中國社會工作立法的三重論域

任文啟

社會工作立法議題，從社會工作開始重建就伴隨著其發(fā)展，諸多交叉研究在十六屆六中全會之后開始呈現(xiàn)井噴之勢。由于這一議題橫跨社會工作與法學(xué)兩個學(xué)科，所以往往具有兩種理論范式，就社會工作學(xué)而言，社會工作立法是社會工作獲得承認(rèn)、獲取合法性和規(guī)范性發(fā)展的前提，也是社會工作不斷深入發(fā)展，從微觀的服務(wù)走向宏觀社會政策及立法層面改觀的自反身性價值觀的要求；就法學(xué)而言，這更多是一個特定領(lǐng)域的專項(xiàng)立法的問題，是眾多立法問題中的一個，遵循國內(nèi)外立法學(xué)的外在軌跡和內(nèi)在要求，既要參考大陸法系的做法，又要借鑒海洋法系的慣例，既要學(xué)習(xí)此前專項(xiàng)立法的經(jīng)驗(yàn)，又要考察新事物發(fā)展的特征。然而，目前的問題是，即便有一部《社會工作法》出臺，就可以代表社會工作獲得承認(rèn)了嗎？或者說，當(dāng)這樣一部專項(xiàng)立法工作完成的時候，是不是就代表社會工作一勞永逸的獲得了其在法律上的地位了？如果說法律上承認(rèn)社會工作合法性而立法是為其名，而實(shí)際中社會工作是否得到了應(yīng)當(dāng)有的社會認(rèn)可和社會地位是其實(shí)，這名實(shí)之間的關(guān)系，到底是先有雞還是先有蛋？基于此，我們需要在中國話語的基礎(chǔ)上重新探討一個問題：當(dāng)我們在說社會工作立法的時候，我們在談?wù)撌裁矗?/p>

當(dāng)然，何謂中國話語？那就是關(guān)于社會工作和立法這兩個概念的中國基礎(chǔ)。首先，就社會工作而言，其在中國從起步開始就不是自發(fā)產(chǎn)生的，而是有著強(qiáng)有力的國家干預(yù)和政治設(shè)定，它既與伊麗莎白的《濟(jì)貧法案》有所不同，也與德國的《社會保險法》相去甚遠(yuǎn)。它是既有的以“中國式社會工作”的“民政工作”為前提，又由民政系統(tǒng)所引領(lǐng)和推動的，現(xiàn)代化的社會服務(wù)體系的引入和建立，與執(zhí)政黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨相一致，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”基礎(chǔ)上解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧、創(chuàng)新社會治理。其次，就立法而言。從依法治國方略提出以來，我黨先后提出過兩個“十六字方針”，其一是鄧小平時代提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，其二是習(xí)近平時代提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，先后的變化體現(xiàn)出法治中國在不同階段的不同要求。2010年，我國已初步建成社會主義法制體系，這說明總體立法的時代任務(wù)已經(jīng)完成，隨后進(jìn)行的便是查缺補(bǔ)漏和科學(xué)精細(xì)化的立法和立法之后的執(zhí)法、司法與守法的問題。然而，這僅是立法問題的一個方面。另一個方面則如鄧正來等人所言，立法任務(wù)雖然業(yè)已完成，立法的效果卻并不盡如人意，表現(xiàn)在執(zhí)行、司法和守法上，我們僅僅有法律的文本，而無法治的精神和法律所規(guī)范的實(shí)質(zhì)秩序。實(shí)際影響和發(fā)生效應(yīng)的又是什么呢？這就是本文要討論的，社會工作立法的三重論域，可以依次分為微觀、中觀和宏觀。

第一重論域：微觀上以《社會工作法》為核心的社會工作承認(rèn)、規(guī)范與法治化

這即是諸多學(xué)者集中討論的“社會工作立法”議題，如袁光亮所言，是有關(guān)于社會工作的主體、服務(wù)對象、工作過程和工作內(nèi)容等的法律承認(rèn)與規(guī)范。在此，社會工作在法律上的淵源是所有倡導(dǎo)社會工作立法的學(xué)者們共同的要求，一個基本的法學(xué)命題就是，“一門職業(yè)在社會層面的認(rèn)可首先表現(xiàn)為在國家法律法規(guī)層面的認(rèn)可”。為此的所有努力也都在于如何討論和推動中國的《社會工作法》的出臺。目前基本的研究思路是，從法律規(guī)范的系統(tǒng)中討論社會工作如何合法性，以及如何借鑒國外社會工作立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。這一重論域的問題在于，但凡每一門法律的出臺，往往既是相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力博弈的產(chǎn)物，也是這一待立法事務(wù)在社會層面的需求和其自身發(fā)展程度的自然呈現(xiàn)，缺少這兩點(diǎn)作為鋪墊，往往是操之過急的，要么胎死腹中，要么揠苗助長。拿2016年草草出臺的《社區(qū)矯正法征求意見稿》來說，作為主管部門的司法部既未拿到掌握這一法律立法的主動權(quán)，也沒有將社區(qū)矯正推動到恰當(dāng)成熟的地步，導(dǎo)致這一部法律的出臺至今遙遙無期?；诖?，社會工作獲得承認(rèn)的基礎(chǔ)是否牢靠？社會工作是否發(fā)展成熟到可以用一部法律來框定？這是最基礎(chǔ)的問題，不得不察。第二重論域：中觀上以民生和社會政策為核心的保障性政策法規(guī)的建立與健全

十八大以來，黨在民生領(lǐng)域的政策導(dǎo)向愈加突出和顯著，十九大報(bào)告中，將“民生”問題提升到了相當(dāng)高的層次，基本成為社會政策一詞的限定語。就中觀而言，社會工作立法之所以是以民生和社會政策為核心的保障性政策法規(guī)的建立與健全，是因?yàn)樵谖覈?，社會工作本質(zhì)上就是為了服務(wù)困難群眾改善社會福利水平而生的。同時，在我國的政策法規(guī)體系中，從憲法到具體的部門法律，往往規(guī)定的比較原則和粗略，這就給部門規(guī)章，乃至一些規(guī)范性文件很大的操作空間，而很多規(guī)范性文件的出臺，又在總體上與黨的政策密切相關(guān)，所以，毋寧說，我國的規(guī)范性文件比法律具有更強(qiáng)的可執(zhí)行性效力。因此，社會工作的立法，在廣義上，就應(yīng)該是更多民生和社會政策相關(guān)的規(guī)范性文件的出臺，這些規(guī)范性文件確立了基本的政策性需求，而這些需求界定了相應(yīng)的政府行為，也就促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)移和社會工作服務(wù)項(xiàng)目的承接。

從另一個方面來說，社會工作從微觀服務(wù)，走向結(jié)構(gòu)性社會工作，乃至走向政策和立法倡議，在目前的論域下，就是對各個部門出臺相關(guān)規(guī)范性文件的影響，這也提醒社工研究和社工實(shí)務(wù)從業(yè)人員的工作方向與創(chuàng)新思路——去游說相關(guān)部門出臺相應(yīng)政策，而不限于在既有政策框架下開展專業(yè)研究和專業(yè)服務(wù)。

第三重論域：宏觀上以社會發(fā)育和發(fā)展為核心的“社會法”時代的轉(zhuǎn)型與確立

社會建設(shè)的概念從改革開放30年開始變?yōu)闊狳c(diǎn)，反映出我黨和我國在不同歷史階段工作重心的轉(zhuǎn)變，就國家而言，從站起來到富起來，再到強(qiáng)起來，就社會而言，則是從附屬國家、伴隨經(jīng)濟(jì)，到獨(dú)立發(fā)育發(fā)展。所謂“社會法”，即是為了保護(hù)社會而進(jìn)行的各種立法。它體現(xiàn)出一種發(fā)育發(fā)展社會的側(cè)重和時代議題，具體轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在：從國家建立開始強(qiáng)調(diào)公權(quán)，到經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中強(qiáng)調(diào)私權(quán)，再到社會發(fā)育和發(fā)展的時代，所要強(qiáng)調(diào)的就是每一個公民的社會權(quán)利。這種社會權(quán)利，既是一種“人人為我我為人人”的互惠式權(quán)利，也是一種經(jīng)由國家讓渡給社會的“共享權(quán)利”；既是一種強(qiáng)調(diào)人道主義和社會公正的保障性權(quán)利，又是一種促進(jìn)個人發(fā)展提升社會能力的支持性權(quán)利。當(dāng)我們在宏觀層面講社會工作時，就需要明確，社會工作是為了“社會而工作”，以“社會的方式”而工作，是一種最終“歸屬于社會的”工作。在此意義上，社會工作立法不簡單是一個專項(xiàng)的立法議題，而涉及到執(zhí)政黨的政策轉(zhuǎn)向和時代轉(zhuǎn)型，社會工作僅僅只是這其中的一個旋鈕而已。