《湖南省森林公園條例》解讀

2017年11月30日，湖南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議審議通過(guò)《湖南省森林公園條例》，自2018年5月1日起施行?！稐l例》的公布施行，標(biāo)志著湖南省森林公園建設(shè)和發(fā)展邁上了新的法制化軌道。

一、《條例》出臺(tái)的背景

湖南地處長(zhǎng)江中游，總面積21.18萬(wàn)平方公里，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，適合森林植被生長(zhǎng)，全省森林覆蓋率達(dá)59.68%。1982年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原張家界林場(chǎng)被命名為“張家界國(guó)家森林公園”，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)森林公園發(fā)展的先河。截至目前，全省已建立國(guó)家級(jí)森林公園64個(gè)，省級(jí)52個(gè)，市縣級(jí)16個(gè)，總面積50多萬(wàn)公頃。1995年出臺(tái)的《湖南省森林公園管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《管理?xiàng)l例》）是全國(guó)第一部森林公園管理地方性法規(guī)，為全省保護(hù)和合理利用森林資源，正確處理森林公園資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)森林公園的管理，保持森林旅游的快速、健康、持續(xù)發(fā)展提供了法制保障?！豆芾?xiàng)l例》頒布實(shí)施距今已達(dá)20多年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，森林公園建設(shè)、保護(hù)與利用等方面出現(xiàn)了一些新情況新問(wèn)題，保護(hù)與利用的矛盾突出，制度不完善，機(jī)制不健全，部分規(guī)定操作性不強(qiáng)，不能滿(mǎn)足當(dāng)前森林公園建設(shè)保護(hù)和發(fā)展的需求，不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，亟需對(duì)其進(jìn)行修訂。

二、《條例》的主要內(nèi)容

新修訂的《條例》共40條，內(nèi)容具有創(chuàng)新性。

（一）關(guān)于法規(guī)名稱(chēng)。本次將名稱(chēng)修改為《湖南省森林公園條例》，主要是考慮到《條例》不僅僅涉及森林公園的管理，還包括了設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用等多方面，范圍已擴(kuò)大許多。刪除“管理”一詞更能體現(xiàn)法規(guī)的綜合性和全面性，更加符合實(shí)際和立法目的。

（二）關(guān)于森林公園的公益屬性。森林公園是國(guó)家自然保護(hù)地體系的重要組成部分，是事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全的重要生態(tài)區(qū)域，是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體。森林公園有著保護(hù)森林風(fēng)景資源和生物多樣性、普及生態(tài)文化知識(shí)、開(kāi)展森林生態(tài)旅游三大主體功能，而資源保護(hù)是森林公園的首要任務(wù)。因此《條例》規(guī)定“森林公園的建設(shè)和保護(hù)屬于社會(huì)公益事業(yè)”，并且“對(duì)政府投資建設(shè)的森林公園，其資源保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所需經(jīng)費(fèi)按照有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定給予財(cái)政支持；對(duì)社會(huì)主體投資建設(shè)的森林公園，可以由有關(guān)人民政府給予適當(dāng)補(bǔ)助或者獎(jiǎng)勵(lì)?！?/p>

（三）關(guān)于森林公園的設(shè)立。一是明確了設(shè)立森林公園應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備的5個(gè)條件，缺一不可。但是，同時(shí)考慮到城市或者城市周邊的森林風(fēng)景資源不可能像山區(qū)一樣豐富，但又有必要設(shè)立森林公園以滿(mǎn)足群眾需求，《條例》規(guī)定在城市或者城市周邊設(shè)立森林公園的，可以適當(dāng)放寬面積、森林覆蓋率條件。具體放寬的幅度由審批機(jī)關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和森林資源稟賦等因素，在合理范圍內(nèi)自行控制。二是明確了申請(qǐng)?jiān)O(shè)立森林公園需提交的具體申報(bào)材料。包括設(shè)立申請(qǐng)書(shū)，森林、林木、林地以及其他土地的權(quán)屬證明材料，可行性報(bào)告和森林風(fēng)景資源景觀照片、視頻等影像資料，擬設(shè)立的森林公園管理組織的職責(zé)、制度和技術(shù)、管理人員配置等情況的說(shuō)明材料。這就解決了此前申報(bào)材料不明的問(wèn)題，讓申報(bào)主體提請(qǐng)申請(qǐng)時(shí)心中有數(shù)，提高辦事效率，降低辦事成本。

（四）關(guān)于林農(nóng)利益保護(hù)?！稐l例》第八條關(guān)于申請(qǐng)?jiān)O(shè)立省級(jí)、縣級(jí)森林公園應(yīng)當(dāng)具備的條件中，將“林農(nóng)等林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益通過(guò)簽訂合同得到依法保護(hù)”作為必備條件，這就確保林農(nóng)按照自己的意愿而不是被強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)森林資源。同時(shí)《條例》鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定參與森林公園的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，“森林公園內(nèi)非國(guó)家所有的森林、林木和林地的所有者或者使用者可以以入股、聯(lián)營(yíng)、租賃等形式參與森林公園的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)?！?/p>

（五）關(guān)于森林公園的規(guī)劃體系。外省森林公園事業(yè)發(fā)展成功的主要經(jīng)驗(yàn)是基本建成了類(lèi)型齊全、布局合理、管理科學(xué)的森林公園規(guī)劃建設(shè)體系。《條例》按照“科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格保護(hù)、合理利用、可持續(xù)發(fā)展”的原則，對(duì)全省森林公園發(fā)展規(guī)劃和森林公園總體規(guī)劃的編制、實(shí)施、監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行了修改完善，明確省人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)開(kāi)展森林風(fēng)景資源普查，編制和實(shí)施全省森林公園發(fā)展規(guī)劃，從宏觀層面采取措施推動(dòng)森林公園事業(yè)發(fā)展；明確森林公園管理組織具體負(fù)責(zé)編制各自森林公園的總體規(guī)劃，并按要求報(bào)相關(guān)林業(yè)主管部門(mén)審批；此外，還規(guī)定了森林公園管理組織可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)森林公園總體規(guī)劃增編分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。

（六）關(guān)于森林風(fēng)景資源保護(hù)。一是明確了森林公園管理組織的義務(wù)，包括設(shè)立森林公園界樁，對(duì)森林風(fēng)景資源進(jìn)行調(diào)查、建檔、制定保護(hù)措施，做好森林防火、有害生物防治等工作。二是規(guī)定森林公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合森林公園總體規(guī)劃，意在解決森林公園建設(shè)不符合森林公園總體規(guī)劃、無(wú)序開(kāi)展森林建設(shè)等問(wèn)題。三是規(guī)定了在森林公園內(nèi)的6項(xiàng)禁止性行為，特別突出了房地產(chǎn)等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，修建破壞景觀、污染環(huán)境的工程設(shè)施，填堵自然水系，采石、采砂、取土、采礦、放牧、圍湖造地、建造墳?zāi)?、毀林開(kāi)墾、毀損溶洞資源等破壞景觀、植被和地形地貌，采伐或者擅自移植古樹(shù)名木、珍稀植物，獵捕、傷害野生動(dòng)物或者妨礙野生動(dòng)物生息繁衍和易導(dǎo)致森林火災(zāi)的行為等等。之所以予以禁止，是考慮到這些行為是導(dǎo)致森林風(fēng)景資源、野生動(dòng)植物資源、濕地資源受到嚴(yán)重破壞的主要因素，如果不能?chē)?yán)厲禁止，這些資源必然無(wú)法得到有效保護(hù)、生態(tài)安全不能得到有力保障生物多樣性難以得到切實(shí)維護(hù)，生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)必然大受影響。

（七）關(guān)于森林風(fēng)景資源利用。一是規(guī)定森林公園管理組織應(yīng)當(dāng)完善服務(wù)設(shè)施，提高服務(wù)質(zhì)量，改善游覽條件。二是規(guī)定森林公園管理組織要加強(qiáng)安全管理，包括保障設(shè)施安全、控制游客量等。三是對(duì)游客的不文明行為作了禁止性規(guī)定。這主要是考慮到一些游客肆意毀損公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備，任意采挖花草、樹(shù)木等植物，在竹木、巖石、建筑物、構(gòu)筑物以及其他設(shè)施上刻劃，隨地吐痰、便溺、亂扔垃圾，擅自在未開(kāi)放區(qū)域開(kāi)展野外探險(xiǎn)、攀巖、漂流等危險(xiǎn)性活動(dòng)，有些損害了公私利益，有些行為對(duì)自身生命財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅，這些行為必須予以禁止。

（八）關(guān)于森林公園退出機(jī)制?，F(xiàn)行《管理?xiàng)l例》缺乏撤銷(xiāo)制度安排，導(dǎo)致森林公園設(shè)立后基本永久存在，對(duì)一些名存實(shí)亡的省級(jí)、市縣級(jí)森林公園無(wú)法啟動(dòng)撤銷(xiāo)程序，管理非常無(wú)奈。而國(guó)家發(fā)布的《國(guó)家級(jí)森林公園設(shè)立、撤銷(xiāo)、合并、改變經(jīng)營(yíng)范圍或者變更隸屬關(guān)系審批管理辦法》（國(guó)家林業(yè)局令第16號(hào)）和《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》（國(guó)家林業(yè)局令第27號(hào)）對(duì)國(guó)家級(jí)森林公園的撤銷(xiāo)情形作出了明確規(guī)定?！稐l例》與國(guó)家層面的政策進(jìn)行了對(duì)接，規(guī)定了依法予以撤銷(xiāo)的5中情形，即自批準(zhǔn)設(shè)立之日起三年內(nèi)未設(shè)置管理組織或者未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性建設(shè)；未按照規(guī)定編制總體規(guī)劃；未按照總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，經(jīng)責(zé)令限期整改仍不予整改或者整改后仍達(dá)不到要求，導(dǎo)致森林風(fēng)景資源受到嚴(yán)重破壞或者景觀質(zhì)量明顯下降；森林風(fēng)景資源質(zhì)量下降后達(dá)不到相應(yīng)質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)且無(wú)法恢復(fù)以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。這就為撤銷(xiāo)森林公園提供了明確的法律依據(jù)，構(gòu)建起更為完善的森林公園退出機(jī)制，促使森林公園管理組織和有關(guān)單位不斷加強(qiáng)森林風(fēng)景資源的保護(hù)，合法開(kāi)展相關(guān)建設(shè)，同時(shí)督促各地管理機(jī)構(gòu)加大監(jiān)管力度。

（九）關(guān)于委托執(zhí)法?！稐l例》第三十六條規(guī)定“違反本條例第三十條規(guī)定的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)或者由其委托符合條件的森林公園管理組織責(zé)令改正；拒不改正的，處一百元以上五百元以下罰款；造成損失的，依法賠償損失。”從受委托主體看，并不是所有的森林公園管理組織都符合授權(quán)執(zhí)法的條件，必須委托符合行政處罰法規(guī)定條件的森林公園管理組織，不符合條件的不能委托。從委托權(quán)限看，《條例》委托森林公園管理組織處理的案件主要是針對(duì)游人的行政處罰案件，此類(lèi)案件違法事實(shí)清楚、證據(jù)較易收集固定且需盡快處理，可以避免因處罰不及時(shí)帶來(lái)的負(fù)面影響。而對(duì)于其他案件，則仍然由林業(yè)主管部門(mén)依法處理，并未規(guī)定可以委托給森林公園管理組織。從現(xiàn)實(shí)需求看，委托森林公園管理組織辦理部分行政案件，有利于提高森林公園管理水平，有利于充分利用森林公園管理組織的人員力量，緩解林業(yè)行政執(zhí)法人員力量不足等問(wèn)題，既必要，也可行。