國(guó)有企業(yè)法律體系演進(jìn)的邏輯動(dòng)因

趙紅

摘要：國(guó)有企業(yè)法律制度的演化、發(fā)展，有很多經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)值得總結(jié)與思考，其邏輯動(dòng)因是國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化與國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略布局的調(diào)整，實(shí)質(zhì)是國(guó)有企業(yè)的改革轉(zhuǎn)型結(jié)果，其根本是權(quán)利與責(zé)任在各種利益相關(guān)主體間的分配與再分配的過(guò)程。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)法律體系

國(guó)有企業(yè)法律制度經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程

新中國(guó)成立初期，國(guó)家在工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)部門(mén)組建了一批國(guó)營(yíng)性質(zhì)的公司。20世紀(jì)50年代末期到60年代初期，我國(guó)又組建了一批全國(guó)性與地方性的托拉斯，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程。人們對(duì)于社會(huì)主義的認(rèn)知帶有一定的局限性，認(rèn)為公有制是社會(huì)主義的最主要或者說(shuō)是唯一形式，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，政府在一定程度上變成了一個(gè)大工廠的指揮中心，各個(gè)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)都是大工廠的分支機(jī)構(gòu)。具體說(shuō)，企業(yè)在行政上分別隸屬于中央、省、縣三級(jí)政府。國(guó)務(wù)院按照不同的產(chǎn)業(yè)建立不同的部門(mén)去管理企業(yè)，比如冶金工業(yè)部、煤炭工業(yè)部等等。屬于中央管理的企業(yè)就由這些部門(mén)直接管理與領(lǐng)導(dǎo)，各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市分別建立與中央各部門(mén)相對(duì)應(yīng)的部門(mén)來(lái)管理相應(yīng)的企業(yè)。因此，我國(guó)國(guó)有企業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)也經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，最初的國(guó)有企業(yè)的法律法規(guī)也是來(lái)源于政策性或者指令性的文件。

我國(guó)最初設(shè)立國(guó)有企業(yè)有強(qiáng)烈的應(yīng)急特征。早期的國(guó)有企業(yè)旨在解決新中國(guó)成立初期亟待解決的實(shí)際問(wèn)題，在設(shè)計(jì)理念與發(fā)展的思路上體現(xiàn)了很強(qiáng)的功利性與實(shí)用主義。因此早期的國(guó)有企業(yè)的制度、法規(guī)往往前后矛盾，政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)一直在放權(quán)與收權(quán)之間徘徊不定，既想解決國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)積極性問(wèn)題，又必須根除國(guó)有企業(yè)的一些弊病。比如“利改稅”政策，政府既想將一部分權(quán)力給企業(yè)，又試圖通過(guò)高達(dá)55%的企業(yè)所得稅與企業(yè)調(diào)節(jié)稅來(lái)控制企業(yè)。這還體現(xiàn)在，國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中缺少相應(yīng)的配套的制度與法規(guī)改變既有狀況。國(guó)有企業(yè)最初作為政府的執(zhí)行部門(mén)，資金的來(lái)源于國(guó)家的分配，國(guó)家對(duì)于國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的無(wú)限連帶責(zé)任。這種“兜底”式的模式很難刺激國(guó)有企業(yè)的活力，國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)。在國(guó)企改革過(guò)程中，政府試圖通過(guò)一系列手段下放權(quán)力與物質(zhì)刺激實(shí)現(xiàn)激活企業(yè)活力，但是由于沒(méi)有相關(guān)政策與法律法規(guī)的跟進(jìn)制定，使得最后其本質(zhì)并沒(méi)有什么變化。

事實(shí)上，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，1993年之前都缺少對(duì)于國(guó)有企業(yè)在制度法律上的宏觀、清晰的定位。當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)改革的主要目的基本上都是為了解決當(dāng)時(shí)存在的緊迫實(shí)際問(wèn)題，缺乏法律制度系統(tǒng)的整體的設(shè)計(jì)與布局。在每個(gè)改革階段，政府制定實(shí)施了種種的政策與法規(guī)，每一項(xiàng)政策、法規(guī)解決舊問(wèn)題之后又會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)改革沒(méi)有擺脫“放權(quán)—收權(quán)—放權(quán)”的政策循環(huán)。1979年—1990年，我國(guó)國(guó)有企業(yè)法律體系主要是由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者批轉(zhuǎn)的法規(guī)、政策性文件構(gòu)成，對(duì)于當(dāng)時(shí)培養(yǎng)企業(yè)的自主性、積極性，激發(fā)企業(yè)活力，培育市場(chǎng)等起到了積極作用，但不能作為國(guó)企改革的長(zhǎng)效性、體系性的政策保證。

國(guó)有企業(yè)法律體系配合國(guó)家意志進(jìn)行調(diào)整

我國(guó)國(guó)有企業(yè)自產(chǎn)生之日起就具有支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)的作用，早期國(guó)有企業(yè)遍布國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)在GDP的比重中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)份額。上世紀(jì)90年代中期，我國(guó)國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)大面積的虧損，使國(guó)家意識(shí)到國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用應(yīng)體現(xiàn)在控制力上，國(guó)有資本不應(yīng)太分散。1999年十五屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于國(guó)企改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提到：從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性改組，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國(guó)家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。其他行業(yè)和領(lǐng)域，可以通過(guò)資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，集中力量，加強(qiáng)重點(diǎn)，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)。

國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略布局的調(diào)整，一方面，國(guó)有資本在國(guó)家意志的主導(dǎo)下，向特定的領(lǐng)域、行業(yè)集中。另一方面，在其他領(lǐng)域，即除國(guó)有資本占主導(dǎo)控制地位的領(lǐng)域，國(guó)有資本可以有序退出。

1999年十五屆四中全會(huì)提出國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行股份制改革，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。這也是我國(guó)第一次明確提出“混合所有制”的概念，為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革指引了方向?；旌纤兄茖?duì)于國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本，降級(jí)融資成本，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模非常有利。2003年十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提到，要大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本、非國(guó)有資本參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式；2007年十七大報(bào)告中也提出，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

為了促進(jìn)改革，國(guó)家配套出臺(tái)了一系列的政策、法規(guī)予以支持。1997年，中國(guó)人民銀行和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持國(guó)有虧損企業(yè)有銷(xiāo)路、有效益產(chǎn)品生產(chǎn)的通知》發(fā)布“封閉貸款政策”。封閉貸款政策主要是銀行貸款給虧損的國(guó)有企業(yè)專(zhuān)款專(zhuān)用。1999年，我國(guó)實(shí)施了“債轉(zhuǎn)股”政策。所謂債轉(zhuǎn)股，是指國(guó)家組建金融資產(chǎn)管理公司，收購(gòu)銀行的不良資產(chǎn)，把原來(lái)銀行與企業(yè)間的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y產(chǎn)管理公司與企業(yè)間的股權(quán)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

隨著國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略布局的改變，國(guó)有企業(yè)法律體系的發(fā)展主要是配合國(guó)家意志也進(jìn)行調(diào)整。但是在此過(guò)程中也暴露出國(guó)有企業(yè)法律、法規(guī)的不完善，不明晰。比如在混合所有制改革過(guò)程中，國(guó)家并未建立完善、公開(kāi)、透明的配套措施，導(dǎo)致在企業(yè)改革過(guò)程中出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)流失、集體腐敗等問(wèn)題。

配套的法律法規(guī)符合深化國(guó)企改革的要求

在深化國(guó)有企業(yè)改革的要求之下，構(gòu)建有效的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管模式成為政府部門(mén)的重要工作。2002年黨的十六大報(bào)告中提出：堅(jiān)持完善基本經(jīng)濟(jì)制度，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。2003年3月16日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資委成立。2003年10月23日十六屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出：完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，深化國(guó)有企業(yè)改革。建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制；完善公司法人治理結(jié)構(gòu)；加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革。2003年國(guó)務(wù)院頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，對(duì)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)范。2008年7月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，規(guī)范國(guó)資委的主要職責(zé)。2009年《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》正式出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體制基本形成。

國(guó)資委成立后，在企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬、績(jī)效考核制度、董事會(huì)監(jiān)事會(huì)建設(shè)方面加強(qiáng)了管理與部署，對(duì)于國(guó)有企業(yè)公司化發(fā)展影響非常大。在此期間國(guó)資委發(fā)布一系列相關(guān)的政策、法規(guī)：2003年，國(guó)資委發(fā)布《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》；2004年，國(guó)資委發(fā)布《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》； 2006年《關(guān)于規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人職務(wù)消費(fèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作的若干意見(jiàn)》；2008年《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核補(bǔ)充規(guī)定》。

我國(guó)對(duì)于國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略布局的改變，同時(shí)也制定了配套的法律、法規(guī)與政策措施便于改革的進(jìn)行。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)法律體系的發(fā)展演進(jìn)現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)在改革過(guò)程中面臨的問(wèn)題。1993年之后，公司化改革成為國(guó)家層面上國(guó)有企業(yè)改革的既定路徑，國(guó)家出臺(tái)一系列政策與法律關(guān)于如何完善公司治理結(jié)構(gòu)，由于國(guó)有企業(yè)改革屬于“摸著石頭過(guò)河”，國(guó)有企業(yè)的改革也絕非只是企業(yè)自身問(wèn)題，所以在改革過(guò)程中的立法、執(zhí)法、司法同樣也處于一種摸索狀態(tài)，但是法律的預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)作用也會(huì)導(dǎo)致一些問(wèn)題的發(fā)生，因此國(guó)有企業(yè)法律體系在實(shí)踐中依然會(huì)存在不完善的方面。