國際成人教育資助現(xiàn)狀研究

王吉康 楊海平

【摘 要】高效的資助可極大地促進成人教育事業(yè)的發(fā)展。通過對《第二份成人學習與教育全球報告》的分析，發(fā)現(xiàn)國際成人教育的資助水平較低，資助主體較為多元，發(fā)達國家有較為健全的資助機制和成本分攤方式。成人教育具有深遠的社會、經濟價值，只有充分理解這些價值才能提高成人教育的資助水平。國際成人教育資助的發(fā)展現(xiàn)狀可以為我國提供一定的借鑒。

【關鍵詞】成人教育；資助水平；資助主體；發(fā)達國家資助機制；成人教育價值

【中圖分類號】G720 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2017）04-0007-06

【收稿日期】2016-11-04

【作者簡介】王吉康（1990—），男，山東德州人，碩士研究生，研究方向為課程與教學論、教師教育、成人教育；楊海平（1978—），男，湖南會同人，碩士，高級會計師，研究方向為高等教育。 成人教育可提高成人的素質和技能，有利于創(chuàng)造更具包容性、生產性、公平性的社會，具有重大的社會效益。為充分發(fā)揮成人教育的重要作用，促進成人教育事業(yè)的發(fā)展離不開教育經費的有效投入。但目前我國對成人教育的資助或投入研究較少，對資助的水平、經費的來源、資助的機制等研究不足，因此有必要了解一下國際上成人教育的資助情況。聯(lián)合國教科文組織終身學習研究所在2013年發(fā)布了《第二份成人學習與教育全球報告》（簡稱《報告》），這是最新、最全面的關于成人學習與教育的國際性報告?！秷蟾妗分邪?29個國家成人教育投入、資助的相關信息，有利于幫助我們及時了解國際成人教育資助狀況，為我國成人教育經費的充分、高效投入提供有益的借鑒。

一、國際成人教育的資助水平

大多數(shù)國家對成人教育的資助主要依靠國家財政性資金，所以成人教育資助水平主要是指國家對成人教育經費的投入占國民生產總值（GNP）的比例。當前，國際上對教育經費的投入水平已達成共識，但對成人教育經費的投入沒有統(tǒng)一標準。如《貝倫行動框架》提出“各國對整個教育的投入要達到國民生產總值的6%，并著力增加對成人教育的資助水平”。[1]雖然聯(lián)合國教科文組織各會員國都強調提高成人教育的投入，但各國對成人教育的投入到底如何？還需要審視各國的實際情況。

成人教育資助水平可用：成人教育投入占國民生產總值（GNP）的比例和成人教育投入占整個教育經費的比例來表示。表1展示了歐洲、亞洲、非洲、美洲各主要國家的成人教育資助水平。從總體上看，各國成人教育投入占GNP的比例范圍為0.001%—0.692%，比例最低的是馬其他，比例最高的是馬來西亞；成人教育投入占整個教育經費的比例范圍為0.01%—10%，比例最低的是斯里蘭卡，比例最高的是馬來西亞?？梢娫谶@些國家中，馬來西亞的成人教育資助水平最高。而我國對成人教育的投入比例分別是0.002%和0.04%，成人教育資助水平較低。

一般而言，國家收入水平的高低與資助水平的高低有密切關系，即收入水平越高的國家，成人教育的資助水平就越高。其中高收入國家，成人教育支出占GNP的平均比例為0.1504%，中等收入國家為0.1080%，低收入國家為0.041%。[2]我國作為中等收入國家，①對成人教育的投入相對不足，需加大對成人教育的資助水平。資助水平表明了當前各國對成人教育投入資金的多寡，除了政府之外，還有它主體的資助。 表1亞、歐、非、美各洲主要國家成人教育資助水平

（資料來源：UIL. Second Global Report on Adult Learning and Education.其中，美洲缺乏美國、加拿大的數(shù)據(jù)）

二、國際成人教育的資助主體

與成人教育資助相關的一個重要問題是誰應該支付。有研究者指出“成本的分攤應該更好地反映教育和學習的受益者。[3]這就強調了“誰獲益誰支付”的資助原則。國際上成人教育的資助主體具有多樣性，主要包括中央政府、地方政府、民間組織、捐贈者、國際援助、私營企業(yè)和學習者本人。[4]雖然資助主體較為廣泛，但高質量的成人教育花費較高。成人教育的花費包括成人教育者和管理者的人工成本，硬件設施和設備的成本，學習者的機會成本，交通費用，食宿費用，學習材料費用，托兒費等等。[5]因此“資助也要反映人們的支付能力，政府應在成人教育最需要的地方投入資金?！盵6]總之，成人教育資助要遵循“誰獲益誰支付”和“能力越強支付越多”的原則。當前國際上成人教育的資助主體主要包括國家的資助、利益相關者的資助、學習者對自身的資助、項目發(fā)展伙伴的資助四類。

1.國家的資助

在大多數(shù)國家，政府是成人教育最大資助主體。無論是在國家層面，還是地區(qū)層面、地方層面，政府資助以兩個方式進行：在供給方面，資助成人教育的提供方；在需求方面，著力提高個人參加成人教育的支付能力。[7]相比之下，政府需更加注重對接受教育的成人的資助，即需求方面的資助。因為，這直接影響到了成人教育的參與水平。聯(lián)合國教科文組織也非常關注政府對個人的資助，并制定了成人教育資助的政府原則，即“缺乏資金不應成為個人參與成人教育的障礙，各成員國應確保為那些需要資金進行成人教育的人提供經濟援助，社會弱勢群體接受成人教育應當是免費的?！盵8]因此，政府要加大對受教育者的財政資助。

而對成人教育提供方的資助，效益最為重要。如果資助沒有效益，再多的財政性投入也不會促進成人教育事業(yè)的發(fā)展。有效地投入資源，有三種方式：（1）以產出為導向的資助要提高資金的使用價值；（2）下放資助決策權，給地方教育和培訓機構更多自主權；（3）采用公開招標的方式，增強政府合同的競爭力。[9]例如，為提高成人教育機構的服務質量和有效性，美國采用了以績效為基礎的成人教育資助制度，并根據(jù)各機構的表現(xiàn)情況分配財政性資源。

2.利益相關者的資助

雇主、私立機構等利益相關者的資助是國家財政性資助的補充，也發(fā)揮著重要作用。其中，雇主有保證員工掌握必要技能和使個人達到、保持和更新適合本企業(yè)專門工作技能的主要責任。[10]另外，雇主對成人教育的投入可理解為對人力資本的投資。在高收入國家中，雇主或私立組織在成人教育資助中扮演著重要角色。英國就業(yè)和技能委員會指出“在英國，雇主每年花費在成人培訓中的費用大約為200億英鎊，而政府只達到120億英鎊”。[11]在中低收入國家中，也有很多私立組織為成人教育提供資助。如，斯洛文尼亞成立了由區(qū)域商會建立的雇員教育機構，商會成員拿出收入的1%用于資助雇員培訓。

3.學習者對自身的資助

學習者對自身的資助一般包括參與成人教育的直接花費和生活開銷，屬于自籌經費部分。因此，學習者個人的支付能力在很大程度上決定了能否參加成人教育。成人教育自籌經費制度還取決于以下假設：（1）成人教育的供給與需求遵循市場配置機制并由市場價格操縱；（2）學習者承擔的學習成本（全部或部分）基于“使用者付費原則”；（3）學習者有充足的收入才能支付教育費用；（4）在期望通過教育獲得較高收入償還貸款的前提下，不能支付教育費用的學習者可通過貸款解決。[12]一般而言，很難評估學習者對個人接受教育或培訓投資的數(shù)額，但在一些擁有高素質勞動力的發(fā)達國家，個人對自身教育的資助占比較大。如，在德國，學習者個人在繼續(xù)教育中的花費近60億歐元，占總資助的37.5%。[13]

4.項目發(fā)展伙伴的資助

項目發(fā)展伙伴的資助是指國際組織、他國政府、基金會、非政府組織等通過資助具體的成人教育項目而對目標國家或地區(qū)進行的資助。國際組織資助的對象主要是低收入國家的成人教育。從國家進步報告提供的信息可知，聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）、 聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）經常資助非洲成人教育的發(fā)展。[14]如聯(lián)合國開發(fā)計劃署在兩年間對非洲馬拉維的“農村綜合發(fā)展的功能性掃盲項目”資助了1.4億元。除國際組織外，他國政府基金會等也發(fā)揮著重要作用。如，日本政府資助了阿富汗的“識字能力提升計劃”，卡塔爾教育科學與社會發(fā)展基金會資助了伊拉克的“掃盲增能計劃”。在亞洲和太平洋地區(qū)，世界銀行、亞洲發(fā)展銀行為一些國家的成人教育提供了資助。如這兩大銀行組織為老撾“職業(yè)教育與培訓項目”的實施提供了支持。在歐洲，有歐洲全球化基金、歐洲社會基金資助歐洲國家的成人教育項目。如，歐洲全球化基金資助了愛爾蘭“失業(yè)工人再培訓項目”所需資金的65%。

三、發(fā)達國家的資助機制和成本分攤方式

無論以上四個主體的資助目的是什么，為了高效獲得期望的結果和成果，必須謹慎選擇資助機制。在提高資助有效性的過程中，各主體可采取不同資助方式，以協(xié)作的形式分攤成人教育成本。表2展示了發(fā)達國家成人教育資助機制和成本分攤方式。資助機制是指包含資助主體、資助對象、資助方式、資助形式等的多要素相互作用形成的一種穩(wěn)定的資源投入運行方式。這里的資助主體包括公共財政資助和私人資助。公共財政資助是指國家利用財政性資金對學習者和提供方提供的資助。私人資助包括個人和企業(yè)對學習者或教育提供方的資助。成本分攤是指學習者和企業(yè)負擔的成人教育費用，并最終由國家承擔的部分。

表2發(fā)達國家成人教育資助機制和成本分攤方式

（資料來源：同表1）

從資助機制看，教育券、貸款、帶薪或不帶薪培訓假是較為新穎的資助方式。教育券是指政府或其他主體資助成人教育的一種方式，以有價證券的形式直接將資助經費分配給個人，學習者可以充抵部分或全部教育費用。教育券能明顯提高成人的支付能力，增強教育需求，增加受教育的機會。在歐洲許多國家都采用教育券的形式資助成人教育。希臘發(fā)放的成人教育券既可用于初等職業(yè)教育與培訓，也可用于繼續(xù)教育。貸款是為參加成人教育又缺乏足夠資金的個人提供的，可提高低收入群體的教育參與度。貸款通常由私人提供，但也可由政府提供利益補貼。帶薪或不帶薪培訓假是指員工離開工作場所去接受教育或培訓，用人單位在員工培訓期間提供或不提供薪金。培訓假減少了工人的工作時間，這也是企業(yè)需要承擔的時間成本，通常受到政府設立的培訓基金的資助。教育培訓假政策可能會隨著人口結構變化和技能人員的缺乏而變得越來越重要。

從成人教育成本分攤方式看，表2只顯示了國家層面的成本分攤，個人、企業(yè)等層面沒有涉及。但實際上成人教育的花費是由眾多主體分攤的，成本的分攤也遵循“誰受益，誰分攤”的原則。雖然成本分攤的主體較多，但很多成本分攤都轉移到國家一方。表2就顯示了，國家分攤了個人的教育券，企業(yè)的培訓費用、貸款等。其中稅收優(yōu)惠是國家支持企業(yè)或個人開展成人教育培訓的重要方式。稅收優(yōu)惠是指國家允許企業(yè)在稅收總額中扣除培訓費用或允許個人（工人）從他們的應納稅所得額中扣除他們的培訓支出。[15]培訓費用作為企業(yè)的運營成本在稅收中扣除，可激勵企業(yè)開展更多的培訓。企業(yè)的稅收優(yōu)惠在加拿大、日本、歐盟國家、智利等國家實行；個人稅收優(yōu)惠在德國、意大利、荷蘭、英國等國家實行，但在另一些國家，例如澳大利亞、加拿大、美國只要是維持現(xiàn)有技能的培訓費用的都可以稅收減免。[16]

四、理解成人教育價值，提高資助水平

成人教育是受教育權的組成部分。每個人都有受教育的權利并貫穿于人的一生。[17]從人權出發(fā)，資助成人教育具有必然性。雖然成人教育會產生廣泛的益處，學習成果是真實和具體的，但各資助主體以單一局外人的視角沒有充分理解到這一點。人們通常認為成人教育僅僅可以增加謀生機會，豐富頭腦，但獲得的具體成果不會立刻顯現(xiàn)，因此人們對成人教育資助的意愿較低。[18]

資助意愿較低的根本原因是各資助主體沒有充分、全面、深入地理解成人教育的價值。社會投資回報機制作為一種分析框架，延伸了成人教育“價值”的內涵，量化了成人教育的優(yōu)勢，并將社會價值和環(huán)境價值建基于這些優(yōu)勢之上。[19]可用來分析成人教育的價值，有利于為成人教育資助提供新的理解角度，提高資助水平。成人教育的價值主要表現(xiàn)為提升健康水平、防止犯罪、民主參與、經濟增長四個方面。[20]

1.提升健康水平方面

如果社會中不健康人口的比例較大，不僅會導致醫(yī)療費用劇增，還會喪失這一人群對社會的貢獻，阻礙經濟發(fā)展。有研究表明，成人參加教育與身體健康、生活幸福存在正相關，通過教育會改善人的生活方式，如戒煙、加強身體鍛煉等。[21]另外，這種正相關并不受個人收入、種族、社會背景等因素的影響。因此，對成人教育的投入是有意義的，成人通過教育獲得的健康能抵消外部因素的影響。成人教育也有利于人的心理健康，能夠提升人的幸福感、緩解抑郁癥狀和焦慮。

2.防止犯罪方面

關于犯罪成本是社會的沉重負擔，犯罪成本不僅包括犯罪本身，與犯罪有關的隱形成本也很大。如，監(jiān)獄系統(tǒng)成本、司法系統(tǒng)成本、犯罪者和受害者的人力損失、家庭和社區(qū)的社會經濟成本等。教育通過提高個人的素質、文化、就業(yè)能力等，能在很大程度上預防和減少犯罪的發(fā)生。歐洲終身學習指數(shù)表明“美國高中畢業(yè)生每增加1%，每年就會減少34 000—64 000項犯罪”。個人擁有較高的就業(yè)能力，穩(wěn)定的工作就能保證穩(wěn)定的經濟收入，而失業(yè)者或工作不穩(wěn)定的就業(yè)者可能更容易將犯罪作為一項獲得財富的更具吸引力的路徑或機會?？傊黾訉η嗄耆撕统扇私逃馁Y助能提高就業(yè)能力，增加就業(yè)機會并會對犯罪產生威懾的作用。[22]

3.民主參與方面

成人學習與民主參與之間的關系與成人教育的理念緊密相關，即成人教育作為一項人權能在很大程度上增強社會平等。成人教育對民主參與的影響主要表現(xiàn)為三個方面：（1）成人教育特別是公民教育對地方政治活動的影響；（2）成人讀寫能力對民主參與的影響；（3）成人讀寫能力與自尊、公民活動之間的關系。[23]成人教育是促進民主參與的重要方式。成人的公民學習對地方政治參與的影響最大，能提高20%的成人深入參與地方政府活動。[24]當提高讀寫能力時，成人更容易獲得關于當?shù)卣男畔ⅲ瑥亩屖顾麄儏⑴c到社區(qū)活動中，使政府更容易接受公民的需求。另外，較高的讀寫能力能提高成人的選舉能力、自信心和法律知識。

4.經濟增長方面

成人教育可以提高社會生產力，促進經濟增長。有研究表明國民生產總值增長較快的國家，其成人教育參與率也較高，[25]受教育年限與個人的收入呈顯著正相關，與文盲率呈負相關。表3展示了巴西收入水平與教育年限以及文盲的關系，表明了受教育年限越多，收入越高的關系。

表32009年巴西15—64歲人群收入水平與教育年限、文盲率關系

（資料來源：同表1）

成人教育的以上四個方面的價值表明了對成人教育的資助可以提高收入或減少其他領域的花費，給社會和個人帶來益處。除了成人教育是一項人權，成人教育的諸多優(yōu)勢是提高資助水平的激勵因素。雖然成人教育的成果不會馬上顯現(xiàn)，但增加成人教育的資助可以促進經濟、社會的發(fā)展和騰飛。

五、結束語

各國對成人教育的重視不夠，成人教育的資助仍處于較低水平。高質量的成人教育的花費很高，為提高成人教育的資助水平，國家、地方需要充分調動各種資源投入到成人教育中。政府、雇主、社會組織、國際組織等要以自己的方式為成人教育提供充足的資源，尤其是國際組織要加強對低收入國家的資助。我國要充分借鑒發(fā)達國家的資助機制和成本分攤方式，更加高效、科學的資助成人教育的發(fā)展。

【注釋】

①根據(jù)世界銀行標準，我國于2009年已進入中等收入國家。

【參考文獻】

[1]UNESCO. Belém Framework for Action： Harnessing the Power and Potential of Adult Learning and Education for a Viable Future[EB/OL].http：//111.11.184.25/www.une sco.de/fileadmin/medien/Dokumente/Bildung/CONFINTEA_VI_Belem_Framework_for_Action_Final.pdf.

[2]UNESCO. Education For All Global Monitoring Report 2012-Youth and skills： Putting Education to Work[EB/OL].http：//unesdoc.unesco.org/images/0021/002192/219221E.pdf.

[3]Schuetze， H. G. Financing Lifelong Learning. P. Jarvis （ed.）. The Routledge International Handbook of Lifelong Learning[M].London， Routledge， 2009.

[4][5][14][16][17][20][23][25]UNESCO Institute for Lifelong Learning. Second Global Report on Ad-ult Learning and Education[EB/OL].http：//www.uil.unesco.org/adult-learning-and-education/global-report-grale/second-global-report-adult-learning-and-education.pdf.

[6]Dohmen， D. Background Paper on Adult Education Financing Mechanisms in Different Socio-Economic Backgrounds[M].Hamburg， UIL， 2012.

[7][12]Dohmen， D. and Timmermann D. Financing Adult Learning. Background Report for the Workshop “Financing Adult Learning in the Times of Crisis”[EB/OL].http：//www.kslll.net/Documents/ALWG_Workshop % 20 Financing % 20 Adult % 20 Learning_background % 20 report.pdf.

[8]UNESCO. Recommendation on the Development of Adult Education. UNESCO General Conference. Nairobi. Paris[EB/OL].http：//www.unesco.org/education/pdf/NAIROB_E.pdf.

[9]Sohlman， A. Financing of Adult and Lifelong Learning. K. Rubenson （ed.）. Adult Learning and Education[M].London， Elsevier， 2011.

[10]European Commission. Report on the 1st Meeting and its Follow-up[R].Brussels，Directorate General for Education and Culture， Working Group on Financing Adult Learning. 2011.

[11]UKCES. 2010. Strategic Priority 3[EB/OL].http：//webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http：//www.ukces.org.uk/about-ukces/aboutthe-uk-commission/stategic-priorities/strategic-priority-three/.

[13]Gnahs， D. and von Rosenbladt， B. Individuelle Kosten der Weiterbildung. Bilger， F.and von Rosenbladt， B. （eds.） Weiterbildungsbeteiligung 2010： Trendsund Analysen auf Basis des deutschen AES[M].Bielefeld， DIE， 2011.

[15]Falch， T. and Oosterbeek， H. 2011. Financing Lifelong Learning： Funding Mechanisms in Education and Training. EENEE Analytical Report No.10 prepared for the European Commission[EB/OL].http：//www.eenee.de/portal/page/portal/EENEEContent/_IMPORT_TELECENTRUM/DOCS/EENEE_AR10.pdf.

[18]UNESCO. World Education Report 2000： the Right to Education： Towards Education for All Throughout Life[EB/OL].https：//www.researchgate.net/publication/4482428 0_World_Education_Report_2000_the_Right_to_Education_Towards_Education_for_All_Throughout_Life.

[19]The SROI Network. A guide to Social Return on Investment[EB/OL].http：//www.nef-consulting.co.uk/wp-content/uploads/A-Guide-to-Social-Return-on-Investment-2012-edition.pdf？utm_source=nef+consulting&utm;_campaign=8c95e09db7-nefCbulletin-Sept&utm;_medium=email.

[21]Hammond， C. and Feinstein， L. Are Those Who Flourished at School Healthier Adults？ What Role for Adult Education？[R].London， Centre for Research on the Wider Benefits of Learning， 2006.

[22]Mitra， D. Pennsylvanias Best Investment： The Social and Economic Benefits of Public Education[EB/OL].http：//www.philaedfund.org/sites/default/files/media/FunSocialAndEconomicBenefitsOfEducation6-5-08.pdf.

[24]Finkel， S.， et al. The Impact of Adult and School Programs on Democratic Attitudes and Participation[EB/OL].http：//pdf.usaid.gov/pdf_docs/Pnach577.pdf.

The Research on the Current Situation of Adult Education

Funding from an International Perspective

WANG Ji-kang1， YANG Hai-ping2

（1.College of Education， Northwest Normal University， Lanzhou 730070；

2.Hunan University of Medicine， Huaihua 418000， China）

【Abstract】Highly effective funding could greatly promote the development of adult education. Through the analysis of Second Global Report on Adult Learning and Education， we found that the level of international adult education funding was relatively low， funding body was more diverse， while the developed countries have more robust funding mechanisms and cost sharing method. Adult education has a far-reaching social and economic value， only by fully understanding these values could we improve the level of funding for adult education. The development of international adult education funding can provide some references for our country.

【Key words】adult education； level of funding； funding body； funding mechanisms of developed countries； value of adult education