“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”：破解基層治理難題的北京經(jīng)驗(yàn)

姜嶺 宋明晏

黨的十九大報(bào)告指出，要“不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端”，“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。黨的十九屆三中全會(huì)提出，要“增強(qiáng)地方治理能力，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制?！北本┦衅焦葏^(qū)首創(chuàng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制被列為2018年北京市委深化改革工作的重點(diǎn)課題，市委書(shū)記蔡奇親自指揮調(diào)度。蔡奇強(qiáng)調(diào)，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”不是一句口號(hào)，而是一種機(jī)制；不僅僅是綜合執(zhí)法，還涉及由街道依法管理。要不斷探索完善此項(xiàng)改革，打通“最后一公里”，用改革思維破解難題，狠抓各項(xiàng)任務(wù)落地見(jiàn)效?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”有效破解了基層治理的痼疾頑癥，更加凸顯了“制度維度”和“制度自覺(jué)”，是北京市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體探索和基層治理體制機(jī)制改革的生動(dòng)實(shí)踐。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制的由來(lái)

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門(mén)報(bào)到”是平谷區(qū)堅(jiān)持“底線思維、問(wèn)題導(dǎo)向”，以盜挖盜采、“四搶”（“搶栽、搶種、搶養(yǎng)、搶建”，惡意套取拆遷補(bǔ)償款的行為）、環(huán)境污染、大貨車(chē)治理等突出問(wèn)題整治為重點(diǎn)，著力解決執(zhí)法過(guò)程中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)責(zé)任權(quán)力匹配不合理、協(xié)同機(jī)制不完善”等問(wèn)題，形成的聯(lián)合執(zhí)法鏈、管理鏈、服務(wù)鏈、發(fā)展鏈等系統(tǒng)工作機(jī)制。

基層治理的“平谷困境”：行政執(zhí)法與行政管理的脫節(jié)與背離。一是聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制不健全。盜挖盜采、環(huán)境污染等多發(fā)生在基層，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)最早發(fā)現(xiàn)，但與執(zhí)法部門(mén)信息溝通的衰減效應(yīng)明顯，在時(shí)間、空間上“腰來(lái)腿不來(lái)”，“屬地責(zé)任”就成為基層治理的“阿喀琉斯之踵”。二是責(zé)任與權(quán)力不匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”，“七個(gè)大蓋帽管不住一草帽”，執(zhí)法工作不易做到有的放矢，有時(shí)還流于形式。三是聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不完善。行政管理碎片化與違法行為鏈條化并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門(mén)、部門(mén)與部門(mén)之間的聯(lián)合執(zhí)法缺乏約束機(jī)制保障，存在執(zhí)法“斷鏈”。同時(shí)，單一執(zhí)法較難完成，積弊難返，慢慢演變成為非法的產(chǎn)業(yè)鏈、關(guān)系鏈和利益鏈。四是監(jiān)督考核不到位?，F(xiàn)有考核形式主要是“以上對(duì)下”，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為被考核對(duì)象，沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)，“一票否決”責(zé)任眾多。部門(mén)監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬泛，對(duì)突出問(wèn)題的監(jiān)督考核力度不夠。五是擔(dān)當(dāng)意識(shí)和能力不足。執(zhí)法人員面對(duì)問(wèn)題存在畏難心理，不知為、不敢為、不會(huì)為、不全為，擔(dān)當(dāng)意識(shí)、能力不足，執(zhí)法人防技防能力弱，面對(duì)違法行為步步后退，履職盡責(zé)難度大。

開(kāi)展“雙安雙打”行動(dòng)，初步探索“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門(mén)報(bào)到”聯(lián)合執(zhí)法鏈。2016年5月14日，平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)發(fā)生金礦非法盜采6死1傷重大事件。僅僅半年多，2017年元旦，又現(xiàn)場(chǎng)查獲盜采行為。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期大面積的盜挖盜采已經(jīng)形成了有組織、有規(guī)模的違法產(chǎn)業(yè)鏈。區(qū)委區(qū)政府毅然決定在金礦、砂石盜采頻發(fā)的金海湖鎮(zhèn)試點(diǎn)啟動(dòng)“雙安雙打”（安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊破壞生態(tài)行為、打擊違法犯罪）專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。成立“雙安雙打”指揮部，建立周例會(huì)、案件會(huì)商、“30分鐘響應(yīng)”等工作機(jī)制，聯(lián)合執(zhí)法全力打擊鎮(zhèn)域內(nèi)破壞生態(tài)等違法犯罪行為。區(qū)政府依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”權(quán)，各相關(guān)執(zhí)法部門(mén)響應(yīng)哨聲及時(shí)“報(bào)到”，下沉一線聯(lián)合嚴(yán)格執(zhí)法，從各自監(jiān)管領(lǐng)域入手，查處每個(gè)違法環(huán)節(jié)，做到“事不完，人不撤”。這是平谷區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門(mén)報(bào)到”聯(lián)合執(zhí)法鏈工作機(jī)制的初步探索。

實(shí)現(xiàn)“三個(gè)徹底轉(zhuǎn)變”，推動(dòng)“平谷探索”向北京經(jīng)驗(yàn)飛躍。隨著持續(xù)十幾年、縱橫數(shù)省市的眾多盜挖盜采團(tuán)伙的“剿滅”，平谷區(qū)委區(qū)政府在“沙盤(pán)推演”的基礎(chǔ)上，將聯(lián)合執(zhí)法成效提煉為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門(mén)報(bào)到”制度。困擾平谷區(qū)多年的治理難題一個(gè)一個(gè)得到有效解決：“疏整促”各項(xiàng)任務(wù)全面超額完成，盜挖盜采行為全域絕跡，水污染治理初次全部達(dá)標(biāo)，“四搶”得到有序清理，持續(xù)十余年的海子村信訪問(wèn)題得到平復(fù)……“平谷探索”引起了市委、市政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注。北京市在提煉“平谷探索”模式和其他各區(qū)大量涌現(xiàn)的典型經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改為“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，向全市推廣。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“街鄉(xiāng)”的一字之差，標(biāo)志著此項(xiàng)工作機(jī)制的三個(gè)轉(zhuǎn)變：從郊區(qū)“重大問(wèn)題整治”向城市日常治理的徹底轉(zhuǎn)變，從聯(lián)合執(zhí)法鏈工作機(jī)制向全面推進(jìn)基層治理運(yùn)行模式的徹底轉(zhuǎn)變，從一時(shí)一地的基層鮮活實(shí)踐向制度化、科學(xué)化、系統(tǒng)化的體制機(jī)制改革徹底轉(zhuǎn)變。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制的五大基本特征

依法治理是根本。法治意識(shí)是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制成功的前提和根本?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”是基于現(xiàn)有法律、機(jī)構(gòu)、職責(zé)的重新梳理和整合，核心是依法行政。一是實(shí)現(xiàn)依法行政從后臺(tái)走上前臺(tái)。區(qū)委區(qū)政府確定了“為打擊想辦法、為打擊找依據(jù)、為打擊定原則”的基本思路?！氨R未動(dòng)，法制先行”，區(qū)法制辦認(rèn)真梳理了涉及區(qū)級(jí)政府層面的近萬(wàn)項(xiàng)依法行政事項(xiàng)。繁瑣細(xì)致的準(zhǔn)備工作沒(méi)有白費(fèi)，平谷區(qū)的各項(xiàng)工作始終行駛在法治的軌道之內(nèi)。二是依法廓清政府執(zhí)法邊界。堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，堅(jiān)決糾正不作為和亂作為。通過(guò)查找問(wèn)題，畫(huà)好作戰(zhàn)地圖（列出問(wèn)題清單），圈出精準(zhǔn)打擊目標(biāo)。確保有效落實(shí)各自的職責(zé)權(quán)限，真正形成“各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的治理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，厘清了責(zé)任劃分，明確了權(quán)力界限。三是破解選擇性執(zhí)法難題。區(qū)政府根據(jù)問(wèn)題屬性分解責(zé)任，編制了砂石盜采、養(yǎng)殖排污、“小產(chǎn)權(quán)房”、大貨車(chē)治理等9大類(lèi)職責(zé)清單，簡(jiǎn)稱(chēng)“9+X”權(quán)力清單。僅砂石盜采一項(xiàng)，就梳理出96項(xiàng)行政處罰職權(quán)。權(quán)力清單的出現(xiàn)，明晰了法定職責(zé)，徹底解決了長(zhǎng)期存在的飽受詬病的選擇性執(zhí)法難題，是全市第一件案例版全鏈條執(zhí)法清單。

賦權(quán)是核心。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法召集權(quán)和考核權(quán)，是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制成功的核心和法寶。一是依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四權(quán)”?；诨鶎诱芾砟芰Φ牡托?，區(qū)委區(qū)政府下決心破除制約改革發(fā)展的體制機(jī)制弊端，明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法召集權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、考核權(quán)、否決權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配。二是應(yīng)對(duì)聯(lián)合執(zhí)法空心化。明確執(zhí)法責(zé)任，徹底解決了傳統(tǒng)聯(lián)合執(zhí)法較為松散、針對(duì)性不強(qiáng)的難題。長(zhǎng)期困擾基層部門(mén)疲于應(yīng)付、效率不高、流于形式的工作狀態(tài)得到根本扭轉(zhuǎn)。三是打破“條”“塊”兩張皮?！皸l條”“塊塊”兩張皮是基層執(zhí)法和管理的普遍性“老大難”，重點(diǎn)是如何解決“見(jiàn)管脫節(jié)”問(wèn)題。依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)限，目的在于加強(qiáng)配合聯(lián)動(dòng)，提高效率效能，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明，使職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。

問(wèn)題導(dǎo)向是出發(fā)點(diǎn)。問(wèn)題導(dǎo)向思維和底線思維，是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制成功的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一是以解決重大問(wèn)題為目標(biāo)。依法扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化，根治生態(tài)問(wèn)題和重大安全生產(chǎn)隱患，是新一屆政府的“頭號(hào)工程”。平谷區(qū)從認(rèn)清自身問(wèn)題入手，找準(zhǔn)病根，對(duì)癥下藥，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，優(yōu)化工作方法，將問(wèn)題一個(gè)一個(gè)解決、難題一個(gè)一個(gè)攻克！二是“三張清單”明確執(zhí)法責(zé)任。三張清單即問(wèn)題清單、權(quán)力清單、效果清單。平谷區(qū)梳理出全鏈條問(wèn)題清單98項(xiàng)；梳理權(quán)力清單1167項(xiàng)，編制城鄉(xiāng)環(huán)境治理、安全生產(chǎn)、“河長(zhǎng)制”等620項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)責(zé)任清單，明確51個(gè)部門(mén)責(zé)任事項(xiàng)；效果清單，即通過(guò)運(yùn)用權(quán)力清單對(duì)問(wèn)題清單進(jìn)行銷(xiāo)賬的方式，適時(shí)關(guān)注問(wèn)題解決的進(jìn)度和效果。三是“行”“刑”銜接提升執(zhí)法效果。行政執(zhí)法與刑事司法真正做到了無(wú)縫銜接。公安機(jī)關(guān)主動(dòng)作為適時(shí)介入偵查，成為保障執(zhí)法效果、懲處犯罪行為的有力手段。檢察機(jī)關(guān)積極履行立案監(jiān)督職能，提升公訴效率。法院依法審判，“非法采礦罪”第一次在平谷被適用。

大兵團(tuán)作戰(zhàn)是方法。大兵團(tuán)運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)，是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制成功的工作模式和方式方法。一是“支部建到連上”。發(fā)揮黨建優(yōu)良傳統(tǒng)，臨時(shí)指揮部建到哪兒，臨時(shí)黨支部就建到哪兒。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，“脫下皮鞋”深入山間地頭，沾水沾泥了解第一手情況。啟動(dòng)“勇于擔(dān)當(dāng)”主題實(shí)踐活動(dòng)，號(hào)召3.8萬(wàn)名黨員“挺起腰板，跑步前進(jìn)”。二是集中優(yōu)勢(shì)兵力打殲滅戰(zhàn)。要求參與聯(lián)合執(zhí)法的部門(mén)不等、不靠、不推、不拖；嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律和保密紀(jì)律，按要求和時(shí)限參加聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)防“跑風(fēng)漏氣”；對(duì)庸懶懈怠、玩忽職守、徇私枉法的一律嚴(yán)肅追責(zé)。這就是后來(lái)被稱(chēng)為聯(lián)合執(zhí)法實(shí)體化平臺(tái)的雛形。三是放手發(fā)動(dòng)群眾。思想解放了，視野就開(kāi)闊了。在區(qū)委區(qū)政府的帶動(dòng)下，來(lái)自基層的平凡創(chuàng)新遍地開(kāi)花。從聯(lián)合執(zhí)法鏈，到聯(lián)合管理鏈、聯(lián)合服務(wù)鏈、聯(lián)合發(fā)展鏈，執(zhí)法難題引發(fā)的基層治理革命層出不窮，基層治理的系統(tǒng)思維、整體思維在平谷生根發(fā)芽。

要素鏈?zhǔn)潜Ｕ?。完善的要素鏈建設(shè)，是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制成功的根本和保障。一是推行“三協(xié)同”聯(lián)合執(zhí)法鏈?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”解決了執(zhí)法的聯(lián)合響應(yīng)問(wèn)題，但聯(lián)合執(zhí)法怎么辦？執(zhí)法之后常態(tài)化治理怎么辦？區(qū)委區(qū)政府又創(chuàng)新了與之相配套的“一門(mén)主責(zé)其他配合”和“部門(mén)布置鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)”工作機(jī)制，簡(jiǎn)稱(chēng)“三協(xié)同”聯(lián)合執(zhí)法鏈。三個(gè)機(jī)制從實(shí)踐角度解決了整體與局部脫節(jié)、條塊分割、合力不夠、執(zhí)法權(quán)分置、執(zhí)法與管理的缺陷與不足，社會(huì)治理頑疾得到了有效控制甚至鏟除，執(zhí)法“碎片化”帶來(lái)的管理障礙被一一打破。二是實(shí)施三項(xiàng)保障機(jī)制。執(zhí)法力量“五下沉”（重心下移、人員下行、資源下沉、政策下調(diào)、權(quán)力下放）、績(jī)效考核、督查問(wèn)責(zé)三項(xiàng)保障機(jī)制首尾銜接，互為補(bǔ)充。對(duì)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線的工作人員實(shí)行“三在一聽(tīng)”，即“在哪吃飯，在哪干活，在哪考核，聽(tīng)哪指揮”。創(chuàng)新模擬問(wèn)責(zé)機(jī)制，喚醒干部履職意識(shí)。對(duì)應(yīng)當(dāng)吹哨沒(méi)吹的、應(yīng)當(dāng)主責(zé)沒(méi)出面的、應(yīng)當(dāng)布置沒(méi)行動(dòng)的，一律追責(zé)。三是發(fā)揮“動(dòng)車(chē)效應(yīng)”。“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制，標(biāo)志著政府整體的行政管理網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始形成，標(biāo)志著北京基層治理模式告別“綠皮火車(chē)”進(jìn)入動(dòng)車(chē)時(shí)代。作為“車(chē)廂”的每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)執(zhí)法部門(mén)都有自己的動(dòng)力，這列“執(zhí)法管理動(dòng)車(chē)”帶著溢出式的力量，翻山越嶺，所向披靡，解決了大量多年想解決而沒(méi)有解決的社會(huì)治理難題，成為了北京市在基層治理方面的首創(chuàng)和有益探索。

責(zé)任編輯 / 高 斌