自然資源有償使用制度

文|張云飛

長期以來，我們一直存在對于自然資源和生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識誤區(qū)，即，認(rèn)為新鮮的空氣、潔凈的水等資源是無價的，無需計算在成本里，更無需付費。因此，建國以來，我國雖然在開發(fā)利用自然資源方面做了很多工作，初步實現(xiàn)了一部分自然資源的有償使用，如土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等，促進(jìn)了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展；然而，由于整體忽視自然資源有償使用問題，以及潛在的自然資源市場，導(dǎo)致自然資源權(quán)屬不分、自然資源配置不合理，以及資源使用效率不高、生態(tài)破壞和環(huán)境污染頻現(xiàn)。法律上，對于自然資源開發(fā)、利用及保護和分配的細(xì)則法律也不夠完善。整個市場也呼喚一套切實可行的自然資源有償使用制度的出臺。具體來講，自然資源有償使用制度，指的是在自然資源屬于國有/公有的前提下，對自然資源用益權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，即自然資源的使用者必須按照相應(yīng)定價付費使用自然資源的制度。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提及，要實行資源有償使用制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。這樣，為進(jìn)一步制定和完善自然資源有償使用制度指明了方向。

目前，世界上很多國家都運用市場機制來運作自然資源產(chǎn)權(quán)，一些發(fā)達(dá)國家在確定自然資源有償使用方面建立了較為完善的制度，可以為我國繼續(xù)深化這一制度體系的建設(shè)提供有益借鑒。事實上，自然資源有償使用制度同自然資源所有權(quán)是緊密相連的。就礦產(chǎn)資源來講，德國和日本等國家所采用的就是礦產(chǎn)資源土地所有者和國家共享產(chǎn)權(quán)的模式。土地所有者只對其土地上特定礦產(chǎn)享有先占權(quán)，如土、石頭、沙子等；此外的其他礦藏都為國家所有；即，勘探和開發(fā)必須獲得國家礦產(chǎn)管理局頒發(fā)的開采許可證，并交納相關(guān)費用。美國則不同。由于美國土地可私人擁有，憲法保障土地所有者當(dāng)然享有土地中蘊藏的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和收益權(quán)，政府僅對土地所有者有一定的抑制權(quán)；因此，私人對其所有的土地進(jìn)行資源開發(fā)時，政府基本處于被動或消極狀態(tài)。土地所有者和礦產(chǎn)公司只要能滿足環(huán)境要求，那么聯(lián)邦政府的唯一收入基本只來源于聯(lián)邦所得稅。而在加拿大，對于資源的開采和使用不僅是有償?shù)?，而且更多地受到法律和政策的限制。加拿大對于林業(yè)開采采取了嚴(yán)格的許可證措施。加拿大7%以上的林地（多達(dá)2400萬公頃）是受保護區(qū)域；而其中75%的受保護林地又是嚴(yán)格保護地，這意味著，這75%的林業(yè)資源是不可采伐的。此外的公共林地，獲得采伐許可的公司可以進(jìn)行采伐。加拿大大約有4億公頃的森林和其他林地，其中92%屬于公共所有；聯(lián)邦、省或特區(qū)政府分享這些林地所有權(quán)。盡管各省或特區(qū)的法律有所不同，但在林業(yè)政策上都有一個共識和目標(biāo)，就是可持續(xù)林業(yè)管理（SFM），即要考慮到各種價值，包括社區(qū)、野生動物、生物多樣性、土地、水和景觀。因此，伐木公司在采伐之前，這些公司有責(zé)任遞交森林管理方案，政府通過了這些方案，公司才能進(jìn)行采伐；否則，這些公司將會受到嚴(yán)厲地處罰，包括罰款或吊銷采伐執(zhí)照，相關(guān)人員甚至可能會面臨牢獄之災(zāi)。由于林業(yè)涉及的不僅是樹木，還涉及到其他物種，因此，涉及到林業(yè)的行為還要受到加拿大相關(guān)法律的限制，包括《瀕危物種法》、《漁業(yè)法》、《候鳥公約法案》以及《植物保護法案》等。此外，加拿大的林業(yè)行為還必須遵守一些加拿大已經(jīng)簽署的國際協(xié)議，包括《生物多樣性公約》等。在滿足法律和相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)林木砍伐的公司要向具有林地管轄權(quán)的省或特區(qū)政府交納開采特許費（royalties），有時也被稱為林價（stumpage fees），即，立木的價值、森林副產(chǎn)品的價值、森林環(huán)境效益的價值以及級差地租等。因此，完善的法律、負(fù)責(zé)的政策，是這些國家建立和運行自然資源有償使用制度的基本前提。

孫勁松 攝

由于自然資源具有經(jīng)濟屬性，因此，使用者向資源所有者交納一定的費用也符合民法的財產(chǎn)法基本原則在資源環(huán)境法律當(dāng)中的體現(xiàn)。早期計劃經(jīng)濟體制下，國家指定單位進(jìn)行開發(fā)，這些開發(fā)者不需要交納特別的費用；但隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，自然資源的所有權(quán)和開發(fā)權(quán)、使用權(quán)逐漸明晰，自然資源的受益方需要進(jìn)行有償使用的政策和法律也逐漸清晰起來。1998年，我國修訂了《土地管理法》，其中第一章第二條明確規(guī)定，國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定，國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度；但是，國家對探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的費用，可以根據(jù)不同情況規(guī)定予以減繳、免繳。具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費?！渡址ā返诎藯l第五款規(guī)定，煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林。第十八條規(guī)定，進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費?！吨腥A人民共和國水法》第四十八條規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。第四十九條規(guī)定，用水應(yīng)當(dāng)計量，并按照批準(zhǔn)的用水計劃用水。用水實行計量收費和超定額累進(jìn)加價制度。

在政策上，我國也對自然資源有償使用制度的建立進(jìn)行了許多探索。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當(dāng)中指出，要實行資源有償使用制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。穩(wěn)定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》當(dāng)中進(jìn)一步指出，要完善經(jīng)濟政策。健全價格、財稅、金融等政策，激勵、引導(dǎo)各類主體積極投身生態(tài)文明建設(shè)。深化自然資源及其產(chǎn)品價格改革，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府定價要體現(xiàn)基本需求與非基本需求以及資源利用效率高低的差異，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。進(jìn)一步深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，調(diào)整礦業(yè)權(quán)使用費征收標(biāo)準(zhǔn)。從而進(jìn)一步放權(quán)給市場，讓市場決定自然資源的價格，避免了以往存在的一些問題。《生態(tài)文明體制改革總體方案》從幾個方面進(jìn)行了自然資源有償使用制度的改革和完善。包括：第一，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革。按照成本、收益相統(tǒng)一的原則，充分考慮社會可承受能力，建立自然資源開發(fā)使用成本評估機制，將資源所有者權(quán)益和生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制。加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的價格監(jiān)管，建立定價成本監(jiān)審制度和價格調(diào)整機制，完善價格決策程序和信息公開制度。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，全面實行非居民用水超計劃、超定額累進(jìn)加價制度，全面推行城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度。第二，完善土地有償使用制度。擴大國有土地有償使用范圍，擴大招拍掛出讓比例，減少非公益性用地劃撥，國有土地出讓收支納入預(yù)算管理。改革完善工業(yè)用地供應(yīng)方式，探索實行彈性出讓年限以及長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合供應(yīng)。完善地價形成機制和評估制度，健全土地等級價體系，理順與土地相關(guān)的出讓金、租金和稅費關(guān)系。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地出讓地價水平，降低工業(yè)用地比例。探索通過土地承包經(jīng)營、出租等方式，健全國有農(nóng)用地有償使用制度。第三，完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式，原則上實行市場化出讓，國有礦產(chǎn)資源出讓收支納入預(yù)算管理。理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度。調(diào)整探礦權(quán)采礦權(quán)使用費標(biāo)準(zhǔn)、礦產(chǎn)資源最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)實現(xiàn)全國統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)交易平臺建設(shè)，加大礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓信息公開力度。第四，完善海域海島有償使用制度。建立海域、無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制。建立健全海域、無居民海島使用權(quán)招拍掛出讓制度。第五，加快資源環(huán)境稅費改革。理順自然資源及其產(chǎn)品稅費關(guān)系，明確各自功能，合理確定稅收調(diào)控范圍。加快推進(jìn)資源稅從價計征改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間，在華北部分地區(qū)開展地下水征收資源稅改革試點。加快推進(jìn)環(huán)境保護稅立法。這樣，從自然資源價格、土地使用、礦產(chǎn)使用、海域海島使用以及資源環(huán)境稅費改革等幾個方面，進(jìn)一步完善了自然資源有償使用的制度建設(shè)。

自然資源有償使用制度的建設(shè)不是一蹴而就的，目前尚存在一些問題有待解決。其一，資源價格體系還不完善，有些資源還沒有實行有償使用制度，其定價基本只考慮了勘探、開發(fā)和運營，而忽略了資源也是一種資本，其帶來的投資收益未予以考慮。這樣，成品價格過低，市場價值規(guī)律無法得到有效發(fā)揮，資源無法合理配置進(jìn)而導(dǎo)致資源性產(chǎn)品浪費。其二，資源使用的規(guī)范性政策還不夠配套，法律及其細(xì)則還不夠完善，對于資源的開發(fā)和使用等方面規(guī)范性不夠。其三，資源開發(fā)利用者存在資源無價的原始理念，無償使用某些自然資源的后果就是不珍惜資源，進(jìn)而導(dǎo)致資源浪費、環(huán)境污染頻現(xiàn)。因此，這些狀況亟待解決。

下一步，制定架構(gòu)完善的自然資源有償使用制度體系，要從幾個方面著手：第一，健全資源使用的法律法規(guī)和相關(guān)政策，使自然資源有償使用制度體系在立法上具有依據(jù)。第二，對于不同的自然資源，依照其稀缺程度、市場供給等確立和調(diào)整相關(guān)費用和稅率。政府可以主導(dǎo)但不能一家獨大，而是尊重市場規(guī)律，由市場參與定價。進(jìn)一步實現(xiàn)政府過去由行政手段為主的情況，綜合運用法律、技術(shù)、經(jīng)濟等手段，使政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。第三，資源開發(fā)的負(fù)外部性效應(yīng)要予以考慮，即，資源開采、加工所帶來的環(huán)境破壞或污染問題，環(huán)境保護、生態(tài)補償?shù)葐栴}要考慮在內(nèi)。從自然資源使用前、開采過程中以及開發(fā)后的市場及環(huán)境效益等角度，多方面衡量自然資源有償使用問題。

葛華平 攝