美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署新五年戰(zhàn)略規(guī)劃解讀

中國(guó)電子科技集團(tuán)公司 何正標(biāo)｜譯

應(yīng)急管理是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的世界性課題，美國(guó)已建立了一套成熟高效的應(yīng)急救援體系。2018年年初，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）出臺(tái)了《2018—2022年度戰(zhàn)略規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。這一新的五年《規(guī)劃》全面深入指導(dǎo)美國(guó)今后五年的應(yīng)急管理工作，也為其他國(guó)家提供了有益參考。

FEMA人員研究應(yīng)對(duì)颶風(fēng)哈維

FEMA與戰(zhàn)略規(guī)劃概覽

眾所周知，美國(guó)是一個(gè)多災(zāi)多難的國(guó)家，過(guò)去的2017年更是重特大事故災(zāi)害頻發(fā)，尤其是颶風(fēng)哈維、艾瑪、瑪麗亞和跨年的加利福尼亞州山林火災(zāi)等重大災(zāi)害，造成了慘痛的人員傷亡和巨大的財(cái)產(chǎn)損失。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署成立于1979年，全面負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)事故災(zāi)害的應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)防、監(jiān)測(cè)、響應(yīng)、救援和災(zāi)后恢復(fù)工作。2003年3月1日，聯(lián)邦應(yīng)急管理署整體劃歸國(guó)土安全部，現(xiàn)任署長(zhǎng)布洛克·朗，于2017年6月上任。聯(lián)邦應(yīng)急管理署的任務(wù)是“在災(zāi)難前、災(zāi)難中、災(zāi)難后救助民眾”，工作愿景是建設(shè)“一個(gè)應(yīng)急完備且易恢復(fù)的國(guó)家”。

制定戰(zhàn)略規(guī)劃是聯(lián)邦應(yīng)急管理署的傳統(tǒng)。作為美國(guó)應(yīng)急管理的最高行政機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦應(yīng)急管理署高度重視規(guī)劃的總領(lǐng)和布局，定期制定階段性戰(zhàn)略規(guī)劃，并按計(jì)劃逐步實(shí)施。其中，《2011—2014年度戰(zhàn)略規(guī)劃》聚焦于構(gòu)建社團(tuán)綜合體來(lái)應(yīng)對(duì)應(yīng)急事件，授權(quán)并鼓勵(lì)社團(tuán)負(fù)責(zé)人們?cè)诒匾獣r(shí)行動(dòng)起來(lái)?！?014—2018年度戰(zhàn)略規(guī)劃》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步制度化社團(tuán)參與應(yīng)急管理的做法，支持聯(lián)邦應(yīng)急管理署和社會(huì)各界提升應(yīng)急救援能力和管理水平。

《規(guī)劃》在編制過(guò)程中廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，兼聽(tīng)民意。聯(lián)邦應(yīng)急管理署與非政府組織、私營(yíng)部門等外部相關(guān)方召開(kāi)了3次網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，集思廣益聽(tīng)取意見(jiàn)。聯(lián)邦應(yīng)急管理署還通過(guò)一個(gè)名為“Idea Scale”的在線觀點(diǎn)管理平臺(tái)，收到了187份郵件、387條評(píng)論、1 604張集體投票、249條獨(dú)立的建議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《規(guī)劃》編制期間，聯(lián)邦應(yīng)急管理署與各相關(guān)方互動(dòng)達(dá)2 378次，累計(jì)收集到了450條意見(jiàn)和建議。

新的五年《規(guī)劃》與2011—2018年間的兩部《規(guī)劃》在內(nèi)容上一脈相承，共分為8個(gè)部分。一是前言，由聯(lián)邦應(yīng)急管理署現(xiàn)任署長(zhǎng)布洛克·朗作序；二是執(zhí)行摘要，簡(jiǎn)要分析了《規(guī)劃》的3大戰(zhàn)略目標(biāo)；三是介紹，包括《規(guī)劃》的時(shí)代背景、戰(zhàn)略環(huán)境、戰(zhàn)略目標(biāo)等；四、五、六3部分逐一細(xì)述了《規(guī)劃》的3大戰(zhàn)略目標(biāo)，涉及12項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)；七是工作進(jìn)度測(cè)量與成效推進(jìn)；八是結(jié)論部分。

因此，《規(guī)劃》是一部務(wù)實(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)劃，緊緊圍繞當(dāng)前美國(guó)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀與實(shí)際，系統(tǒng)地銜接往年的規(guī)劃——《2011—2014年度戰(zhàn)略規(guī)劃》和《2014—2018年度戰(zhàn)略規(guī)劃》，提出了科學(xué)的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。

FEMA搜救隊(duì)救助2017年哈維颶風(fēng)幸存者

3大目標(biāo) 12項(xiàng)任務(wù)

戰(zhàn)略目標(biāo)和目標(biāo)任務(wù)是《規(guī)劃》的主要內(nèi)容，《規(guī)劃》文本三分之二的篇幅介紹了3大戰(zhàn)略目標(biāo)和12項(xiàng)工作任務(wù)，每一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)都同時(shí)包括4項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。具體如下：

戰(zhàn)略目標(biāo)一:“建設(shè)應(yīng)急文化”，旨在通過(guò)文化氛圍的潛移默化作用強(qiáng)化人民的應(yīng)急意識(shí)和技能。相關(guān)4項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)主要有：一是通過(guò)物資激勵(lì)方面的投資減少風(fēng)險(xiǎn)和隱患，包括在前期全面減輕或減少事故災(zāi)害的危害和損失；二是彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的缺口；三是幫助民眾應(yīng)對(duì)突發(fā)事故災(zāi)害；四是較好地從過(guò)去的災(zāi)難事故中學(xué)習(xí)，持續(xù)提升，并保持創(chuàng)新。

戰(zhàn)略目標(biāo)二:“增強(qiáng)應(yīng)急能力”，旨在增強(qiáng)包括聯(lián)邦應(yīng)急管理署和各相關(guān)方在內(nèi)的國(guó)家整體的應(yīng)急能力。相應(yīng)的4項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)分為：一是組建最好的工作隊(duì)伍，按照BEST（建設(shè)、授權(quán)、維持、培訓(xùn)）流程，提升隊(duì)伍的應(yīng)急能力水平；二是通過(guò)聯(lián)邦應(yīng)急管理署團(tuán)隊(duì)的整合，強(qiáng)化政府間的協(xié)作；三是推動(dòng)聯(lián)邦應(yīng)急管理署和全體社團(tuán)最大限度提供救生的日用品、設(shè)備器材以及人事安排；四是持續(xù)提升災(zāi)后恢復(fù)的通訊能力。

戰(zhàn)略目標(biāo)三:“提升機(jī)構(gòu)效力”，著眼于聯(lián)邦應(yīng)急管理署的自身建設(shè)，通過(guò)減少運(yùn)行的復(fù)雜性、簡(jiǎn)化優(yōu)化工作流程等，務(wù)求提高機(jī)構(gòu)運(yùn)作效力。相關(guān)4項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)包括：一是促進(jìn)對(duì)幸存者救助方式的簡(jiǎn)單化、現(xiàn)代化，固化有益經(jīng)驗(yàn)；二是推進(jìn)“國(guó)家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)構(gòu)”成熟運(yùn)作；三是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)聯(lián)邦應(yīng)急管理署職員快速高效應(yīng)急；四是加強(qiáng)基金管理，增加透明度，提高數(shù)據(jù)分析。

《規(guī)劃》具有較強(qiáng)的操作性，每個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)所涉及的每1項(xiàng)任務(wù)，都指明了相應(yīng)的切實(shí)可行的工作措施。例如：在實(shí)施戰(zhàn)略目標(biāo)一“建設(shè)應(yīng)急文化”之任務(wù)三“幫助民眾應(yīng)對(duì)突發(fā)事故災(zāi)害”時(shí)，《規(guī)劃》明確了3項(xiàng)具體措施：第一，積極鼓勵(lì)人民為應(yīng)急而儲(chǔ)蓄，提高儲(chǔ)民比例；第二，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)和非營(yíng)利組織的專業(yè)培訓(xùn)，提升基層單位在突發(fā)事件中的繼續(xù)運(yùn)行服務(wù)能力；第三，提高參加應(yīng)急準(zhǔn)備行動(dòng)的人員的比例。

在實(shí)施戰(zhàn)略目標(biāo)二“增強(qiáng)應(yīng)急能力”之任務(wù)三“推動(dòng)聯(lián)邦應(yīng)急管理署和全體社區(qū)最大限度提供救生的日用品、設(shè)備器材以及人事安排”時(shí)，《規(guī)劃》也給出了3項(xiàng)具體措施：一要達(dá)到并保持較高水平的后勤保障，及時(shí)供應(yīng)、存儲(chǔ)和運(yùn)輸日用品和設(shè)備設(shè)施而有效賑災(zāi)；二要在全國(guó)范圍推廣聯(lián)邦應(yīng)急管理署的“私營(yíng)部門供應(yīng)鏈管理方案”；三要建立健全并有效運(yùn)行國(guó)家、地方層面的應(yīng)急物資配置管理模式。

為了進(jìn)一步保障《規(guī)劃》落地實(shí)施，《規(guī)劃》的附件文本明確了12項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)相關(guān)任務(wù)作了量化要求。例如：對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)三“提升機(jī)構(gòu)效力”之任務(wù)三“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)聯(lián)邦應(yīng)急管理署職員快速高效工作”的量化考評(píng)指標(biāo)是，社會(huì)滿意度、員工參與度、多元化系數(shù)3項(xiàng)指標(biāo)到2022年分別達(dá)到71%、73%和67%。

關(guān)鍵詞 社區(qū)·共責(zé)

新五年《規(guī)劃》的主題為“利民·共進(jìn)”，而“社區(qū)”“共責(zé)”是《規(guī)劃》的主要關(guān)鍵詞，也是《規(guī)劃》的前提和實(shí)質(zhì)所在。

關(guān)鍵詞一 社區(qū)

在美國(guó)，官方的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦、州、郡（縣）、市、社區(qū)5個(gè)層級(jí)。社區(qū)作為最底層的組織機(jī)構(gòu)，直接面對(duì)一個(gè)個(gè)家庭和人民群眾，也是突發(fā)事故災(zāi)害中離人民群眾最近的官方組織，在應(yīng)急管理中扮演著重要作用。社區(qū)履行應(yīng)急管理的日常宣傳、教育、培訓(xùn)和演練的職能，全面參與應(yīng)急管理的各階段（預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)）工作?！?018―2022年度規(guī)劃》在前兩部《規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，更加倚重社區(qū)發(fā)揮基礎(chǔ)作用。以社區(qū)為單位，強(qiáng)化社區(qū)的應(yīng)急能力，夯實(shí)國(guó)家應(yīng)急管理的基層基礎(chǔ)，是《規(guī)劃》的題中之義。

關(guān)鍵詞二 共責(zé)

“共責(zé)”強(qiáng)調(diào)從個(gè)人、家庭、非政府組織、私營(yíng)部門到政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)各界共同負(fù)責(zé)、通力合作。

歷經(jīng)近40年的探索與實(shí)踐，聯(lián)邦應(yīng)急管理署從一系列事故災(zāi)害的應(yīng)急救援中總結(jié)出一條寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：沒(méi)有一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)能夠單獨(dú)應(yīng)對(duì)突發(fā)事故災(zāi)害，最有效的應(yīng)急管理策略是由聯(lián)邦支持、各州管理、屬地運(yùn)行。

《規(guī)劃》通篇貫徹著“全民參與”“齊抓共管”的理念，戰(zhàn)略目標(biāo)也與關(guān)鍵詞“共責(zé)”密切相關(guān)。其中，戰(zhàn)略目標(biāo)一“建設(shè)應(yīng)急文化”旨在凝聚全民共識(shí)，強(qiáng)化全民應(yīng)急意識(shí)；戰(zhàn)略目標(biāo)二“增強(qiáng)應(yīng)急能力”旨在提升社會(huì)各界和國(guó)家整體的應(yīng)急能力。

參與2017年颶風(fēng)艾瑪搜救工作的FEMA隊(duì)員在工作間休息

《2018—2022年度戰(zhàn)略規(guī)劃》文本

這種“共責(zé)”不僅是事故災(zāi)害的應(yīng)急救援過(guò)程，同時(shí)也貫穿事故災(zāi)害之前、之后的全過(guò)程，各相關(guān)方在聯(lián)邦應(yīng)急管理署的統(tǒng)籌下共同負(fù)責(zé)、緊密合作。

這種“共責(zé)”進(jìn)一步統(tǒng)一和深化了全民合作，逐步提升國(guó)家整體的事故災(zāi)害承受能力和快速恢復(fù)能力。

新的五年《規(guī)劃》同時(shí)也涉及“資金支持”“新興科技”等關(guān)鍵詞。務(wù)實(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)，也是該《規(guī)劃》編制的原則和導(dǎo)向。

正如聯(lián)邦應(yīng)急管理署署長(zhǎng)布洛克·朗所言，《規(guī)劃》的意義已經(jīng)超越了其本身，必將成為社會(huì)各界應(yīng)急管理價(jià)值觀的共同追求。

譯自FEMA官網(wǎng)