓房實施細則》等一系列政策，投資9.8億元建設(shè)春江景苑，安排1804套住宅用于農(nóng)民下山。目前，已有651戶農(nóng)戶放棄宅基地進城落戶，既節(jié)約了農(nóng)村宅基地，又促進了城鎮(zhèn)人口集聚，縮小了城鄉(xiāng)差距。

二、保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)——堅持戶有所居

1.規(guī)范農(nóng)戶身份認定

在2014年出臺《桐廬縣農(nóng)村宅基地管理細則》中就規(guī)定了，村民就是指同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。村集體經(jīng)濟組織負責(zé)做好村民“戶”和“宅”的認定，核定家庭人口。主動接軌戶籍制度改革，宅基地審批不以公安戶籍為依據(jù)，而以村集體經(jīng)濟組織成員身份為依據(jù)，有效解決了當前農(nóng)村戶籍管理中存在的許多矛盾。

2.嘗試“以地保障、以錢保障、以房保障”相結(jié)合的多途徑宅基地實現(xiàn)形式

引導(dǎo)與鼓勵村集體建設(shè)農(nóng)民公寓，將宅基地分配變?yōu)樽》勘Ｕ稀＿@不僅有利于控制村莊建設(shè)用地規(guī)模，減少占用耕地，同時還有利于改善農(nóng)居環(huán)境與質(zhì)量。如鐘山鄉(xiāng)大市村，2012年開始統(tǒng)一拆房統(tǒng)一建公寓房，拆除50多戶建成公寓房7幢，每幢可以安置6戶；鳳川街道西莊村于2012年開展以宅基地使用權(quán)無償置換老年公寓使用權(quán)，安置樓共12個套間，每個套間約40、50平方米。再如鳳川街道肖嶺自然村以規(guī)劃保障村民建房。2014年以來，該村在盤活農(nóng)村存量土地中，從實際出發(fā)，高起點、高標準規(guī)劃，通過清理，共拆除“一戶多宅” 127戶、破舊房屋面積10740平方米，整理出土地17.3畝。經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，拆后地塊用于住房困難戶建房，在不占用一分耕地的情況下，解決了30多戶農(nóng)戶的建房用地。

3.探索“按人核算、按戶審批”的宅基地分配模式

▲ 陽山昄新農(nóng)村面貌

基層反映最多、分歧最大的問題是宅基地面積審批標準。對此，一種觀點認為應(yīng)當提高農(nóng)民建房的標準，釋放改革紅利，讓群眾擁有更多的獲得感和財產(chǎn)性利益。另一種認為宅基地的功能定位應(yīng)當為基本的保障住房功能，而不應(yīng)過于奢侈，個體利益的膨脹必然造成對公共利益的擠壓。桐廬縣探索出“按人核算、按戶審批”的宅基地分配模式，按照人均30平方米的標準分配宅基地，但單戶占用宅基地最多不得超過140平方米，占用耕地的最多不得超過120平方米。新的審批模式更體現(xiàn)了宅基地分配的公平公正，減少了很多社會矛盾。

三、適度放活宅基地使用權(quán)——體現(xiàn)宅基地的用益物權(quán)

1.推行宅基地使用權(quán)跨村流轉(zhuǎn)

整合優(yōu)化全縣宅基地資源，除縣城核心區(qū)以外，允許在實施農(nóng)村土地綜合整治、地質(zhì)災(zāi)害防治與搬遷、下山脫貧、舊村改造以及其他新農(nóng)村建設(shè)項目過程中，安排宅基地用于跨村審批。農(nóng)戶在堅持“一戶一宅、法定面積、有償使用”的原則和接受村民代表會議三分之二以上代表同意的前提下，可以到縣內(nèi)其他村申請宅基地使用權(quán)。專門設(shè)計《桐廬縣農(nóng)村宅基地跨村流轉(zhuǎn)審批表》，作為附件與《桐廬縣農(nóng)村村民建房審批表》一并存檔。目前，全縣有4戶農(nóng)戶跨村申請了宅基地使用權(quán)。

2.允許國有土地審批農(nóng)房

為了有效解決宅基地管理存在的歷史遺留問題和社會發(fā)展過程中遇到的新問題，參照《劃撥用地目錄》第十款第1條“福利性住宅”用地可以劃撥方式提供土地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，利用零星國有存量建設(shè)用地安排農(nóng)民建房，按照宅基地審批模式進行審批，并納入農(nóng)村宅基地進行管理，不收取劃撥費用。專門設(shè)計《桐廬縣農(nóng)村私人建房使用國有建設(shè)用地申請審批表》，在審批表中明確“該宗地有農(nóng)村宅基地的實際保障功能，其土地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)只能按照農(nóng)房的相關(guān)政策進行處置”。在辦理土地使用證和房屋所有權(quán)證時，在證書記事欄中載明“該宗地有農(nóng)村宅基地的實際保障功能，其土地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)只能按照農(nóng)房的相關(guān)政策進行處置”。同時規(guī)定，在實施重大項目建設(shè)過程中，需要使用國有土地3畝以上安排審批農(nóng)房的，報請縣政府批準后實施。目前，全縣已在國有土地上審批的農(nóng)房有92戶。

3.大力發(fā)展民宿經(jīng)濟

中央大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鼓勵農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，桐廬縣在2008年出臺了《關(guān)于加快發(fā)展村級集體經(jīng)濟的若干意見》鼓勵發(fā)展民宿農(nóng)家樂，目前，全縣民宿經(jīng)營戶總量達到550家（其中90%是農(nóng)房）、床位10105張，截至2017年底，全縣農(nóng)家樂（民宿）接待游客412.6萬人次，營業(yè)收入26300萬元，分別同比增長24.6%，24.2%。并在該縣富春江鎮(zhèn)蘆茨成立了全省唯一的慢生活體驗區(qū)，目前該村村民盤活閑置農(nóng)房，發(fā)展農(nóng)家樂和民宿，現(xiàn)有民宿客房1791間，床位3500多個，日均接待旅游者2191余人，美麗蘆茨受到了國內(nèi)外游客的點贊，農(nóng)民收入也大幅增加。

4.開展空心村二次創(chuàng)業(yè)

在鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展的形勢下，縣、鄉(xiāng)、村三級合力破難，秉著“走出去、請進來”的理念，圍繞打造城里人“第二居所”的目標，開展“空心村二次創(chuàng)業(yè)”改革試點。根據(jù)不同村莊閑置農(nóng)房的類型和條件，創(chuàng)新多種利用途徑或形式，積極發(fā)展農(nóng)家客棧、鄉(xiāng)村酒店、高端民宿等新型業(yè)態(tài)，探索形成了出租（集中租賃）、出讓、合作（“村委+農(nóng)戶”或“村委+公司+農(nóng)戶”）、聯(lián)營（股份制）等“二次創(chuàng)業(yè)”經(jīng)營管理模式。比如，橫村鎮(zhèn)白云村的集中租賃模式，村委將7幢閑置農(nóng)房出租給杭州客商發(fā)展民宿項目，村集體享受基本分紅；莪山鄉(xiāng)新豐村的聯(lián)營模式，村集體統(tǒng)一收購30余戶農(nóng)戶閑置房，由村委會和社會資本聯(lián)合開發(fā)，村集體以閑置房入股。新型民宿經(jīng)濟發(fā)展模式，既盤活了空心村閑置房產(chǎn)，讓村民得到了實惠，又為村集體增加了長期性租金收入，成功實現(xiàn)空心村二次創(chuàng)業(yè)。