廈門自貿(mào)區(qū)：基于“多規(guī)合一”深化工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革

文 / 蔡莉麗 李曉剛

2014年，廈門成為“多規(guī)合一”的國(guó)家試點(diǎn)，整個(gè)工作過(guò)程形成了頂層引領(lǐng)的“一個(gè)戰(zhàn)略”、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“一張藍(lán)圖”、信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的“一個(gè)平臺(tái)”、建設(shè)項(xiàng)目審批的“一張表單”、保障改革實(shí)施的“一套機(jī)制”的“五個(gè)一”改革成果?！岸嘁?guī)合一”的本質(zhì)是放管服，從深化“放管服”的角度來(lái)解構(gòu)廈門“多規(guī)合一”，可以發(fā)現(xiàn)它就是從規(guī)劃藍(lán)圖到項(xiàng)目生成、審批與監(jiān)管的建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理的改革（圖1）。

圖1 全生命周期管理示意圖

解構(gòu)廈門“多規(guī)合一”

首先，統(tǒng)一規(guī)劃藍(lán)圖，明確審批依據(jù)。從2014年到2016年，廈門通過(guò)“多規(guī)合一”統(tǒng)籌了全市涉及空間的百余項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，形成了全域空間規(guī)劃一張藍(lán)圖。這張藍(lán)圖協(xié)調(diào)了各部門空間管控要素的矛盾，并在信息化平臺(tái)上共享共用，各部門依據(jù)統(tǒng)一的規(guī)劃藍(lán)圖進(jìn)行審批，避免因規(guī)劃矛盾引起審批效率低下。

其次，創(chuàng)新項(xiàng)目生成，為項(xiàng)目審批提速創(chuàng)造條件。2014年，依托信息化平臺(tái)，廈門建立起以發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等部門為主，多部門協(xié)同的項(xiàng)目生成工作機(jī)制；各部門在平臺(tái)上交換意見(jiàn)、協(xié)調(diào)矛盾，提前落實(shí)劃撥用地項(xiàng)目和出讓用地項(xiàng)目的預(yù)選址、用地指標(biāo)、資金安排等條件，促使策劃的項(xiàng)目可落地、可實(shí)施；項(xiàng)目生成與審批環(huán)節(jié)無(wú)縫銜接，條件成熟的項(xiàng)目即可推進(jìn)到項(xiàng)目審批平臺(tái)中，為審批提速創(chuàng)造條件。

再次，再造審批流程，形成一表式受理審批模式。在2015年、2016年，廈門先后對(duì)審批流程進(jìn)行了兩輪改革，主要工作包括：一是厘清建設(shè)項(xiàng)目審批現(xiàn)狀，重新設(shè)計(jì)了跨部門審批流程。廈門對(duì)審批流程分為可研批復(fù)及用地規(guī)劃許可（社會(huì)資本項(xiàng)目為項(xiàng)目備案及報(bào)建階段）、方案審查及工程規(guī)劃許可、施工圖審查、施工許可、竣工驗(yàn)收及備案等五個(gè)階段，實(shí)行“分階段并聯(lián)審批、分主線并行推進(jìn)”的審批模式，這在一定程度上解決了部門間互為前置、相互制約現(xiàn)象（圖2）。二是，五個(gè)審批階段均推行“一表式”受理審批模式；在行政服務(wù)中心大廳設(shè)立跨部門統(tǒng)一收件窗口，實(shí)現(xiàn)一窗收件、一室辦理；在信息化平臺(tái)各審批部門互聯(lián)互通、網(wǎng)上高效并聯(lián)審批；審批完成后申請(qǐng)人在窗口收件，避免報(bào)建人來(lái)回奔波。三是，優(yōu)化審批服務(wù)，推動(dòng)審批事項(xiàng)“減放轉(zhuǎn)調(diào)”。包括減少47.8%的前置審批環(huán)節(jié)，取消36.8%的中介服務(wù)事項(xiàng)數(shù)，將16項(xiàng)適宜區(qū)級(jí)部門管理的審批與公共服務(wù)事項(xiàng)下放到各區(qū)、方便報(bào)建人就近就地辦事，合并部分審批服務(wù)事項(xiàng)的申請(qǐng)環(huán)節(jié)、減少申請(qǐng)人來(lái)回奔波，調(diào)整事項(xiàng)辦理階段與模式、領(lǐng)先全國(guó)在建設(shè)領(lǐng)域推行負(fù)面清單制度等。

圖2 廈門市社會(huì)資本投資項(xiàng)目審批流程示意圖

最后，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。按照“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”的原則，在流程改革的同時(shí)各行業(yè)主管部門出臺(tái)了“多規(guī)合一”建設(shè)項(xiàng)目審批事中事后監(jiān)管實(shí)施方案，建立起雙隨機(jī)抽查機(jī)制，建立起信用體系及“黑名單制度”，對(duì)建設(shè)工程活動(dòng)中嚴(yán)重違法行為從嚴(yán)監(jiān)管、從重處罰。

通過(guò)“多規(guī)合一”建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，廈門的建設(shè)項(xiàng)目落地效率大大提升。項(xiàng)目可在三十個(gè)工作日內(nèi)完成前期生成策劃，全市社會(huì)資本投資項(xiàng)目從項(xiàng)目報(bào)建到竣工驗(yàn)收備案，建設(shè)管理審批主流程只需66～71個(gè)工作日，其中獲得施工許可只需41～46個(gè)工作日。

深化改革力有不逮

基于“多規(guī)合一”廈門在建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革上取得了突出成效，但是在改革方法上仍舊存在問(wèn)題。

一是，較少?gòu)谋匾耘c合理性上審視審批事項(xiàng)。廈門通過(guò)兩輪的審批改革，全市建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)到62項(xiàng)（含子項(xiàng)162項(xiàng)），多數(shù)部門認(rèn)為審批事項(xiàng)已經(jīng)減到最少、再進(jìn)一步精簡(jiǎn)的空間不大；但是審批事項(xiàng)的改革實(shí)質(zhì)還是較簡(jiǎn)單地以法律條文為依據(jù)進(jìn)行事項(xiàng)調(diào)整與時(shí)限壓縮，缺少?gòu)膶徟马?xiàng)存留的必要性、審批事項(xiàng)安排的合理性上進(jìn)行審視與思考，審批事項(xiàng)繁多、審批手續(xù)繁瑣的問(wèn)題并未得到根本性解決，導(dǎo)致深化改革無(wú)從入手。例如，規(guī)劃部門的選址意見(jiàn)書(shū)按照改革精神已無(wú)保留必要，但是在上位法律規(guī)定下仍舊只能保留作為審批事項(xiàng)；又如，無(wú)論工程規(guī)模大小均須通過(guò)施工圖審查這一程序，但在廈門由于具備資質(zhì)的施工圖審查機(jī)構(gòu)數(shù)量不多、業(yè)務(wù)量過(guò)于飽和，工程項(xiàng)目排隊(duì)等候?qū)彶闀r(shí)間過(guò)長(zhǎng)，成為影響審批提速的瓶頸。

二是，各審批階段內(nèi)仍存在互為前置的串聯(lián)審批。廈門目前執(zhí)行的5階段審批流程，各階段內(nèi)審批事項(xiàng)名為并聯(lián)審批但實(shí)質(zhì)上各審批事項(xiàng)仍是互為前置、串聯(lián)審批，例如，在施工圖審查階段，審圖機(jī)構(gòu)的施工圖審查仍是施工圖合格書(shū)備案、市政審核、園林審核等的前置條件；在實(shí)質(zhì)性的串聯(lián)審批模式下審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)的成效越來(lái)越不明顯，公眾對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目審批改革的獲益感不夠高。

抓住改革的切入點(diǎn)

廈門自貿(mào)區(qū)2015年掛牌成立，在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)深化建設(shè)項(xiàng)目審批的改革，主要由以下方面動(dòng)因：一是，廈門自貿(mào)區(qū)具有建設(shè)國(guó)家制度創(chuàng)新高地、先行先試改革動(dòng)力。黨中央、國(guó)務(wù)院賦予廈門自貿(mào)區(qū)“先行先試、體制機(jī)制創(chuàng)新”的要求，在國(guó)內(nèi)其他自貿(mào)區(qū)在建設(shè)工程領(lǐng)域還未有成熟的改革做法的當(dāng)下，廈門自貿(mào)區(qū)依托全市“多規(guī)合一”成果深化建設(shè)項(xiàng)目行政審批制度改革，可以適時(shí)創(chuàng)造出較為成功的經(jīng)驗(yàn)，這樣的探索是符合中央對(duì)于廈門自貿(mào)區(qū)建設(shè)的期許的，是貫徹中央簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)的重要實(shí)踐。二是，在自貿(mào)區(qū)先行探索是廈門深化改革的必然選擇。廈門建設(shè)項(xiàng)目審批深化改革遇到的主要問(wèn)題究其根本還是上位法律法規(guī)的掣肘，在上位法律法規(guī)的框架下，廈門已經(jīng)盡可能精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化手續(xù)，但是部分審批事項(xiàng)仍舊是只能簡(jiǎn)化不能減少；在技術(shù)與行政上的探索遇到了制度障礙、深化推進(jìn)缺乏有力支撐的現(xiàn)實(shí)狀況下，想要探索更深層次的改革，廈門自貿(mào)區(qū)是最佳切入點(diǎn)，可以為廈門全市深化改革先行先試。

自貿(mào)區(qū)之所以能夠基于“多規(guī)合一”深化建設(shè)項(xiàng)目審批改革主要有以下兩方面的基礎(chǔ)條件：一是，自貿(mào)區(qū)具備深化改革的法律依據(jù)。相關(guān)立法提出，廈門自貿(mào)區(qū)可以對(duì)建設(shè)項(xiàng)目生成及審批采取更為簡(jiǎn)易的程序，并在其管理范圍內(nèi)實(shí)施，待成熟后適時(shí)向全市推廣，該立法為廈門自貿(mào)區(qū)深化改革提供了法律依據(jù)。二是，自貿(mào)區(qū)擁有精簡(jiǎn)靈活的體制機(jī)制。2015年掛牌成立的廈門自貿(mào)區(qū)總面積43.78平方公里，范圍小，且以港區(qū)和貿(mào)易中心為主、用地性質(zhì)簡(jiǎn)單，在其范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量少、類型簡(jiǎn)單，這為創(chuàng)新審批創(chuàng)造了較為簡(jiǎn)單的外部條件；此外，廈門自貿(mào)區(qū)內(nèi)并不試行“小政府”式的審批體制，而是由廈門自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，由各市級(jí)部門執(zhí)行審批，這種統(tǒng)籌體制下工作更易推進(jìn)、改革創(chuàng)新做法更易復(fù)制推廣。

廈門自貿(mào)區(qū)深化建設(shè)項(xiàng)目審批改革提出以下主要思路：一是充分依托“多規(guī)合一”成果深化改革。以規(guī)劃藍(lán)圖為依據(jù)，充分依托信息化平臺(tái)，基于兩輪改革對(duì)流程的整合和事項(xiàng)調(diào)整的工作基礎(chǔ)進(jìn)行審批改革，并從可在全市復(fù)制推廣的角度提出改革做法。二是強(qiáng)化從項(xiàng)目生成到審批的全流程改革優(yōu)化。按照事前強(qiáng)策劃，事中簡(jiǎn)審批，事后重監(jiān)管的全流程的管理思路，一方面，重視項(xiàng)目策劃工作的實(shí)效；另一方面，從必要性和合理性上對(duì)法定行政審批事項(xiàng)進(jìn)行審視，打破原有審批常規(guī)與部門壁壘，設(shè)計(jì)審批流程、減少審批環(huán)節(jié)。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變審批理念與方式。以優(yōu)化申請(qǐng)人為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)為目標(biāo)，從審批程序與事項(xiàng)的詳細(xì)分類入手，強(qiáng)化對(duì)資源性、安全性審批事項(xiàng)的管理，通過(guò)市場(chǎng)服務(wù)來(lái)減少或優(yōu)化技術(shù)性行政審批，通過(guò)改變方式充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置功能、降低政府行政成本。

深化改革的創(chuàng)新舉措

充分基于“多規(guī)合一”，從全流程優(yōu)化、轉(zhuǎn)變理念的角度出發(fā)，廈門在自貿(mào)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目深化改革實(shí)踐中重點(diǎn)推進(jìn)重實(shí)效、減環(huán)節(jié)、改方式的具體舉措。

舉措一：重實(shí)效，強(qiáng)化項(xiàng)目生成工作效用

一是推行規(guī)劃環(huán)評(píng)、簡(jiǎn)化項(xiàng)目環(huán)評(píng)。在全市“多規(guī)合一”項(xiàng)目生成機(jī)制的基礎(chǔ)上，在廈門自貿(mào)區(qū)推進(jìn)區(qū)域環(huán)評(píng)規(guī)劃的試點(diǎn)工作，對(duì)于已經(jīng)完成環(huán)評(píng)規(guī)劃的區(qū)域?qū)嵭星鍐问焦芾?；?xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)以清單為依據(jù)，其審查根據(jù)區(qū)域環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)予以簡(jiǎn)化，有條件的情況下將項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件降級(jí)或者實(shí)施備案管理?；谠圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，下一步，要求由各行業(yè)主管部門提出廈門自貿(mào)區(qū)內(nèi)區(qū)域建筑負(fù)面清單及相應(yīng)的項(xiàng)目準(zhǔn)入限制要求等，加強(qiáng)行業(yè)規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目策劃的指導(dǎo)與約束，作為項(xiàng)目策劃生成與審批的重要依據(jù)。

二是強(qiáng)化項(xiàng)目生成階段工作效用。針對(duì)項(xiàng)目生成過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，如部門不重視生成工作而產(chǎn)生的反饋意見(jiàn)不規(guī)范、前后意見(jiàn)不一、要求業(yè)主反復(fù)提交材料等，廈門自貿(mào)區(qū)通過(guò)強(qiáng)化項(xiàng)目生成階段各行業(yè)部門初審意見(jiàn)和申請(qǐng)者申報(bào)材料的效力來(lái)解決，包括規(guī)定項(xiàng)目生成階段已經(jīng)通過(guò)聯(lián)評(píng)聯(lián)審的申報(bào)材料可作為審批依據(jù)，審批階段業(yè)主單位不必重復(fù)提交；要求項(xiàng)目生成過(guò)程中的部門初審意見(jiàn)在審批階段應(yīng)維持連貫性，在審批過(guò)程中不提出相悖意見(jiàn)。

圖3 廈門自貿(mào)區(qū)財(cái)政投融資項(xiàng)目審批流程圖

舉措二：減環(huán)節(jié)，推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的并聯(lián)審查

在全市實(shí)行五個(gè)階段審批流程的基礎(chǔ)上，按照建設(shè)項(xiàng)目審批管理程序從用地、工程、竣工等三個(gè)階段重新劃定流程，即可研批復(fù)階段（社會(huì)資本項(xiàng)目為項(xiàng)目備案及報(bào)建階段）、工程審查階段、竣工驗(yàn)收階段，各階段內(nèi)審批事項(xiàng)全部推行并聯(lián)審查。

以財(cái)政投融資項(xiàng)目的可研批復(fù)階段為例，第一審批階段為可研批復(fù)階段。由發(fā)改部門牽頭，并聯(lián)審批可研、用地預(yù)審、項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)及建設(shè)用地規(guī)劃許可等，要求在三個(gè)工作日內(nèi)完成審批；該階段的并聯(lián)審批是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于前置審批條件的突破，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)可推行的原因在于，項(xiàng)目生成階段各行業(yè)部門就已經(jīng)對(duì)項(xiàng)目出具了初審意見(jiàn)，到了審批階段即可作為相關(guān)審批事項(xiàng)的前置要件。第二階段是工程審查階段。由規(guī)劃、建設(shè)部門牽頭，并聯(lián)審批建設(shè)工程規(guī)劃許可及施工許可；水土保持方案審查、施工圖審查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查等均調(diào)整到審批主流程之外，可與主流程同步辦理并在開(kāi)工前辦理完畢即可。第三階段為竣工驗(yàn)收階段。由建設(shè)部門牽頭，并聯(lián)審批竣工聯(lián)合驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收備案。按照該審批流程，廈門自貿(mào)區(qū)內(nèi)財(cái)政性投融資項(xiàng)目審批時(shí)間為36個(gè)工作日，從立項(xiàng)至獲得施工許可為23個(gè)工作日（圖3）；社會(huì)資本項(xiàng)目審批時(shí)間為33個(gè)工作日，從核準(zhǔn)至獲得施工許可僅為20個(gè)工作日。

廈門自貿(mào)區(qū)實(shí)行的三階段審批流程不是簡(jiǎn)單地對(duì)審批事項(xiàng)階段的調(diào)整、流程的合并，而是綜合考慮了項(xiàng)目管理的階段性。通過(guò)科學(xué)合理的階段設(shè)置實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的階段內(nèi)并聯(lián)審批，以建設(shè)施工許可審批為例，現(xiàn)狀施工許可作為所在審批階段的兜底環(huán)節(jié)，需在取得工程規(guī)劃許可，完成施工圖、消防、人防等審查后才可辦理核發(fā)；通過(guò)改革，在設(shè)計(jì)方案確定后施工許可即可與工程規(guī)劃許可、施工圖、消防、人防審查等事項(xiàng)同步辦理。

舉措三：改方式，創(chuàng)新審批方式簡(jiǎn)化審查

政府投資項(xiàng)目和社會(huì)投資項(xiàng)目的管理分為審批、核準(zhǔn)、備案三種類型，目前大多數(shù)審批事項(xiàng)還是執(zhí)行依申請(qǐng)審批的方式，效率低、時(shí)限長(zhǎng)，廈門自貿(mào)區(qū)通過(guò)創(chuàng)新審批方式來(lái)簡(jiǎn)化審查、提速審批。

一是針對(duì)具體審批事項(xiàng)，作出有利于申請(qǐng)人的變通性規(guī)定，推行審批改備案、實(shí)施告知承諾管理。廈門自貿(mào)區(qū)對(duì)區(qū)域環(huán)評(píng)規(guī)劃、水土流失易發(fā)區(qū)以外水土保持方案、區(qū)域用海意見(jiàn)等規(guī)劃中已經(jīng)明確鼓勵(lì)的具體建設(shè)項(xiàng)目推行審批改備案管理。按照改革精神，除直接涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的行政審批事項(xiàng)外，對(duì)能夠通過(guò)事中事后監(jiān)管糾正不符合審批條件的行為，且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的審批事項(xiàng)實(shí)行告知承諾制，包含規(guī)劃部門的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)部門的建筑工程施工許可證等。同時(shí)，各部門還將出臺(tái)具體審批事項(xiàng)的事中事后監(jiān)管方案，做到放得開(kāi)、管得住。

二是簡(jiǎn)化施工圖審查。針對(duì)施工圖審查機(jī)構(gòu)少、業(yè)務(wù)超負(fù)荷效率低等問(wèn)題，取消施工圖審查機(jī)構(gòu)單一審查的機(jī)制，推行同級(jí)資質(zhì)或以上的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行施工圖互審，擴(kuò)大審圖機(jī)構(gòu)。

三是推行建筑師負(fù)責(zé)制，簡(jiǎn)化行業(yè)主管部門審查內(nèi)容。在廈門自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)推行建筑師負(fù)責(zé)制，強(qiáng)調(diào)由注冊(cè)建筑師承擔(dān)建筑設(shè)計(jì)質(zhì)量的責(zé)任；通過(guò)這一舉措，使政府部門可以對(duì)原有的部分審批事項(xiàng)僅做形式審查，大大提高了審批效率，并且從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的角度厘清了政府部門與申請(qǐng)人、建筑師等的責(zé)任。