當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

章璇

〔內(nèi)容提要〕 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是我國(guó)農(nóng)村改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，我國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度在改革中存在著法律、政策的制約，土地流轉(zhuǎn)困難；確權(quán)頒證困難多、工程大；集體經(jīng)濟(jì)組織界定不清，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)范；農(nóng)民權(quán)益難以保障、權(quán)和利難以匹配；配套政策不完善、改革阻滯不前等問(wèn)題。為此，必須完善既有法律和政策、加快確權(quán)頒證進(jìn)程、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)以及改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)制度。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 集體經(jīng)濟(jì)組織 農(nóng)民權(quán)益

一、產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)制度

關(guān)于產(chǎn)權(quán)，學(xué)術(shù)界一直沒(méi)有一個(gè)確切的定義，西方一些著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)產(chǎn)權(quán)做了不同的解釋。德姆塞茨（1989）從產(chǎn)權(quán)的功能來(lái)定義產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具。它之所以有意義，就在與它使人們?cè)谂c別人的交換中形成了合理的預(yù)期。”諾斯（1991）則從行為性的角度來(lái)研究產(chǎn)權(quán)，他認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種排他性權(quán)力。”英國(guó)學(xué)者巴澤爾（1997）從法律角度理解產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為它是“人們對(duì)不同財(cái)產(chǎn)的各種產(chǎn)權(quán)包括財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)”。巴澤爾認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不僅是一種權(quán)利，更是一種制度規(guī)則，是人們用來(lái)確認(rèn)資產(chǎn)權(quán)利的一種方式。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)大師阿爾欽（1987）認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)物品的使用的權(quán)利。”菲呂博騰和佩杰維奇（1994）對(duì)產(chǎn)權(quán)的定義更具有借鑒意義，他們指出產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是人與人的關(guān)系，并把產(chǎn)權(quán)視為一種經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的權(quán)力，是人們?cè)谑褂觅Y產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)性質(zhì)的關(guān)系。總的來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)可以描述為每個(gè)人對(duì)資源的占有、使用、收益和處分的權(quán)力，而產(chǎn)權(quán)制度則可以描述為關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利劃分的規(guī)則和人們行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為準(zhǔn)則。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是調(diào)節(jié)農(nóng)村各種財(cái)產(chǎn)關(guān)系的制度總稱(chēng)，由于農(nóng)村最重要的資源是土地，最突出的經(jīng)濟(jì)特色是集體經(jīng)濟(jì)，因此農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的核心是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和集體產(chǎn)權(quán)制度，主要包括農(nóng)村土地管理和經(jīng)營(yíng)制度、集體資產(chǎn)收益分配制度等，主要產(chǎn)權(quán)權(quán)能包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）法律、政策的制約嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)困難

當(dāng)前我國(guó)許多法律、政策都對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能形成了制約，導(dǎo)致生產(chǎn)要素難以自由流動(dòng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到限制。首先是法律上，如《土地法》《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地承包法》等。《物權(quán)法》（第124條）和《擔(dān)保法》（第184條）規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山、農(nóng)村房屋等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！边@部分的土地作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，其所有權(quán)和使用權(quán)不能抵押?！锻恋胤ā芬?guī)定：“集體土地不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，明確規(guī)定了農(nóng)村的集體土地不能用于轉(zhuǎn)讓或出租。其次是政策上，1997年國(guó)務(wù)院發(fā)文，規(guī)定“農(nóng)村住宅不得向城市居民出售，城市居民也不得占用農(nóng)村集體土地建住宅?！?004年國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》，規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”等。在這諸多的法律和政策的約束下，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)受到了嚴(yán)重制約，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的融資功能大大減弱。

（二）確權(quán)頒證困難多、工程大

土地確權(quán)指的是在法律政策的規(guī)定下確定某一范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的過(guò)程。在確權(quán)的過(guò)程中，首先要考慮土地所有權(quán)的權(quán)屬問(wèn)題。在我國(guó)，法律規(guī)定，農(nóng)村的土地所有權(quán)歸集體所有，但是集體到底指的是誰(shuí)，范圍是什么，卻沒(méi)有明確的界定。其次是土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。在此之前，要明確有多少土地，又有多少人要參與分配這些土地。我國(guó)的土地分配形式有兩種，一種是按土地的產(chǎn)量來(lái)分，另一種是按家庭人口來(lái)分，新時(shí)期要選擇何種方式進(jìn)行分配，如何做到兩者之間的協(xié)調(diào)。此外，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展變化，耕地、宅基地等土地資源的邊界已模糊不清，權(quán)屬爭(zhēng)議大。再加上農(nóng)村人口流動(dòng)，新出生人口增多，現(xiàn)已出現(xiàn)人多地少的局面，要如何在確權(quán)過(guò)程中做到公平公正。確權(quán)頒證是一項(xiàng)繁瑣復(fù)雜的工作，工程浩大，要如何快速、高效的做好確權(quán)頒證，這些都是亟需解決的難題。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織界定不清，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

我國(guó)的《憲法》《物權(quán)法》《民法通則》《土地管理法》等多部法律都明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)以及村民小組為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表。但是，法律并沒(méi)有對(duì)這三個(gè)所有權(quán)代表進(jìn)行分級(jí)和所有權(quán)范圍的劃分。這種所有權(quán)安排違背了產(chǎn)權(quán)的排他性原則，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體混亂以及三級(jí)所有者之間的土地權(quán)益糾紛。近年來(lái)，全國(guó)各地都在開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高都有著積極的作用。但因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織界定不清以及缺乏合理的規(guī)劃，土地流轉(zhuǎn)幾乎都是在無(wú)序的狀態(tài)下進(jìn)行，所以一些問(wèn)題逐漸涌現(xiàn)出來(lái)。一是集體建設(shè)用地的無(wú)序流轉(zhuǎn)，使得政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力被削弱，建設(shè)用地的供應(yīng)總量難以得到有效控制，這將會(huì)破壞土地利用的整體規(guī)劃。二是耕地保護(hù)受到破壞。某些地方政府或集體經(jīng)濟(jì)組織在利益的驅(qū)使下，在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下私自轉(zhuǎn)讓、出租耕地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。耕地逐漸減少，嚴(yán)重威脅我國(guó)的糧食安全。三是收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)或政策的約束，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中監(jiān)管不完善，土地的市場(chǎng)價(jià)值得不到充分的顯現(xiàn)，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的利益都得不到有效的保障。

（四）農(nóng)民權(quán)益難以保障、權(quán)和利難以匹配

農(nóng)村改革的根本目的是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平。所以農(nóng)村改革的主體是農(nóng)民，改革的成果要切實(shí)落實(shí)到廣大農(nóng)民頭上，然而事實(shí)卻并非如此。就農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革來(lái)說(shuō)，農(nóng)民應(yīng)該享有分享地租的權(quán)益和占有土地資本化權(quán)益的權(quán)利，如果農(nóng)民沒(méi)有享有這兩個(gè)權(quán)益或者對(duì)這兩個(gè)權(quán)益沒(méi)有主動(dòng)權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，就沒(méi)有做到保障農(nóng)民在農(nóng)村改革中的主體地位。實(shí)際情況是如何呢？從農(nóng)地使用權(quán)來(lái)看，農(nóng)民雖然擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地的發(fā)包方可以指定土地的具體用途，農(nóng)民的自主權(quán)很容易受到影響。從集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來(lái)看，獲取的收益多數(shù)用于公共支出，部分由于管理不規(guī)范出現(xiàn)而流失，剩下的才會(huì)分配給農(nóng)民，農(nóng)民獲得的只是很少的一部分，農(nóng)民權(quán)益難以保障、權(quán)和利難以匹配。在這場(chǎng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，采取什么樣的機(jī)制來(lái)減少政府或其他集體經(jīng)濟(jì)組織借公共利益之名來(lái)侵害農(nóng)民的權(quán)益，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，是我們將要面對(duì)的一個(gè)重大問(wèn)題。

（五）配套政策不完善，改革阻滯不前

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不是孤立存在的，它涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。如在社會(huì)保障方面，土地流轉(zhuǎn)后大批農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，但是由于長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分隔的二元化體制，沒(méi)有形成一個(gè)城鄉(xiāng)一致的社會(huì)保障制度，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差別巨大；再如戶(hù)籍制度，盡管現(xiàn)在已經(jīng)取消了城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，但是長(zhǎng)期以來(lái)由于戶(hù)籍原因造成的在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的城鄉(xiāng)差別待遇，在短期內(nèi)是難以消除的；在公共服務(wù)方面，當(dāng)前政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的投入還不夠，使得現(xiàn)有的農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)不足；在管理體系方面，由于管理體系不健全，造成我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)評(píng)估體系不夠健全和規(guī)范，無(wú)法準(zhǔn)確的對(duì)需要流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行估價(jià)，結(jié)果成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一大障礙。

三、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)和建議

（一）完善既有法律和政策

雖然我國(guó)現(xiàn)在有很多與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)的法律和政策，但是產(chǎn)權(quán)制度改革仍是舉步維艱，違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這是因?yàn)榧扔械姆珊驼卟煌晟?，仍然存在很多漏洞和不足之處。首先是法律，我?guó)有很?chē)?yán)格的土地審批法，但是卻沒(méi)有約束政府或者集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)序流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的法律。因此，要積極完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，規(guī)范土地的使用、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償行為；要盡快通過(guò)立法來(lái)界定各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)限和義務(wù)，要規(guī)范政府和其他經(jīng)濟(jì)組織的行政行為；對(duì)于《土地法》《土地管理法》《土地承包法》等法律要結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情及時(shí)修訂，如《擔(dān)保法》中的規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山、農(nóng)村房屋等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！边@條法律限制了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的融資能力也因此被削弱，所以這條法律應(yīng)該進(jìn)行修訂。

至于政策，政府及其相關(guān)部門(mén)應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的政策進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，廢止無(wú)用的，完善有缺陷或弊端的，并要從農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，制定有效的農(nóng)地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)交易以及收益分配政策。此外，在農(nóng)村改革的過(guò)程中要鼓勵(lì)超前性和創(chuàng)新性的行為，對(duì)這些創(chuàng)新性和超前性的探索要給予政策上的支持，這些行為可以為進(jìn)一步改革提供有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（二）加快確權(quán)頒證進(jìn)程

確權(quán)頒證是使農(nóng)民獲得土地的合法權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)的必要措施，只有確權(quán)頒證完成，農(nóng)村的集體土地權(quán)才能完整、才能流轉(zhuǎn)順暢。

要想使得農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作順利開(kāi)展，一要加大宣傳力度，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)頒證的重要性。二要出臺(tái)統(tǒng)一的政策，來(lái)指導(dǎo)確權(quán)頒證工作。三是可以借鑒實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，以此來(lái)提高土地確權(quán)頒證工作的工作效率。四是要多權(quán)同確，對(duì)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的耕地、宅基地、集體建設(shè)用地、灘涂、荒地等產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證同步進(jìn)行。明確農(nóng)民自留地、耕地、農(nóng)地等產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，集體土地的所有權(quán)也要明確到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民，避免出現(xiàn)權(quán)屬不清的情況。五要充分依賴(lài)和發(fā)動(dòng)群眾，切實(shí)解決好歷史遺留問(wèn)題，對(duì)不同歷史階段不同政策環(huán)境造成的土地權(quán)屬不清的情況，要因地制宜，在尊重歷史的前提下進(jìn)行處理。六是要做好確權(quán)頒證的相關(guān)配套工作。確權(quán)頒證是一項(xiàng)復(fù)雜繁瑣的系統(tǒng)工程，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，所以要整合各方力量，保障經(jīng)費(fèi)，確保確權(quán)頒證迅速規(guī)范的推進(jìn)。

（三）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

一是要轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮在土地資源配置中的重要作用。轉(zhuǎn)變政府職能后，政府將只發(fā)揮服務(wù)、監(jiān)管、宏觀調(diào)控等職能，土地資源的配置將由市場(chǎng)來(lái)完成。此外，政府要在兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的前提下，對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃和用途管制，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地規(guī)劃，避免建設(shè)用地分布的過(guò)于零散，進(jìn)而提高土地的產(chǎn)出效益。與此同時(shí)，政府要通過(guò)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)控和分析，密切關(guān)注土地交易市場(chǎng)，一旦市場(chǎng)失靈，就發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。二是要構(gòu)建統(tǒng)一的交易市場(chǎng)，依據(jù)各地實(shí)際情況搭建農(nóng)村集體建設(shè)用地交易平臺(tái)，然后把所有需要流轉(zhuǎn)的土地都納入這個(gè)交易平臺(tái)內(nèi)進(jìn)行交易。三是要構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)化價(jià)格生成機(jī)制。公益性的土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將不再由政府單方面決定，而是交由中介機(jī)構(gòu)評(píng)估，然后再由政府與土地所有者協(xié)商后達(dá)成。非公益土地將通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌的形式來(lái)進(jìn)行，就此提高土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的透明度。四是要建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)要由政府來(lái)搭建，用來(lái)更新當(dāng)前年度各區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)計(jì)劃，集體建設(shè)用地的出租轉(zhuǎn)讓政策等，以此來(lái)提高土地流轉(zhuǎn)的效率。

（四）改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)制度

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革并不是孤立存在的，而是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革。城鄉(xiāng)二元制度是影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的根本性制約因素，要想持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，就必須從根本上改變城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟(jì)制度。首先，要重建農(nóng)村社會(huì)保障體系?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失嚴(yán)重，表現(xiàn)為農(nóng)村的社會(huì)保障項(xiàng)目不完善，社會(huì)保障的覆蓋面窄、水平低。在農(nóng)村土地扮演著社會(huì)保障的功能，這使得土地難以資產(chǎn)化且利用率不高。因此，國(guó)家應(yīng)該在農(nóng)村建立覆蓋率高、低水平的農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能。其次，要改革戶(hù)籍制度和就業(yè)制度。城鄉(xiāng)二元化的戶(hù)籍制度和就業(yè)制度限制了農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力難以從農(nóng)村中釋放出來(lái)，人多地少導(dǎo)致農(nóng)地關(guān)系逐步惡化。因此，要不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度和就業(yè)制度的改革，使得農(nóng)村勞動(dòng)力能夠享有與城市居民平等的就業(yè)機(jī)會(huì)。這是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重中之重，只有打破城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟(jì)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度才能夠持續(xù)有效的向前推進(jìn)。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋 爽